習(xí)近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理法治化重要論述的幾個維度

周少青（中國社會科學(xué)院民族學(xué)與人類學(xué)研究所研究員、鑄牢中華民族共同體意識研究基地研究員）

習(xí)近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理法治化重要論述是習(xí)近平法治思想的重要組成部分，也是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。習(xí)近平法治思想的重要特征之一是推進“法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，而民族事務(wù)治理的法治化顯然是“一體建設(shè)”的應(yīng)有之義。在2021年的中央民族工作會議上，習(xí)近平總書記明確提出，要準確把握和全面貫徹我們黨關(guān)于加強和改進民族工作的重要思想，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路，構(gòu)筑中華民族共有精神家園，促進各民族交往交流交融，推動民族地區(qū)加快現(xiàn)代化建設(shè)步伐，提升民族事務(wù)治理法治化水平，防范化解民族領(lǐng)域風(fēng)險隱患，推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展。此外，結(jié)合習(xí)近平總書記關(guān)于完善民族區(qū)域自治制度等法律法規(guī)的論斷，構(gòu)成習(xí)近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理法治化重要論述的主要框架。

所謂法治，包含三個基本要素，一是要有 “良法”；二是良法得到普遍遵循；三是建立了受法律控制的國家權(quán)力系統(tǒng)。對照這三個要素我們發(fā)現(xiàn)，習(xí)近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理法治化重要論述充分體現(xiàn)“完備的法律”“法律面前人人平等”以及“信仰法治”三個維度。

一、“完備的法律”：習(xí)近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理法治化重要論述的第一個維度

“我國是一個統(tǒng)一的多民族國家，采取什么制度來解決民族問題，關(guān)系到國家的長治久安，關(guān)系到中華民族的前途和命運。”①毛公寧：《堅持和完善民族區(qū)域自治制度 學(xué)習(xí)黨的十九屆四中全會精神的幾點體會》，《中國民族》，2020年第1期。新中國成立七十多年來，我國逐步形成了以憲法為依托、以民族區(qū)域自治法為核心的民族事務(wù)治理法律體系。這一法律體系，為民族事務(wù)治理法治化提供了堅實的立法基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出，民族區(qū)域自治制度是我國的一項基本政治制度，是中國特色解決民族問題的正確道路的重要內(nèi)容，②《中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會在北京舉行》，《人民日報》，2014年9月30日。這一制度符合我國各族人民的根本利益，具有強大的生命力，必須長期堅持和不斷完善。取消民族區(qū)域自治制度這種說法可以休矣。③李寅：《取消民族區(qū)域自治制度這種說法可以休矣》，《中國民族報》，2017 年8月18日。習(xí)近平總書記強調(diào)“要加強對規(guī)范和完善民族區(qū)域自治相關(guān)法規(guī)和制度的研究”④國家民族事務(wù)委員會：《中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》，民族出版社2015年版，第83頁。。“憲法是一張寫著人民權(quán)利的紙”⑤《列寧全集》（第12卷），人民出版社1987年版，第50頁。，作為保障包括少數(shù)民族在內(nèi)的各民族平等權(quán)利的根本大法，《中華人民共和國憲法》為包括《民族區(qū)域自治法》在內(nèi)的一系列法律、法規(guī)、規(guī)章及民族政策等提供了根本依托。

黨的十八大以來，鑒于新的國內(nèi)外形勢以及民族工作領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問題，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出堅持與完善以《民族區(qū)域自治法》為核心的制度和法律體系。在充分肯定以《民族區(qū)域自治法》為代表的制度和法律體系重要作用的條件下，習(xí)近平總書記提出了“兩個結(jié)合”的重要論斷：一是堅持統(tǒng)一和自治相結(jié)合。團結(jié)統(tǒng)一是國家的最高利益，是各族人民的共同利益，是實行民族區(qū)域自治的前提和基礎(chǔ)。沒有國家的團結(jié)統(tǒng)一，就談不上民族區(qū)域自治。在確保國家法令和政令實施的基礎(chǔ)上，我國的民族區(qū)域自治制度又依法保障了自治地方行使自治權(quán)，給予自治地方特殊支持，解決好自治地方的特殊問題。二是堅持民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合。民族區(qū)域自治，既包含了民族因素，又包含了區(qū)域因素。民族區(qū)域自治不是某個民族獨享的自治，民族自治地方更不是某個民族獨有的地方。這一點必須搞清楚，否則就會走到錯誤的方向上去。“兩個結(jié)合”論斷的提出，標(biāo)志著習(xí)近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理法治化重要論述在立法層面逐步走向成熟。

正如習(xí)近平總書記2019年9月在全國民族團結(jié)進步表彰大會上指出：“70 年前，我國各族人民在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，共同締造了新中國。我們黨創(chuàng)造性地把馬克思主義民族理論同中國民族問題具體實際相結(jié)合，走出一條中國特色解決民族問題的正確道路，確立了黨的民族理論和民族政策，把民族平等作為立國的根本原則之一，確立了民族區(qū)域自治制度，各族人民在歷史上第一次真正獲得了平等的政治權(quán)利、共同當(dāng)家做了主人，終結(jié)了舊中國民族壓迫、紛爭的痛苦歷史，開辟了發(fā)展各民族平等團結(jié)互助和諧關(guān)系的新紀元。我們?nèi)椭贁?shù)民族和民族地區(qū)加快發(fā)展，保護和傳承各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，少數(shù)民族群眾生活和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展獲得了歷史上前所未有的進步。”⑥習(xí)近平：《在全國民族團結(jié)進步表彰大會上的講話》，《人民日報》，2019年9月28日。

新中國成立七十多年來特別是黨的十八大以來，民族地區(qū)及少數(shù)民族群體的經(jīng)濟社會狀況發(fā)生了巨大變化。包括少數(shù)民族在內(nèi)的各民族的平等權(quán)得到了極大保障。如果說新中國成立前三十年持續(xù)的民族識別及相應(yīng)的民族政策是為了讓少數(shù)民族切實獲得真實的平等權(quán)，那么“兩個結(jié)合”的提出，就是為了在這種真實的平等權(quán)的基礎(chǔ)上進一步夯實各民族的平等權(quán)和凝聚力，最終形成“休戚與共、榮辱與共、生死與共、命運與共”的中華民族共同體。

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”所謂“良法”就是一國制定的法律符合基本國情，反映內(nèi)外之情勢變化。新中國成立七十多年來，我們在保障以《民族區(qū)域自治法》為核心的制度和法律體系基本穩(wěn)定的前提下，對其各個層面的具體政策內(nèi)容和價值取向不斷作出調(diào)整和完善。例如，從注重差異性到強調(diào)各民族的共同性，從針對特定群體的傾斜性保護到強調(diào)以地區(qū)或區(qū)域為基礎(chǔ)的精準施策，從強調(diào)各民族權(quán)利的平等保護到鑄牢中華民族共同體意識，等等。所謂“完備的法律”或“良法”離不開與時俱進，離不開與時代主題相呼應(yīng)。

二、“法律面前人人平等”： 習(xí)近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理法治化重要論述的第二個維度

“法律面前人人平等”是法治國家的基本原則，也是全面依法治國不可或缺的根本準則。長期以來，由于歷史的、觀念的特別是受特定時期刑事政策的影響，一些地方、一些部門在處理涉及民族問題的法律關(guān)系時，總是自覺或不自覺地將其“特殊化”，久而久之，形成了一旦涉及民族問題就無法徹底踐行“法律面前人人平等”原則的困局。習(xí)近平總書記指出，許多涉及民族因素的問題實際上并非是民族問題的本身，許多呈現(xiàn)為民族矛盾的問題也不一定是表面現(xiàn)象所代表的那樣，而這些矛盾、問題的本質(zhì)根源在于群眾不懂法或者不守法所引起的。⑦王輝：《國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化視域中的新時代民族事務(wù)治理思想探析》，《滿族研究》，2020年第1期。習(xí)近平總書記強調(diào)：“依法治理民族事務(wù)，確保各族公民在法律面前人人平等。要全面貫徹落實民族區(qū)域自治法，健全民族工作法律法規(guī)體系，依法保障各民族合法權(quán)益。要堅持一視同仁、一斷于法，依法妥善處理涉民族因素的案事件，保證各族公民平等享有權(quán)利、平等履行義務(wù)，確保民族事務(wù)治理在法治軌道上運行。”⑧習(xí)近平：《在全國民族團結(jié)進步表彰大會上的講話》，《人民日報》，2019 年9 月28 日。習(xí)近平總書記批評一些地方、一些部門在少數(shù)民族流動人口的服務(wù)和管理方面，在對涉及民族（宗教）因素的矛盾糾紛的處理方面，往往因為當(dāng)事人身份證上寫著“某某民族”，就犯嘀咕、繞著走，處理起來進退失據(jù)⑨國家民族事務(wù)委員會：《中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》，民族出版社2015年版，第123頁。，指出要嚴格依照國家的具體法律，“是什么性質(zhì)就按什么性質(zhì)處理”⑩習(xí)近平：《在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上的講話》，《人民日報》，2015 年5月18 日。。與此同時，習(xí)近平總書記強調(diào)：“要堅決糾正和杜絕歧視或變相歧視少數(shù)民族群眾、傷害民族感情的言行。”11國家民族事務(wù)委員會：《中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》，民族出版社2015年版，第295頁。習(xí)近平總書記進一步指出：“黨的民族工作創(chuàng)新發(fā)展， 就是要堅持正確的，調(diào)整過時的，更好保障各民族群眾合法權(quán)益。”12《習(xí)近平在中央民族工作會議上強調(diào)：以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展》，新華社，2021年8月28日。

“法律面前人人平等”原則同樣也適用于打擊涉及民族因素的犯罪活動。習(xí)近平總書記指出：“對極少數(shù)蓄意挑撥民族關(guān)系、破壞民族團結(jié)的犯罪分子，對搞民族分裂和暴恐活動的犯罪分子，不論什么民族出身、信仰哪種宗教，都要堅決依法打擊。”13國家民族事務(wù)委員會：《中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》，民族出版社2015年版，第125頁。刑法適用方面堅持“法律面前人人平等”原則，不僅可以精準打擊涉暴涉恐的犯罪分子，而且有力避免了將特定類型的犯罪與特定少數(shù)民族聯(lián)系在一起的非法治思維。

三、“信仰法治”：習(xí)近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理法治化重要論述的第三個維度

“信仰法治”的核心在于政府嚴格守法。習(xí)近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理法治化重要論述建立在“全面依法治國”的基礎(chǔ)之上，建立在對法治的信仰之上。“信仰法治”不僅僅是各族群眾增強法治意識，樹立對法治的信仰，更重要的是執(zhí)政黨和政府信仰法治，而后者是一個法治國家得以成就的最重要的前提。習(xí)近平總書記指出：“沒有全面依法治國，我們就治不好國、理不好政，我們的戰(zhàn)略布局就會落空。”14中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編 》，中央文獻出版社2015年版 ，第 15頁。

為了加強以《民族區(qū)域自治法》為核心的制度和法律體系的有效實施，習(xí)近平總書記指出：“各級黨委特別是民族區(qū)域自治地方黨委要擔(dān)負起領(lǐng)導(dǎo)民族區(qū)域自治制度實施的責(zé)任。有關(guān)部門要加強對自治法的普及宣傳，特別要搞好對貫徹落實情況的監(jiān)督檢查”15國家民族事務(wù)委員會：《中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》，民族出版社2015年版，第83頁。。習(xí)近平總書記強調(diào)：“做好新時期民族工作，必須樹立法治思維，把法治貫徹到民族工作每一個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。”16國家民族事務(wù)委員會：《中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)輔導(dǎo)讀本》，民族出版社2015年版，第124頁。

習(xí)近平總書記關(guān)于民族事務(wù)治理法治化重要論述是習(xí)近平法治思想的重要組成部分，其基本要義在于“民族法律制度”“民族政策”要與時俱進、日趨完善；法律面前（不分民族）一律平等；黨和政府不僅帶領(lǐng)人民一同信仰法律、嚴守法律，而且有義務(wù)促進《民族區(qū)域自治法》等相關(guān)法律和政策的實施。核心要義在于將民族事務(wù)治理完全置于法治國家的總體框架，納入全面依法治國的宏偉目標(biāo)。