新中國成立初期“旗縣并存、蒙漢分治”問題的解決*

段 世 雄

所謂“旗縣并存、蒙漢分治”，就是內蒙古(1)本文使用“內蒙古”來泛指這一兼具地理意義和政區意義的地區，其范圍包括現在內蒙古自治區轄境及周邊一些原屬清時外藩蒙古和內屬蒙古的地區。內蒙古自治政府于1947年5月1日成立，1949年以后改稱“內蒙古自治區人民政府”，其行政區域正式定名為“內蒙古自治區”。一定地域內的百姓，按照民族成分，分別接受旗政府或縣政府管轄，蒙歸旗治，漢歸縣管。旗政府和縣政府同處一地、同時理政(2)旗、縣政府處于同一地域，并不是說兩政府的行政管轄范圍完全重疊，個中情形比較復雜，詳見后文。，彼此之間很容易產生糾紛，長期以來已演變成一個十分嚴重的問題。之所以會產生這一問題，緣于清朝、民國時期中央政府對內蒙古施行的二元管理體制：內蒙古原有的盟旗系統與內地移植過來的省縣系統各有一套行政建制，各自獨立運行。中共在全國建政后，實行一元化的以黨領政的治理方式，消除了二元管理體制內在矛盾產生的根源，同時著手解決“旗縣并存、蒙漢分治”問題。本文試圖就此作一較系統的梳理和說明。

關于“旗縣并存、蒙漢分治”問題的形成及演變，學界已有一些研究成果。如金海梳理了偽滿政權在東蒙施行“旗制”以及錦州、熱河兩省“廢縣存旗”的經過，并指出偽滿統治下蒙旗的方方面面與過去有很大不同；偽蒙疆政權則延續了“旗縣并存、蒙漢分治”的老辦法(3)參見金海：《日本占領時期內蒙古歷史研究》，內蒙古人民出版社，2005年，第25—30、70—77頁。……