城市規劃角色轉變下的舊城改造規劃對策分析

安昕羽

（西北農林科技大學，陜西 咸陽 712100）

1 舊城改造概述

1.1 舊城改造的定義及內涵闡述

舊城改造并非一項簡單的城市改建工程，除了需要對老舊城區的道路、路網、水電、通信等基礎設施進行局部或整體的、有步驟的改造及更新外，還需要對老城區包含在內的消防、出行、生產、勞動、生活、服務、休息等條件進行徹底改善[1]。

1）舊城改造需在對應城區的行政界限范圍內，對其城市的結構進行合理規劃和分區，經合理的用地分區后才可實現對城市生態環境的有效改善，通過調整工業布局的方法凈化城區內的大氣和水資源，降低噪聲污染并綠化環境。

2）舊城改造還應通過更新、完善既有的城市道路系統，并構建慢行交通體系，為區域內居民提供便利的交通出行。此外，舊城改造的根本目的在于改善居民的生活環境，因此，在改造過程中需大規模地組織對公共服務設施進行有效建設，構建5 min、10 min、15 min 生活圈，將既往舊城的街坊改造為符合現代化發展需求的、完整的居民區。經舊城改造后，該區域的整體發展水平與中心城市應保持相對穩定，而為了實現靈活的分區過度，在進行舊城改造時，其公共服務中心的布局也應是圍繞整個城市的結構規劃而形成的。舊城改造可反映所處城市的發展過程，也可作為城市發展的建設結果，其作為一種不間斷的過程，改造成果與城市的發展方面及發展速度均有密切聯系。

1.2 舊城改造實施的必要性分析

舊城改造的必要性主要體現在城市建設的現實需求及未來發展趨勢兩方面：

1）舊城區指建筑物、居住環境相對陳舊的城市區域，舊城區內的各類建筑物年限已久，大部分建筑已出現老化問題。隨著城市發展進程的加快，與舊城區建筑老化問題間的矛盾日益凸顯。研究表明，為保證在城市建設中建筑的使用安全，必將對老化的舊城區進行改造[2]。

2）大多舊城區所處區域的地形和地理環境較差，嚴重限制了城市以往的發展，且相比現在而言，既往在對城市布局進行規劃、設計時的科學性也有所欠缺，因此，目前舊城區的發展水平遠不足新城區，這也導致了新舊城區間的貧富差距越來越大。有研究指出，舊城區的各種設施建設不僅無法滿足現階段人們基本的居住、生活需求，其發展形勢也逐漸與現代化城市脫節，舊城區內原本的公共設施也已無法適應新時代背景下的發展需求。在新城發展越來越快、越來越好的同時，舊城的環境、設施卻變得越來越差。有學者指出，舊城改造實則是對城市規劃的一種有益補充。通過對舊城區的基礎設施及居住環境進行有效整改后，可在一定程度上反映城市本身所具備的開放、兼容品格，也可促進城市建設朝著國際化、全球化發展。

1.3 舊城改造的基本方向

研究指出，舊城改造的效果會受到城市規劃設計方案的直接影響。因此，應注意不可盲目地對既往有城市格局的舊城進行更新和改造。應以合理規劃城市用地為改造的基本原則，舊城改造的城市規劃內容也應兼具包容、開放兩種性能。對于部分包含中國特色文化的城市，做好文化的延續也是其舊城改造的基本方向之一。在此過程中，地方政府應充分發揮自身的統籌職能，對舊城區內的地方文化進行有效保護，在城市改造完成后，可在一定程度上增強城市的歷史及文化質感。舊城改造與人們的生活息息相關，因此，在改造過程中應加強區域內居民的公眾參與感，這對促進民主社會、市民社會及社會公平性均有積極意義。此外，機會成本在舊城改造中具有重要地位，在重點開發某一區域同時，充分考慮其他地方的發展訴求也是舊城改造公平性的重要保證[3]。

2 城市規劃角色轉變下舊城改造現狀分析

2.1 城市規劃的理論有所欠缺

相關研究表明，目前我國大部分地區在進行舊城改造時，仍會單純地借鑒西方城市規劃的相關理論。實際上，國內的城市發展方向及趨勢與西方資本主義國家是存在一定差異的。不考慮中國城市的發展情況，一味地借鑒國外規劃理論無法從根本上實現對舊城的合理改造。另外，舊城改造關乎城市居民的切身利益，城市規劃應是一個開放、兼容的過程。此外，還有學者指出，為保證舊城改造的理論及規劃切實符合人們的根本需求，在確定相關規劃及理論時，應合理采納群眾的改造意見，以此才可有效實現舊城改造的科學性、公平性。

2.2 城市規劃的角色定位不當

隨著目前城市的快速發展，以往既有城市資源已無法充分適應現階段人們的生活與物質需求，城市規劃中，舊城改造的角色定位也發生了改變，現階段舊城改造不局限于對老舊建筑的翻新、維護，會將更多的目光集中在對基礎設施及公共服務設施的外圍擴張方面。目前，我國大多地區在進行舊城改造時，過多地考慮土地的收益及回報，忽略了居民的生活居住及其他需求，部分地區由于未對改造項目的工程成本及收益目標進行合理規劃，導致其改造工程難以順利推進，且在確定改造目標時，地方政府為了迅速取得土地收益，更傾向于將改造項目聚集于城市的黃金地段，這也造成了改造完成之后，城市規劃的空心化現象。在改建過程中，由于中心區域的基礎設施用地被占用，導致該區域內的交通、運輸及其他壓力分散至周圍地區，無疑導致周圍地區各項基礎設施超負荷運行。現有的舊城改造中，相關單位并未清楚認識到城市規劃的主體，其角色定位不當，導致整個改造工程失去應有的系統性及科學性[4]。

3 分析城市規劃角色轉變下舊城改造的對策

3.1 明確城市規劃理念及舊城改造主體

舊城改造的最終目的應是切實提升人民群眾的生活水平及居住環境，基于以城區居民為主體、促進城市資源合理利用的理念進行舊城改造才能更好地滿足現階段人們的生活需求。以上海新天地為例，該地作為一個著名的中西方文化融合的景點，在其舊城改造工程中確立了明確的開發理念，該地基于上海石庫門這一近現代建筑，在其僅存的住宅區外，增設了包含吃喝玩樂的休閑娛樂區域，這一改造項目在盡可能保留舊上海傳統文化的同時，也恰當地融入了現代化元素。

在現實的舊城改造工程中，仍有許多機構忽略了此次改造的最終利益主體，由于過多地關注短期利益，部分地區甚至出現了強拆事件，這無疑對城市規劃工作的有序推進造成了不良影響。但上海新天地的項目建設者——香港瑞安公司對其成功改造發揮了關鍵作用，該公司明確了舊城改造的主體是人民，并非企業本身的土地收益，因此，無論是從項目規劃還是商戶引進方面，該企業都是在當地政府的支持下安排實施，而當地政府在此次改建中也僅作為服務提供者，而并非規劃主體[5]。

3.2 合理利用能源，以環保、節能為基本改造目標

舊城改造應是生態環境好轉、生活水平提升的催化劑。近年來，隨著人們節能、環保意識的增強，對與個人密切相關的建筑物除了保有高整潔性、高舒適性及其他基本要求外，還提出了低能耗、高環保的相關要求。舊城改造都有特定的施工區域，在所界定的區域內對土地進行合理規劃，是實現土地資源最大化利用的重要保證。同時，為了切實滿足人們目前的環保需求，在進行舊城改造時，相關單位也可以盡量多地使用新型環保性能的施工材料，最大程度上降低對環境及能源的消耗，真正實現舒適、節能改造。

3.3 保留并完善城市的公共服務職能

公共服務設施是一個城市規劃的重要組成部分，因此，在對舊城進行改造時，為了保證所在區域居民后續的正常生活環境，需保留原公共基礎服務設施，在進行改建時，也應當避免大拆大改，考慮到后續的使用安全，針對舊城區的老舊設施也應當進行相應的翻新和維護。為進一步提高改造后城區居民的物質生活，也可對既有公共設施進行擴建，增設相應的文化、體育設施，以此才可全方位地提升居民的整體生活質量及身體素養。例如，上文提到的上海新天地，該項目改建立足于人們的生活需求，以商品流動帶動人員流動，全球多種物質、非物質文化均在此地實現相互交融、相互競爭且相互支持的良性循環，一度帶動了當地經濟的迅速發展[6]。

4 結語

舊城改造是目前城市規劃的重點內容，也是改造區域人們切實關注的重點問題，但在其改造過程中，由于角色轉變導致的一系列問題也成為阻礙城市發展的主要因素。舊城改造基于城市規劃，而城市規劃也是舊城改造的基本實施基礎，二者間相輔相成。既往相關單位錯誤的將自身作為舊城改造的主體，過多追求土地資源的短期收益，在改造過程中并未充分考慮當地居民的實際用地需求，導致其改造規劃欠缺相應的科學性、公平性。人民才是舊城改造的最終獲益群體，正確認識到人民的主體地位，進行符合中國國情的城市規劃才是舊城改造的關鍵所在。而在明確城市規劃、舊城改造的角色定位及理論基礎后，基于科學、合理、公平等基本原則實施改造才是改造工程順利推進、人民利益得到切實保障、城市發展邁向更高臺階的重要保證。