行政事業(yè)單位專(zhuān)項(xiàng)資金管理問(wèn)題與對(duì)策探討

■ 李曉鈿

（饒平縣水務(wù)工程建設(shè)管理中心）

引 言

近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大，國(guó)家財(cái)產(chǎn)受到一定影響，專(zhuān)項(xiàng)資金使用中需要提高使用效率，才能改進(jìn)資金使用效益。行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)對(duì)新政府會(huì)計(jì)制度的應(yīng)用，結(jié)合新政府會(huì)計(jì)制度的要求落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)資金管理的工作要求。我國(guó)不同行政事業(yè)單位所承擔(dān)的職能不同，專(zhuān)項(xiàng)資金的類(lèi)型較為廣泛，例如教育機(jī)構(gòu)的教育活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，科研機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費(fèi)等，不同單位的專(zhuān)項(xiàng)資金有所差異，在專(zhuān)項(xiàng)資金管理過(guò)程要嚴(yán)格按照行政事業(yè)單位的實(shí)際需求進(jìn)行管理，避免資金被挪用或擠占的問(wèn)題，提高專(zhuān)項(xiàng)資金使用的效益。

1 行政事業(yè)單位專(zhuān)項(xiàng)資金管理的普遍問(wèn)題

1.1 制度與人才建設(shè)不力

隨著我國(guó)財(cái)政體系不斷改革，單位也需要針對(duì)自身的實(shí)際情況優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)資金管理體系。但是很多行政事業(yè)單位的專(zhuān)項(xiàng)資金管理制度沒(méi)有得到有效完善。同時(shí)，部分行政事業(yè)單位沒(méi)有針對(duì)內(nèi)部的財(cái)會(huì)人員加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)資金管理工作方面的培訓(xùn)，單位內(nèi)部的財(cái)會(huì)人員在誘惑面前可能存在思想動(dòng)搖的問(wèn)題，加大了專(zhuān)項(xiàng)資金使用過(guò)程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 經(jīng)費(fèi)使用范圍不清晰

部分行政事業(yè)單位在公務(wù)經(jīng)費(fèi)不足時(shí)就擠占專(zhuān)項(xiàng)資金，專(zhuān)項(xiàng)資金被擠占和挪用的問(wèn)題較為普遍，主要原因是行政事業(yè)單位的公務(wù)經(jīng)費(fèi)沒(méi)有進(jìn)行合理的預(yù)算，在公務(wù)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行過(guò)程中還開(kāi)展一系列不必要、走過(guò)場(chǎng)的工作，導(dǎo)致公務(wù)經(jīng)費(fèi)不足。

1.3 資金使用存在問(wèn)題

行政事業(yè)單位的支出控制中的漏洞，主要體現(xiàn)在發(fā)票管理方面。長(zhǎng)期以來(lái)很多行政事業(yè)單位都存在著公款消費(fèi)變形為辦公用品的問(wèn)題，甚至還存在部分人員購(gòu)買(mǎi)虛假發(fā)票報(bào)銷(xiāo)的情況，導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)資金被浪費(fèi)或被貪污。

1.4 單位層面和業(yè)務(wù)層面控制存在問(wèn)題

首先，部分行政事業(yè)單位沒(méi)有建立有效的信息系統(tǒng)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金使用的全過(guò)程管理。其次，專(zhuān)項(xiàng)資金在管理過(guò)程中沒(méi)有明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制，沒(méi)有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核，對(duì)違規(guī)問(wèn)題沒(méi)有嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)與懲罰，導(dǎo)致單位內(nèi)部的管理層思想產(chǎn)生懈怠。再次，部分單位沒(méi)有落實(shí)不相容的職務(wù)相分離的要求，在工作過(guò)程中一人身兼數(shù)崗的問(wèn)題還較為普遍。

1.5 事中審核與事后審計(jì)乏力

首先，在審核環(huán)節(jié)，財(cái)政集中支付中心對(duì)行政事業(yè)單位專(zhuān)項(xiàng)資金支出的合理性缺乏全面的審核，沒(méi)有突出審核的重點(diǎn)，沒(méi)有根據(jù)合同以及支付的要求審核資金，甚至財(cái)政集中支付中心還不清楚資金支付是否具有必要性。其次，主管部門(mén)沒(méi)有對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金建立問(wèn)責(zé)監(jiān)管機(jī)制，沒(méi)有形成常態(tài)化審計(jì)，給單位內(nèi)部的投機(jī)人員可乘之機(jī)，沒(méi)有加大犯錯(cuò)成本，不利于形成對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金管理的威懾力。

2 行政事業(yè)單位專(zhuān)項(xiàng)資金管理對(duì)策

2.1 推進(jìn)制度與人才建設(shè)

制度體系和人才體系是行政事業(yè)單位開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)資金管理的保障，因此需要加強(qiáng)制度與人才建設(shè)。

第一，大力推進(jìn)制度化建設(shè)。首先，健全人事制度。行政事業(yè)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)人員應(yīng)該不歸本單位考核，否則無(wú)法保障單位相關(guān)人員的獨(dú)立性。財(cái)務(wù)人員應(yīng)該由上級(jí)單位進(jìn)行考核，以確保權(quán)力得到相互制衡與相互監(jiān)督，防范單位內(nèi)部一權(quán)獨(dú)大的問(wèn)題，并在單位內(nèi)部建立崗位協(xié)調(diào)機(jī)制以及關(guān)鍵崗位輪崗機(jī)制，避免舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。其次，健全內(nèi)部管理制度。隨著新政府會(huì)計(jì)制度的出臺(tái)，單位需要按照制度的要求建設(shè)內(nèi)部專(zhuān)項(xiàng)資金管理的實(shí)施細(xì)則，以使單位內(nèi)部各部門(mén)的工作要求與職責(zé)相匹配，健全會(huì)計(jì)法律責(zé)任體系，強(qiáng)化法律約束機(jī)制。最后，健全適應(yīng)專(zhuān)項(xiàng)資金管理的內(nèi)控機(jī)制。行政事業(yè)單位內(nèi)部要建立和專(zhuān)項(xiàng)資金管理相適應(yīng)的內(nèi)部控制措施，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金使用的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。內(nèi)部控制不僅要停留在制度層面，還需要與各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)相銜接。通過(guò)內(nèi)部控制機(jī)制，要求全體員工對(duì)各項(xiàng)工作作出科學(xué)的判斷，從而更加準(zhǔn)確地識(shí)別、處理各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，減少舞弊或浪費(fèi)的問(wèn)題，避免專(zhuān)項(xiàng)資金被挪用[1]。

第二，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。首先，要提高財(cái)務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)水平。在放管服的背景下，行政事業(yè)單位的權(quán)力在增加，會(huì)計(jì)人員的職業(yè)判斷空間在增大，財(cái)會(huì)人員職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在加大，財(cái)會(huì)人員要提高專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)與知識(shí)水平，能夠?qū)⒏黜?xiàng)法律法規(guī)的要求應(yīng)用到實(shí)踐工作中，形成良好的行為規(guī)范，明確自身在專(zhuān)項(xiàng)資金管理過(guò)程中的要求與職責(zé)，樹(shù)立職業(yè)道德意識(shí)和職業(yè)責(zé)任感，在誘惑面前能夠堅(jiān)定立場(chǎng)[2]。其次，財(cái)會(huì)人員要認(rèn)識(shí)到職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，要求提高自身的專(zhuān)業(yè)性和工作能力，形成風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，做到知法、懂法，公正、客觀地處理各項(xiàng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高職業(yè)判斷力。同時(shí)財(cái)會(huì)人員在工作過(guò)程中要加強(qiáng)溝通，積極傾聽(tīng)其他部門(mén)人員的意見(jiàn)與建議。再次，單位需要加強(qiáng)對(duì)全體員工的培訓(xùn)，不僅需要讓財(cái)務(wù)人員了解到專(zhuān)項(xiàng)資金使用過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，還需要讓內(nèi)部各成員認(rèn)識(shí)到專(zhuān)項(xiàng)資金管理要求，在專(zhuān)項(xiàng)資金使用的各環(huán)節(jié)嚴(yán)格落實(shí)使用規(guī)定，確保專(zhuān)項(xiàng)資金按照規(guī)定使用，避免違規(guī)使用資金的問(wèn)題產(chǎn)生。

2.2 確保專(zhuān)款專(zhuān)用

行政事業(yè)單位應(yīng)該適當(dāng)增加公務(wù)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，合理的公務(wù)經(jīng)費(fèi)能夠避免專(zhuān)項(xiàng)資金被擠占的問(wèn)題。行政事業(yè)單位在開(kāi)展工作過(guò)程中要避免走過(guò)場(chǎng)的工作，不進(jìn)行毫無(wú)意義的工作。同時(shí)專(zhuān)項(xiàng)資金要單獨(dú)核算，專(zhuān)項(xiàng)資金的撥入、使用、核算等各環(huán)節(jié)都必須要與公務(wù)經(jīng)費(fèi)相分開(kāi)，避免由于核算不清導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)資金被挪用或被擠占的問(wèn)題。單位的領(lǐng)導(dǎo)需要認(rèn)識(shí)到專(zhuān)項(xiàng)資金管理的重要性，嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)制度開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)資金的使用，明確專(zhuān)項(xiàng)資金使用的責(zé)任和義務(wù)，落實(shí)管控機(jī)制。專(zhuān)項(xiàng)資金的管理只有實(shí)現(xiàn)單獨(dú)管理，并提高各層級(jí)人員對(duì)其管理嚴(yán)肅性的認(rèn)識(shí)，才能從根本上杜絕資金被擠占的問(wèn)題。

2.3 加強(qiáng)資金支出控制

第一，要將全部收入納入監(jiān)管。專(zhuān)項(xiàng)資金主要來(lái)源于財(cái)政撥款收入和其他收入，單位收入的金額需要全部上交，嚴(yán)格防范小金庫(kù)的問(wèn)題，避免公款私存。行政事業(yè)單位的全部收入和支出都需要納入預(yù)算不得截留、占用、挪用。

第二，加強(qiáng)發(fā)票管理。專(zhuān)項(xiàng)資金在使用過(guò)程中可能存在發(fā)票變形為辦公用品的問(wèn)題。首先，要加強(qiáng)對(duì)發(fā)票的管理，針對(duì)行政事業(yè)單位腐敗的查處以發(fā)票為突破口，做到違法必究，在制度的壓力下嚴(yán)格管控發(fā)票，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)力度。其次，加大對(duì)辦公用品采購(gòu)的監(jiān)督力度。專(zhuān)項(xiàng)資金支出的過(guò)程中要求發(fā)票報(bào)銷(xiāo)要求，對(duì)于辦公用品的報(bào)銷(xiāo)要執(zhí)行總量控制，并在報(bào)銷(xiāo)發(fā)票上列明具體的明細(xì)，對(duì)于辦公用品的采購(gòu)需要經(jīng)過(guò)兩人之手，實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督，避免偷梁換柱的問(wèn)題。最后，要打擊虛假發(fā)票的源頭。虛假發(fā)票作為貪污腐敗源頭，需要嚴(yán)格防范行政事業(yè)單位的人員利用虛假發(fā)票報(bào)銷(xiāo)的問(wèn)題。打擊虛假發(fā)票涉及到稅務(wù)、工商等多個(gè)部門(mén)，需要多個(gè)部門(mén)共同聯(lián)動(dòng)對(duì)虛假發(fā)票嚴(yán)厲打擊。

2.4 提高專(zhuān)項(xiàng)資金控制水平

第一，開(kāi)發(fā)系統(tǒng)功能強(qiáng)大的管理軟件進(jìn)行控制。首先，要將專(zhuān)項(xiàng)資金的內(nèi)部控制方案落實(shí)到全過(guò)程和全方位，通過(guò)系統(tǒng)軟件落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)資金使用的全過(guò)程管理。其次，加強(qiáng)信息系統(tǒng)規(guī)劃。在信息系統(tǒng)研發(fā)過(guò)程中，要落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)資金使用的要求，實(shí)現(xiàn)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的合理規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，避免信息孤島的形成。

第二，實(shí)行權(quán)力制衡機(jī)制，加強(qiáng)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金使用的重視。首先，要明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。單位的負(fù)責(zé)人作為專(zhuān)項(xiàng)資金使用的一把手，需要明確領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，要求一把手承擔(dān)起自身在專(zhuān)項(xiàng)資金使用過(guò)程中的職責(zé)，增加單位領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)項(xiàng)資金使用方面的經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核指標(biāo)，對(duì)于違規(guī)使用專(zhuān)項(xiàng)資金或?qū)ｍ?xiàng)資金被挪用、擠占的單位領(lǐng)導(dǎo)按照不合格進(jìn)行考核，不能提拔。通過(guò)建立配套制度，確保專(zhuān)項(xiàng)資金合規(guī)管理。

第三，落實(shí)不相容職務(wù)相分離的要求。不相容職務(wù)相分離，要求對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金使用過(guò)程中各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)授權(quán)、核準(zhǔn)、執(zhí)行等分離，實(shí)踐相互監(jiān)督、相互牽制的目標(biāo)。例如專(zhuān)項(xiàng)資金的審批與執(zhí)行，貨幣資金的收付與授權(quán)，采購(gòu)計(jì)劃的制定與采購(gòu)工作的執(zhí)行等都需要實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格分離，確保專(zhuān)項(xiàng)資金安全完整[3]。

第四，建立歸口工作機(jī)制，落實(shí)歸口管理的原則。歸口管理工作要求行政事業(yè)單位根據(jù)單位自身的實(shí)際情況，以權(quán)責(zé)對(duì)等的原則對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)成立聯(lián)合小組進(jìn)行統(tǒng)一管理，從而根除小金庫(kù)的問(wèn)題。單位的專(zhuān)項(xiàng)資金使用涉及多個(gè)部門(mén)，因此也由多個(gè)部門(mén)建立工作小組，與審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)組成專(zhuān)項(xiàng)資金聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)資金使用的情況，并負(fù)責(zé)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)資金使用的指導(dǎo)工作。

第五，加強(qiáng)培訓(xùn)工作。監(jiān)管部門(mén)需要加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位專(zhuān)項(xiàng)資金管理工作的宣傳，讓單位內(nèi)部的全體成員認(rèn)識(shí)到專(zhuān)項(xiàng)資金內(nèi)部控制的重要性，形成重視專(zhuān)項(xiàng)資金管理，重視誠(chéng)實(shí)守信的良好氛圍。在單位內(nèi)部，需要加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金管理工作的培訓(xùn)，要求單位的領(lǐng)導(dǎo)層重視培訓(xùn)工作，并根據(jù)單位內(nèi)部不同部門(mén)的工作實(shí)際分班次開(kāi)展培訓(xùn)，根據(jù)不同成員的工作要求設(shè)置不同的培訓(xùn)內(nèi)容，讓全體成員認(rèn)識(shí)到專(zhuān)項(xiàng)資金管理工作的重要性。

第六，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)規(guī)定開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)資金的支付。政府采購(gòu)作為財(cái)政支出改革的重要環(huán)節(jié)，通過(guò)陽(yáng)光交易的方式規(guī)范了專(zhuān)項(xiàng)資金的使用，避免了腐敗問(wèn)題的發(fā)生。首先，專(zhuān)項(xiàng)資金的采購(gòu)行為必須嚴(yán)格落實(shí)政府采購(gòu)工作的要求，隨著政府采購(gòu)制度的不斷完善，政府采購(gòu)的范圍在擴(kuò)大，由最初的桌椅板凳等范圍不斷豐富。近年來(lái)專(zhuān)項(xiàng)資金采購(gòu)的需求越來(lái)越多，通過(guò)政府采購(gòu)的方式能夠規(guī)范采購(gòu)工作，給財(cái)務(wù)工作帶來(lái)便利，并規(guī)范采購(gòu)責(zé)任。其次，專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)施政府采購(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管和操作的分離，由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)實(shí)施采購(gòu)。新型的監(jiān)管模式能夠堵住監(jiān)管的漏洞，保障政府權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，并對(duì)采購(gòu)的全過(guò)程開(kāi)展有效的監(jiān)督管理。

2.5 優(yōu)化支付審核與事后審計(jì)

第一，加大集中收付中心的審核力度。首先，財(cái)政集中收付中心要在年初對(duì)預(yù)算單位的項(xiàng)目進(jìn)行了解，對(duì)預(yù)算單位加強(qiáng)溝通，確保預(yù)算單位在項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中進(jìn)行合理規(guī)劃與統(tǒng)籌，對(duì)項(xiàng)目可行性進(jìn)行分析，掌握第一手的資料，確保項(xiàng)目在付款時(shí)能夠得到有效把握，杜絕不合理支出的產(chǎn)生，確保專(zhuān)項(xiàng)資金使用具有合理性。其次，財(cái)政收入中心在對(duì)項(xiàng)目收付款業(yè)務(wù)進(jìn)行審核時(shí)，要突出審核的重點(diǎn)，以專(zhuān)項(xiàng)資金的用款需求以及合同條款進(jìn)行重點(diǎn)審核，分析專(zhuān)項(xiàng)資金的支付是否合理，嚴(yán)格按照國(guó)庫(kù)集中支付的相關(guān)要求嚴(yán)把資金支付關(guān)，分析相關(guān)資金是否符合部門(mén)預(yù)算，是否符合合同條款規(guī)定，突出審核重點(diǎn)，確保審核效果的提高。最后，要提高預(yù)算業(yè)務(wù)管理水平。在財(cái)政集中支付制度實(shí)施以來(lái)，預(yù)算單位的經(jīng)辦人員業(yè)務(wù)管理難度也在加大，這就要求加大對(duì)相關(guān)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，要求經(jīng)辦人員熟悉掌握集中支付工作的要求以及政策審核的要點(diǎn)，避免由于政策理解的差異導(dǎo)致誤報(bào)、錯(cuò)報(bào)等一系列問(wèn)題。同時(shí)，要通過(guò)財(cái)政監(jiān)管會(huì)議對(duì)各單位的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人等人員開(kāi)展培訓(xùn)，提示操作中的風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化相關(guān)人員對(duì)于集中支付工作的認(rèn)識(shí)，從而避免專(zhuān)項(xiàng)資金被挪用、擠占、浪費(fèi)等一系列問(wèn)題。

第二，加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)管力度。首先，行政事業(yè)單位要實(shí)現(xiàn)常態(tài)化管理，將審計(jì)形成一種氛圍，不給行政事業(yè)單位內(nèi)部的投機(jī)人員可乘之機(jī)，加大責(zé)任問(wèn)責(zé)力度，實(shí)行通報(bào)制度，督促被審計(jì)單位及時(shí)整改專(zhuān)項(xiàng)資金使用過(guò)程中的問(wèn)題。同時(shí)，單位要?jiǎng)?chuàng)新審計(jì)方法，實(shí)現(xiàn)從源頭查起，從中央到省級(jí)再到市級(jí)直到終端的一條線審計(jì)，將審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題重點(diǎn)處罰。

第三，監(jiān)管部門(mén)要對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，形成具有威懾力的專(zhuān)項(xiàng)資金管理機(jī)制，完善檢查方式和審查方法，規(guī)范資金使用的全過(guò)程管理程序，根據(jù)行政事業(yè)單位的特點(diǎn)以及工作的形式不斷完善監(jiān)督管理體系，要求上級(jí)主管部門(mén)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，形成監(jiān)管的合力。

3 結(jié) 語(yǔ)

行政事業(yè)單位專(zhuān)項(xiàng)資金管理在單位的財(cái)務(wù)管理中占有重要的位置，單位需要思考如何高效使用資金。專(zhuān)項(xiàng)資金管理的質(zhì)量直接影響行政事業(yè)單位的各項(xiàng)管理活動(dòng)，因此行政事業(yè)單位在未來(lái)管理的過(guò)程中，還需要針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金使用中的各類(lèi)問(wèn)題不斷優(yōu)化，積極思考創(chuàng)新專(zhuān)項(xiàng)資金管理的思路，發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)資金管理的潛力，以推動(dòng)單位專(zhuān)項(xiàng)資金管理水平的提高，促使單位可實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。