關于行政機關及事業單位預算績效評價問題的思考

■陳琛

（武穴市重點項目服務中心）

引 言

隨著全球化、信息化步伐的加快，時代的變遷對政府提出了更高的要求，政府必須更加靈敏、更加高效、更加具有應變和創造能力。近年來，財政部門在預算管理方面也經歷了一系列的改革，在管理方面更加科學、規范，逐步形成預算編制和執行各個環節全覆蓋的財政管理框架結構。為進一步提高科學化、精準化水平，切實加強財政資金的使用效率，我國也在積極探索更加有效地預算績效評價制度和體系。但目前，部分行政機關及事業單位預算績效評價工作由于思想認識不到位、指標設置不合理等問題，造成預算績效評價結果沒有充分發揮作用。因此，加強對相關問題的研究并提出解決對策，對促進行政事業單位發展和財政資金使用效益具有重要作用。

1 行政事業單位加強預算績效評價的意義

黨的十八大以來，中央對做好新時期預算績效管理做出精心部署。財政部出臺了一系列關于全面實施預算績效方面的文件，明確提出各部門要嚴格落實全面深化改革的要求，進一步加快建立先進可行的財政制度，以全面實施預算績效管理為突破口，解決績效管理中存在的一系列問題，推動財政資金增效，增強政府公信力和執行力。因此，各行政機關及事業單位加強預算績效評價工作是落實中央部署的必然舉措。同時，增強預算績效評價的重要性還體現在以下幾方面：首先，全面加強預算績效評價管理工作是我國治理體系和治理能力的內在需求，實行科學有效的績效評價，能夠有效提高預算管理水平，加強預算單位的責任意識，提高財政資金效率和使用效益，增強預算管理及政策實施效果。其次，將各部門的收入預算納入績效管理之中，積極提高收入質量和資源配置效率，為我國經濟發展提供有力保障；將各預算單位支出納入績效管理中，能夠加強預算的統籌能力，提高預算單位的整體績效水平；將項目支出預算納入全面預算管理之中，能夠推動項目更高效實施，要將“花錢必問效、低效必問責”的績效管理理念融入到預算編制、預算執行及監督全過程，建立預算績效評估制度，強化預算績效目標管理，做好績效運行的監控，積極開展績效評價工作，加強績效結果的運用，從而對促進各部門、各預算單位充分發揮管理職能，提高服務質量具有重要意義。再次，加強預算績效評價，有助于行政事業單位加強內部控制，規范資金的使用，通過監督反饋和整改，進一步防范違法違規使用財政資金的風險，對促進各單位穩定可持續發展具有重要意義。

2 行政事業單位預算績效評價工作中存在的問題

2.1 對績效評價工作不夠重視

目前，部分單位對績效管理評價工作，了解不夠全面，缺乏績效評價意識，認識不到該項工作的重要性。雖然，財政部門組織了一系列培訓、宣傳及資料發放工作，但由于預算單位對績效評價工作的重要性意識不強，尤其是對績效中“效”字觀念理解不夠，工作目標僅停留在是否按預算計劃完成任務，而沒有把工作的重點放在效果和效益這兩方面；還有的預算單位領導認為績效評價僅是財務部門的職責，而沒有把這項工作融入其他各部門中，事實上預算績效評價工作關乎到預算單位的各個部門，需要各個部門的參與和配合。

2.2 績效評價工作缺乏執行力

對績效評價工作的重視度不夠，會影響評價工作積極性和執行力，會導致責任劃分不明確，資金使用隨意，評價結果脫離目標等一系列問題，難以發揮對預算資金的監控作用。評價工作缺乏執行力主要表現在以下幾方面：首先，制度不完善。制度是執行力的根本保障，部分預算單位在制定相關制度時過于模板化，實際可操作性和執行力不強；其次，責任不明確。參與評價的主體有財政部門、預算主管部門、項目單位、第三方機構等，各利益相關方都是績效評價參與者，但在具體的實踐過程中，職責分配不清，導致各部門各單位都參與該項工作，而都不明確各自的具體責任，無法調動各單位的工作積極性，導致績效評價工作動力不足，責任心不強；再次，監督不全面。監督機制不全面，力度不足會影響執行的質量，部分預算單位缺乏執行監督的經驗，在監督方法和機制建設上不夠科學合理，組織體系的缺陷、監督人員的職責不明確、檢查的隨意性，都會導致執行力薄弱，執行效果差，難以實現對績效評價工作的有效監督。

2.3 績效評價工作前期調研不充分

評價工作前期準備階段是制定合理、科學的評價指標體系的關鍵，這需要對項目進行充分的調研，分析收集符合項目特點的數據及各類資料，通過收集的相關數據及資料來設計、支撐評價指標體系，部分預算單位缺乏對項目對象充分的調研、資料收集不完整。例如，項目所處行業的發展情況、社會的需求、出臺的最新政策等。正是由于缺乏項目產出績效指標相關行業數據的分析比較，未能收集科學評價項目經濟效益、社會效益、可持續影響性等方面的內容，缺乏前期調研工作底稿、調查過程詢問記錄等環節，導致部分績效指標缺乏合理的評價，影響部分評價指標支撐性。

2.4 績效評價工作中的指標設置不夠合理

預算績效評價中，因為績效指標承擔價值判斷和目標導向這兩項重要使命，是績效評價管理的核心工作，而部分預算單位績效指標核心體系設置不夠合理，指標設計的層次和質量有待提高，在績效評價指標的設計上缺乏量化，但由于不得不填報相關的評價指標，這就導致評價指標設置不合理、不科學、不能夠真實反映該項目的預算資金實施情況及效果。還有部分預算單位領導不重視，認為是由財務人員填報，而財務人員在項目實施過程中的知識缺乏、業務不熟悉、考慮不全面，導致績效評價指標不具備可參考性，無法真實反映項目資金的績效結果。

2.5 績效評價工作中評價結果應用不到位

績效評價結果應用既是開展績效評價工作的前提，又是加強財政資金管理、增強資金績效觀念、合理配置公用資源、優化財政資金結構、強化資金管理水平、提高資金使用效率的重要手段，各預算單位可以充分利用績效評價結果來發現預算資金在使用過程中的一些問題，以此來改進工作中需要改善的地方。而在具體的績效評價實施過程中，往往出現績效評價工作不能與實際預算使用情況相關聯的現象，特別是基礎設施建設類項目，該類項目在做績效評價工作并不能完全反映經濟效益、社會效益，不能體現財政資金投入的真實績效情況，這樣就難以發揮績效評級結果的價值。

3 完善行政事業單位預算績效評價工作的對策建議

3.1 提高相關人員對績效評價工作管理意識

首先，預算單位是預算績效評價工作的責任主體，應樹立預算績效評價的責任意識，單位領導應當加強對預算績效評價的重視。其次，提高預算單位各個科室對績效評價工作的重視，要深刻認識到這項工作并不是財務部門的責任，而是各個科室的共同責任，都有義務參與，共同推動這項重要的工作，只有將績效評價管理深入人心，才能使每個人績效評價管理意識都能夠得到應有的提升。再次，預算單位要建立全面的培訓制度，增強職工預算績效方面知識，預算單位也可以聘請該項工作中的專家授課，讓理論知識與實際工作相結合，讓全體職工充分認識到績效評價在單位工作中的重要性，全面掌握績效評價標準和體系，提高工作能力，在培訓中通過互動、交流溝通找出當前績效評價工作中的需要改進的地方，從而更加有效的提高績效評價工作的質量。

3.2 完善預算績效評價制度及責任

加強預算績效評價的制度建設是讓績效評價信息應用于部門預算編制、預算決策，讓預算和績效管理成為強有力的工具的保障。在實際工作中，各預算單位必須出臺健全的預算績效方面各項制度，要結合工作實際和相關業務的情況，對制定的制度要落實，符合預算單位的實際情況，且具有可操作性，確立以績效目標為導向，績效評價為核心，制度建設為保證的預算績效評價制度。財政部門是預算績效評價的制定和監管者，績效評價服務于預算管理，是預算管理的重要環節，主要是對預算資金的分配、監管承擔責任，在預算管理的環節中，財政部門將績效目標作為預算審核的前提條件。預算主管單位和項目單位是資金的申請和使用部門，對財政資金的申請和使用承擔責任。第三方評價機構作為獨立的法人單位，在預算管理的各環節，接受財政或預算主管單位委托，對評價結果的真實性、客觀性和專業性承擔相關責任。

3.3 提高項目基礎數據的收集質量

系統完整地收集項目基礎數據要充分地調研項目從申報、立項、目標設定、資金管理、產出績效、可持續性相關信息依據及行業發展現狀，圍繞評價指標系統性、完整性、合理性，分析需要收集項目指標的各類數據及相關資料，進行分析、提煉、對比。要與財政部門充分溝通，加強績效評價專家庫的建設，在專業人士指導下，使數據收集、分析方面更科學有效，在項目績效審查和論證過程中對項目產出績效評價更加合理。要加強評價工作基礎數據的收集，進一步規范工作流程，科學、合理地編制基礎數據工作底稿，提高工作效率。如在基礎數據收集中，可采用編制《項目基礎信息收集表》，該表包括項目單位情況及項目情況，該表核心是圍繞績效評價指標體系設計，根據指標體系的權重分值、評價指標針對性地收集相關信息，一一在收集表中列出，評價人員在分析項目資料，查看項目現場后，與項目相關人員溝通，根據實際情況填寫信息收集表。通過填寫信息收集表，讓預算單位明確項目主要評價信息，保證評價結論真實可靠，提高了績效評價指標合理性、科學性、支撐性。

3.4 完善績效評價工作指標體系

績效評價指標體系能夠對項目建設目標任務、質量標準等實施結果進行全方位、全過程的評價，在構建核心績效評價指標的同時，要考慮留出一定的可進行動態調整的評價指標，對原有的評價指標進行調整和補充，以便在績效評價工作中，對項目特有目標任務、質量標準、成本效率等進行有效評價，使績效評價指標能夠更緊密地與預算資金相結合，更科學全面地評價績效和資金使用效果。績效評價指標對項目各個環節實施效果也有重大影響，發揮引導和方向的作用，反映項目預期應達到的指標標準等。要強化績效評價工作的事前管理，所有納入財政預算資金安排的項目，應首先設定相應的總目標和年度目標，把績效目標設定合理與否作為安排預算資金的重要條件，預算單位在申報項目時，不僅要設置與項目資金相適應的定量和定性相結合的績效目標，還要從項目的產出數量、質量標準、社會效益、經濟效益等方面可細化、可量化、可比較的細化績效評價指標，加強對項目資金情況的監管，定期開展綜合管理工作，切實發揮預算績效評價工作的作用。

3.5 完善績效評價結果的運用

績效評價結果是衡量各預算單位工作成效的重要準則，同時也是提高財政資金使用效率及效果的有效途徑。因此，績效評價結果是對預算單位的發展產生重大影響作用，要對評價結果進行科學的分析和應用，要嚴格按照政府信息公開要求，將績效評價結果公開，讓社會公眾對財政資金應用效率的監管和監督。要依照績效評價結果，對項目資金使用中存在的相關問題提出建議，督促預算單位制定出更加合理有效的整改方案，并對該方案整改落實情況進行監督。要加強預算評價結果與項目申報有機結合，對評價結果優秀的項目重點考慮，對評價結果差的項目適當減少預算資金或取消該項目資金。要加強預算績效問責機制和獎懲制度的建立，將評價結果與預算單位評先評優緊密結合，對應用較好的單位給予評優評先，通過兌現考核結果，提高評價結果的權威性，促進預算積極性。對于預算績效評價結果，還可側重于群眾滿意度的調查問卷，可以增強評價結果的客觀性，由于現階段評價依據和標準不完善，績效評價工作的主觀性強，尤其是真正反映績效本質的指標難以確定，特別是對于民生項目績效結果的評價，可充分利用開展服務群體的滿意度調查，根據調查結果，作為評價財政資金效益性的依據。還可以引入信息技術系統，高效服務績效評價工作，借助信息系統建立數字化、專業化、系統化的績效評價系統，融合評價指標庫、績效目標管理庫、第三方評價庫、評價報告庫、專家評審庫等資源，實現數據共享。

4 結 語

雖然在預算績效評價推進過程中存在一些問題和困難，但隨著績效評價體系的日趨完善，預算績效評價工作將打破原有的管理模式，把績效評價工作貫穿到整個預算編制、預算執行和預算監督的始終，進一步優化財政資金，提高資金使用效益。