地方國企預算松弛的成因和對策探討

■ 傅春蕾

（惠州市交通投資集團有限公司）

1 預算松弛的內涵界定

采用預算管理制度對地方國企進一步深化改革，對全面推進國有企業治理現代化起著重要作用。預算管理有助于對企業日常經營活動進行監督和把控，預算執行結果也可作為對預算責任人業績考核的重要依據之一。然而在實施預算管理過程中，預算松弛現象的影響也逐步顯現。企業人員為使預算目標容易達成從而獲得報酬或避免未達標導致損失，在編制預算過程中發生低估收益或高估成本的行為，造成制定的預算指標與最優預算水平之間產生明顯差異的現象為預算松弛。

2 地方國企預算松弛的影響

要理解預算松弛的影響，首先需將預算松弛與預算靈活性的概念相區分，適當的預算靈活性可以使企業更容易地應對外部環境的變化[1]。例如在疫情防控期間，政府出臺高速公路免費通行政策，使得高速公路企業收益劇減，預算靈活性可以使高速公路企業更好的應對突發狀況，避免管理層為了實現預算目標而采取不合理的手段完成指標。而預算松弛則更多是在預算編制階段，人為事先造成預算過于寬松，使預算失去事先計劃的作用，也使事中管控流于形式。

2.1 預算松弛降低內部管理效益

從內部控制的角度來看，預算編制的準確性對提高企業內部控制運行的有效性具有積極影響。合理的預算約束，可與內部控制發揮協同效應，對企業的人財物進行更為有效的整合，實現資源的優化配置。由于預算松弛現象，即使企業內部控制有效，也可能會因預算偏差較大而產生無效成本，增加協同成本，降低企業內部管理效益。

2.2 預算松弛導致經營預測失真

預算管理的主要作用是在企業戰略目標的指導下，通過設置合理的預算指標，對企業未來的經營活動進行充分、全面的預測和籌劃。地方國有企業在經歷一輪改革重組后，多數處于戰略變革時期，亟需發展壯大。由于存在預算松弛現象，企業對未來的業務預測往往存在不科學之處，難以為企業戰略變革提供有力的支持，甚至可能因預測失真而使得企業經營偏離戰略目標，錯失發展機會。

2.3 預算松弛不利于構建良好的企業文化

由于預算編制通常采用“上下結合、分級編制、逐級匯總”的方式。在下級預算職能單位編制年度預算時，出于主觀動機或客觀因素導致預算松弛，而上級部門較難對每個預算職能單位上報的預算數據進行精確的審核，特別在一些組織層級較多的集團公司，由于缺乏有效的約束機制，更容易形成預算松弛的氛圍，不利于培育良好的企業文化，也增加了企業的協調成本。

2.4 預算松弛不利于合理配置資源

預算編制主要是國有企業內部分配決策權和資源應用權的一個過程，為了超額完成預算指標，部門預算負責人經常會低估經營收入，高估成本，在一定程度上導致目標利潤被壓縮。在企業經營時，如若出現預算松弛現象，則不利于企業合理配置現有資源，導致資源分配不恰當，極有可能流入松弛部門，而這一部分資源，再無法為企業業績的增長而奉獻作用，致使真正需要資源的部門缺失資源，不利于長期發展。

2.5 預算松弛無法保障利益最大化

預算部門負責人為了取得優異考核成果，在編制預算時，經常壓低預算產量，導致預算與預期“實現值”間保持著較大的距離，這樣便會直接損害國企員工工作能動性，不利于全面釋放企業發展潛力與實力。同時，還會生成較大量的無效預算，導致成本費用實現不了最優發展的水平，進而導致企業利潤受損，難以滿足利潤最大化預期標準，嚴重影響企業經營效益。

3 地方國企預算松弛的成因

預算松弛對企業改革和發展有較多的負面影響，本文通過對地方國企預算松弛的成因進行分析，探究預算松弛的動因。

3.1 業績考核使預算松弛具有主觀動機

以某地方國企為例，管理層的薪酬大部分來自業績考核結果。上級股東對同一子公司的全體管理層采用同樣的指標進行考核。盡管采用的績效考核指標為定量和定性指標相結合，但采用的定量指標往往僅依據財務報表數據確定，如凈利潤、收入、資產總額等。定性指標大部分僅以是否完成某個事項為主，較少對該事項的完成質量進行考核。

根據亞當·斯密的“理性經濟人”的假設，由于考核結果直接關系到管理層的個人收入，甚至關乎其個人在企業集團內的聲譽，在編制預算時，管理層會更傾向于上報完成難度較低的指標以維護自身的利益。同時，對企業內部管理層采用同樣的考核指標，即便管理層個人基于道德約束減少預算松弛，也可能因會影響他人收入和聲譽的潛在可能性而產生預算松弛的動機。采用簡單的財務指標進行考核，也向管理層傳達一種重視短期效益的觀念，引發管理層在編制預算時的短視行為，僅以完成當年指標為目的，還可能會出現將某些業務推遲到以后年度，也可能產生不必要的支出而造成浪費。

其次，除管理層外，其他企業人員并未納入業績考核體系內，容易產生事不關己的思想，或出于自身工作便利，在編制預算時傾向于留出足夠空間，以避免因預算不足而導致后續工作量增加[2]。

3.2 信息不對稱為預算松弛提供空間

僅存在主觀動機，并不會直接導致預算松弛。各級企業間、企業的管理層及員工間均存在不同程度的信息不對稱，難以對每個預算職能單位上報的預算的真實情況進行全面了解，為預算松弛的產生提供了操作空間。美國經濟學家伯利和米恩斯的委托代理理論可以解釋信息不對稱導致的預算松弛現象。由于委托代理關系的存在，企業管理層要比股東對企業的實際經營情況更為了解，二者之間存在信息不對稱的問題，基層人員和管理層也存在信息不對稱問題，特別對于業務多元化的集團公司，總部往往較難掌握所有業務單元的經營情況。

在國有企業深化改革中，開拓新業務領域，增強企業活力是企業發展的重要目標之一，然而企業經營的業務越復雜多樣，信息不對稱程度越深。其次，如項目投資預算等涉及專業技術知識的業務領域，在預算編制時受企業人員的勝任能力及主觀動機影響越大。而地方國企目前仍然缺乏有效的約束手段來降低信息不對稱程度，以減少預算偏差。在企業管理層完成考核指標的前提下，如何通過事后監督發現預算松弛也是一個管理難題。

3.3 組織層級龐雜放大預算松弛

在國有企業改革過程中，部分地方國有資產監督管理委員會為統籌整合同類業務，避免同業競爭，通過建立集團公司作為統一管理平臺，以更好完成國有企業改革任務，做大做強地方國企，增強地方國企競爭力。本類國有企業一般采用金字塔式的組織架構進行管理。金字塔的最上層是集團總部，第二層按區域或按業務劃分為二級企業，二級企業根據實際業務需要下設三級以上企業。企業在發展中規模的擴張，難免會使層級進一步擴大。金字塔式的組織架構有利于集權管控，但同時也因為管理鏈條過長，使得預算松弛的影響進一步增大。

4 地方國企預算松弛的對策

基于上述預算松弛影響和成因分析，嘗試提出以下建議。

4.1 完善績效考核體系，培育良好企業文化

對于地方國企，可考慮結合企業的總體發展戰略，建立全面的績效考核指標體系以降低預算松弛的影響。企業經營的目的是盈利，增加利潤并非不重要，然而僅采用增加收入、凈利潤、資產總額等考核指標，有可能使企業管理層為了減輕未來經營壓力導致預算松弛。其次只關注短期盈利能力并不能保障企業的可持續發展。在考核指標的設計上，應考慮短期指標與長期指標的有機結合，分項目分業務確定各項指標的考核權重，引入平衡計分卡或經濟增加值等考核體系。其次，可在充分參考行業水平的基礎上制定考核指標，引導企業管理層主動分析企業與行業標準間的差異，揚長避短，提升管理水平。此外，增加業績考核的覆蓋面，不僅要對管理層進行考核，還需要對企業基層員工開展考核，激勵員工參與企業管理中，增強員工對企業的歸屬感，培養員工與企業共同發展的意識，對因主觀動機導致預算松弛有一定的約束作用。

4.2 加強管理信息化建設，引入有效預警機制

信息不對稱是導致預算松弛的主要原因，建立全面的管理信息系統，可有效限制因信息不對稱導致的預算松弛。在現代化企業管理中，當獲得的內、外部信息的質量越高越及時，越有助于管理層全面掌控業務發展的真實情況，不僅能有效遏制預算松弛，提高企業在預算階段的準確性，也能保證各行為主體在經營過程中取得充分適當的決策依據，支持其決策的及時性和正確性。

企業需要建立全面共享的預算管理環境，避免企業內部“信息孤島”的問題，實現預算管理信息的數字化、網絡化與集成化，通過信息手段輔助集團公司的多元化管理。在管理信息系統內引入風險預警機制，快速發現異常狀況并直接上報，通過事中監督方式盡可能壓縮預算松弛的空間，降低各個環節的信息不對稱的可能性。

4.3 優化組織結構，提升整體管控水平

基于全面管理信息系統所獲取的信息，根據企業的戰略規劃和實際經營情況劃分不同的業務單元，細分業務類別，合并同類業務，精減冗余機構，出清“僵尸企業”，通過信息化手段在企業總部和內部形成有效的信息傳導鏈條，實現信息互通，逐步由職能型、直線型的組織結構向事業部制或其他更適宜的組織結構轉型，以適應國有企業深化改革的要求，融入到企業擴大規模的發展進程中。減少因組織機構龐雜帶來的預算松弛問題，有利于優化企業的全面預算管理體系，提升集團總體的管控水平。

4.4 加強內部審計，避免信息不對稱

于地方國企來講，在制定預算目標時，一定要符合實際情況，而且要保障目標足夠清晰、明確，既要為部門預算負責人指明方向，又要防止出現盲目制定預算目標的行為，只有制定有效的預算目標，才能為日后內部審計工作奠定基礎，進而避免出現預算松弛動機。在地方國企預算管理過程中，應全面展現內部審計部門的監督價值和管理價值。國企內部審計部門，既要監督預算編制程序、預算執行程序，又要監督預算反饋情況，并且規定期限，審查每一部門的具體數據，防止高層管理人員以及部門預算負責人員出現嚴重的信息不對稱問題，避免部門預算負責人提供虛假信息。此外，地方國企也應創建完備的內部溝通機制，健全內部溝通渠道，保障內部順暢溝通，推動預算目標有效執行，進而彌補預算松弛帶來的負面影響。

4.5 采用多元預算方式，結合采取彈性預算及滾動預算

彈性預算主要是針對某一事件發生概率，通過加權平均法編制預算，可以在一定程度上減少因各種不確定事件為地方國企帶來的財務預算不良影響。相比之下，滾動預算要保持固定的周期，屬于動態預算方式。在時間不斷推移后，預算結果越來越精準，能夠進一步減輕部門預算負責人，因各種不確定事件的出現而承擔的相關風險。彈性預算及滾動預算應用價值，遠比靜態預算及固定預算應價值更顯著，在一定程度上減輕不確定事件的產生的各種風險。通過在采用多元預算方式后，能夠有效降低突發事件對部門預算執行情況造成的負面影響，而部門預算負責人也無需為了規避不確定事件對績效考核造成的影響，刻意做出預算失誤行為，防止內部出現預算松弛現象。

4.6 健全預算管理組織體系，改善預算管理環境

地方國企為了有效改善預算松弛現象，應組建完備的預算管理組織體系。從優化全面預算管理組織機構入手，在該機構中涉獵辦公室、業務部、市場部、財務部、人力部以及戰略部，形成完整的組織體系，足以保障國企內部預算管理工作順利落實，并為企業經營業績的提升帶來一定推力。所以，需要地方國企有序推進預算考核工作、預算執行工作以及預算決策工作，從根源上避免出現預算松弛問題。在創建專業的預算管理組織體系后，要明確預算執行部門各崗位職責，以保障相關人員能在預算工作崗位中展現自身價值，助力于地方國企有效優化預算管理環境，一改傳統預算管理模式下的預算松弛現象，提高預算編制質量及執行質量。

5 總 結

隨著國有企業改革發展壯大，原有的組織結構逐漸無法適應企業發展需要，龐雜的組織結構放大了預算松弛的程度，可能造成預算編制目的與企業戰略規劃相背離。通過完善企業的績效考核體系，建立健全的全面管理信息系統，優化企業的組織結構，可有效降低信息不對稱對預算松弛的影響。在實務工作中，如何減少預算松弛將是國有企業現代化改革中的重要課題。