農民主體性建設：一個農村人居環境整治參與的分析框架※

內容提要：“利益-效能-信任”的分析視角下，基于對G市、Z市和H市的實地考察，研究發現，“美麗鄉村建設-美麗經濟發展-農民收入提高”中的利益斷鏈和農民參與公共事務權利保障中的治理失效，形塑了農民人居環境整治參與不足的困境，而利益斷鏈、治理失效和社會轉型之下的信任式微相互作用與確認，使得農民信念維系在低水平的利他性期望和制度化規則無法得到共同遵守之上，由此構成農民村治參與不足的內生基礎。打破農民關于村治參與行為和信念的低水平均衡、強化農民主體性建設，需要以系統推進理念彌合利益斷鏈、以行政嵌入自治促進效能再生，同時以制度信任為起點推動信任重塑，實現利益、效能和信任的整體再塑造。

發揮農民主體性是“三農”政策施行和村治有效實現的重要基礎。長期以來，由于國家社會治理能力有限，農村基層社會治理高度依賴于基層組織動員下的農民參與。農民村治參與(1)“村治”是對“鄉村治理”的簡稱，由于治理常與統治、政府、參與等政治社會活動相聯系，本文沿用了“村治參與”這一概念，意指鄉村治理參與。，有利于通過發揮農民主觀能動性等激發基層民眾治理效能，提高農村公共品供給效率和供給水平。然而與其重要性不斷凸顯形成鮮明對比的是，農民村治參與不足漸成常態。在美麗宜居鄉村建設實踐中，農民既不愿“出工出力”，也不愿“出錢配合”。進入農村人居環境整治提升和深入推進鄉村建設的新時期，分析農民缺位成因、探索治理之道，事關鄉村振興全面推進的大局。

農民主體性建設意在強化其村治參與，關于農民村治參與的動因，既有研究從經濟利益和制度建設兩個方面進行了深入分析。經濟利益決定了理性農民的行為選擇，在農民村治參與主要指向村域公共事務的情況下，村域公共事務的屬性構成學者分析農民村治參與缺位的重要出發點。王曉毅(2016)指出，村域公共事務是超出農民個體與家庭范疇、對農村居民產生影響的事務，其與村莊利益密切相關，因而需在社區層面達成治理共識。但在經典的理性經濟人假設下，農民為了實現個人私利，都會在采取行動前進行利益和損失“算計”(吳理財，2004)，而公共事務收益的公共性與其成本投入的私人性之間的矛盾，決定了治理共識難以達成、集體行動必然破產。因此，如果沒有“看得見摸得著的利益”，農民村治參與往往不足(黃家亮，2012)。

盡管利益激勵對農民村治參與的作用廣受認同，但與文化傳統緊密相關的正式制度亦發揮著重要影響。對此，弗朗西斯·福山(2016)曾指出，理性經濟人假設并不足以完全解釋個人行為動機，其在“百分之八十的情況下是對的”，而“另外百分之二十則與文化、習俗和道德觀密切相關”。作為文化傳統的正式表達，正式制度建構深刻影響著農民村治參與行為。實踐中，以財政支出能力增強為標志，當前國家基層治理能力顯著提升，農民村治參與越來越呈現出一種體制性空間下的參與特點(羅鋒，2018)。在此空間內，政府有意識、分步驟地向社會放權是社會力量參與基層治理的重要前提(唐有才和王天夫，2017)；體制機制不暢引發的群眾參與“權”“能”“位”的缺失，則是阻礙農民村治參與的重要因素(蒲新微和衡元元，2021)。

綜合而言，利益激勵和制度賦能構成學者研究農民村治參與動機繼而保障農民主體地位的重要維度。其中，經濟利益決定了農民村治參與行為選擇，而脫胎于文化傳統的正式制度，則形塑著農民村治參與空間?！敖洕?制度賦能”一定程度上解釋了農民村治參與動機，但現有研究仍然存在深化空間：一方面，無論是利益抑或制度，其作用對象都在于個人，因此都有其內化過程，信任在這一過程中扮演著關鍵角色，現有研究對此未能進行深入分析；另一方面，利益與文化、理性與感性并非總是對立和沖突的，這與當前研究多數從一個獨立或二元對立視角分析經濟利益和文化制度對個體行為的影響形成反差。那么，立足于農民村治參與缺位的現實情境，經濟利益和文化制度等外部條件在影響農民行為選擇過程中如何實現內化？農民村治參與困境形成的內生基礎為何？新時期鄉村建設實踐中，又應如何強化農民主體性建設？

本文以農村人居環境整治為例，在利益激勵、制度賦能基礎上進一步引入信任要素以對上述問題作出回應。當前，農村人居環境整治是鄉村治理的關鍵任務，也是農村公共事務的重要內容，對其中農民參與動機的分析為理解利益和制度影響內化提供了一個重要的實踐載體。文章經驗材料來源于對江西G市、山東Z市和浙江H市的實地調查(基本情況見表1)，三地農村人居環境整治水平逐步提高，“美麗經濟”發展和“美麗鄉村”制度建設分別處于滯后到高水平的不同階段，其間農民利益關系和治理效能不同程度內化于農民信任，并對村治參與產生差異化影響。對比農民村治參與態度和行為，能夠為揭示利益、效能的影響及其內化路徑提供啟示。余下部分首先建構了農民村治參與“利益-效能-信任”的分析框架，然后基于此分析農村人居環境整治農民參與不足的成因，并進一步回溯至農民的信任基礎，最后從利益、效能和信任三個維度就強化農民主體性建設提出思考，并對全文進行總結。

表1 調查地區自然地理和2020年經濟社會發展基本情況

一、 農民村治參與：“利益-效能-信任”的分析框架

1. 利益驅動：治理參與的意愿前提

作為社會生活的中心概念，利益在某種程度上“統治著人們的精神世界”(詹姆斯·科爾曼，1999)。在分析利益與行動之間的關系時，科爾曼指出，作為基本行動者的抽象個人的“自我”，包含客體自我和行動自我兩個方面：客體自我扮演著委托人的角色，或者感到滿意或者沒有這種感覺；而行動自我則類似于代理人，它服務于客體自我并努力使之感到滿意。與自我的二元分離相對應，利益的定義亦具備雙重特征：對于客體自我而言，利益顯示對事件后果或控制資源的滿意度；對行動自我而言，利益是行動的驅動力，其表明獲取對于事件控制所必須的資源數量。

治理參與中的個人，客體自我的利益寓于治理行為的結果(2)一種觀點認為，表明客體自我滿意度的利益(客觀利益)可以為局外人所分辨，而且符合公民的切身利益，因此，國家干預存在合理性基礎。國家作為基層社會治理的主導力量，寓于治理結果之中的客觀利益更多體現為國家政策意圖。之中，行動自我則圍繞利益最大化，決定治理行為的實施內容和方式。從這一角度看，農民是否參與農村人居環境整治，關鍵在于農村人居環境整治結果是否能使客體自我感到滿意，同時行動自我能否為實現這一滿意采取行動。在一個一般自然人，即經濟理性、智力正常且思維有局限性的分析前提下，農村人居環境整治以其改善農村生態、帶動產業發展和提高居民收入等的優勢而契合多數人的訴求，農民政策意圖滿意由此建構。于是，農民參與問題進一步回溯至行動自我為實現農村人居環境整治政策意圖所需控制的資源數量是否足以達到使客體自我滿意的門檻水平，亦即，作為農民參與農村環境整治動機的主觀利益的實現方式和實現水平，決定了農民的參與行為選擇。其中，主觀利益的實現方式強調行為選擇的成本，而其實現水平則意指參與行為的實際收益。在經濟層面上，農村人居環境整治有利于通過“美麗鄉村”向“美麗經濟”轉化，實現農民參與行動利益；蘊含其中但非自動達成的農民收入增長則在增加資源控制數量的基礎上，進一步提高了農民村治參與意愿。

2. 效能契合：治理參與的能力基礎

社會治理實踐中，治理效能被定義為個人治理行為擁有或可以擁有的對治理過程的影響(Campbell，1954)，在某種意義上，效能契合構成制度賦能的應有之義。關于治理效能和治理參與的關系，Ahn和Boyer(1986)的研究表明，治理效能和政治忠誠度，以及特定人群的有效參與密切相關，農民對自己了解政治走向、參與政府決策和影響政策執行的自我感知越強，其參與公共項目實施的主動性越高，由此進一步促進農村社會發展；而以農業生產率提高、農村環境改善和農民收入增長為代表，農村發展反之也有利于治理效能增強?？紤]到國家治理如公共項目實施，意在提高地方公共物品供給水平，農民高效能基礎之上的制度型參與，有利于通過促進農村社區發展，進一步提高農民效能水平，形成“效能-參與”互促的格局。

效能契合通過客體自我擴展，不斷強化認同，并進一步形塑行動自我的行為選擇。概言之，隨著對農村環境治理過程影響的增大，客體自我在治理獲益期望下不斷拓展，當客觀利益與治理利益結合為一體、即治理認同實現時，行動自我的治理參與便產生了。事實上，隨著國家治理現代化的邏輯建構逐步由“權力本位”向“權利本位”轉移(夏志強，2020)，國家旨在維護公民權利之下，基層民眾治理效能不斷提高，客體自我利益與政府治理利益的結合也趨于緊密，基于此，公民治理參與能力日漸提升。在農村人居環境整治中，保障農民知情權、參與權、表達權和監督權是整治工作開展的重要原則，也是提高農民治理效能的基本方式。以此為抓手，農民在整治過程中的話語權不斷增強、效能得到提升，在環境改善、“美麗經濟”發展獲益期望驅動下，治理利益內化于客觀利益加快實現，由此進一步推動了農民農村人居環境整治參與。

3. 信任粘合：“利益-效能”的內生支持

“利益-效能”作為支撐農民治理參與的兩個重要支點，二者互為表里、不可或缺：利益獲取強化了物質激勵，而效能契合則通過權利保障增強了農民主體性。然而盡管存在關聯，“利益-效能”并不天然地聯結在一起，基于單一動機的村治參與已然存在但在某種程度不可持續。為此，從人的社會屬性出發，發揮信任粘合的作用至為重要。以羅伯特·帕特南等的研究為代表，社會資本在促成合作與集體行動中的重要作用已被深刻揭示，作為社會資本的核心內容，信任的作用亦由此凸顯。與一般意義上的相信不同，Deutsch(1958)認為，信任同時蘊含著一種對信任對象的心理期待，或者說“A相信B會做X中的X對A有利”。M?llering(2001)進一步指出，信任是一個包含期望、解釋與暫停三種要素的心理過程，其中期望是對他人的行為和意圖抱有積極期待的狀態，為了實現這一期望衍生出了解釋和暫停，解釋強調信任的理性選擇和感性基礎，暫停則囊括了用以彌補解釋不足的非知識機制。基于這一釋義，信任糅合了物質與精神，其內核是個體心理狀態但指向為群體合作與行動，信任對利益和效能的粘合作用即在此意義上而建構。

作為一種從屬于特定規則系統的社會關系(尼克拉斯·盧曼，2005)，信任必然隨著社會的發展而不斷豐富與交疊。在一個歷史維度上，農民信任呈現出三種類別，并在變遷之中共同作用于村治參與。其中，人際信任主要針對周邊鄰里，在長期的交往互動中，相互之間熟悉感、親密感上升，由此內生出一種對鄰里放棄機會主義行為的期待。在農村人居環境整治過程中，他人放棄機會主義行為一方面能夠降低自身參與成本，另一方面也有利于增強公平感，繼而促進個體參與。權威信任主要對象為宗族耆老和村莊能人，宗族耆老以其倫理地位和生活經驗在鄉村熟人社會產生重要影響，而村莊能人則憑借其個人能力和承諾可信為農民所認可。作為國家和農民的雙重代理人，宗族耆老和村莊能人能夠維護村民利益和影響政府行為的行動邏輯內化于農民權威信任之中，這就決定了其農村人居環境整治動員的有效性。制度信任集中體現為農民對政府及其工作人員的信任。流動性社會背景下，農民越來越將自身利益置于社會正式規則之上，制度需求由此衍生。國家治理現代化“權利本位”的邏輯轉向契合了農民這一需求，在長期的交往互動和有力的意識形態宣傳中，農民制度信任逐步建立。依托于良好的制度建設，農民村治參與過程中的利益矛盾得到調和，同時通過權利保障提升治理效能，農民農村人居環境整治參與得以推進。至此，本文分析框架得到建立(見圖1)。

圖1 農民人居環境整治參與的“利益-效能-信任”分析框架

二、 利益斷鏈和治理失效：農村人居環境整治參與的現實困境

1. “美麗經濟”發展中的利益斷鏈

“美麗經濟”發展意在通過農村生態環境優勢與居民生態消費需求的良好對接，實現鄉村“綠水青山”向“金山銀山”的轉化，并進一步落位于農民收入增長，“美麗鄉村建設-美麗經濟發展-農民收入提高”的利益鏈條得以建立。然而實踐中，“美麗經濟”業態培育及利益分配機制不健全，造成了利益鏈條斷裂，并進一步影響到農民農村人居環境整治參與。

(1) “美麗鄉村”難以向“美麗經濟”轉化。當前，農村人居環境整治以基建工程和運行機制建設為主，融合產業發展尚處起步階段，“美麗鄉村”向“美麗經濟”轉化的路徑通道未能打通。如G市“十四五”時期501個省定鄉村振興重點幫扶村中，163個被評定為紅色資源村、傳統古村落或旅游開發村，生態環境稟賦較好。然而，這一生態優勢并未轉化為經濟優勢。2020年，G市省定幫扶村平均集體經濟收入為15.60萬元，相比之下，紅色資源村、傳統古村落或旅游開發村為15.39萬元，集體經濟收入差距較小。在村莊發展基礎、產業條件相似的情況下，“美麗鄉村”資源優勢的市場價值未能顯現。問題的產生與農村傳統發展方式的路徑依賴密切相關。長期以來，中國小農秉持著自給自足的生活方式，他們善于通過精耕細作從環境中直接索取生存資源(費孝通，2008)，由于抗風險能力較弱，其市場參與程度和創新意愿總體較低。自給自足、地盡其利的傳統小農生產觀念及生產方式極大阻礙了農村生態產業培育，并進一步影響到“美麗經濟”發展。因此，“美麗鄉村”的建設過程實質上是打破傳統路徑依賴、培育和發展“美麗經濟”并進一步實現農村經濟增長動能轉換的過程。

(2) 利益聯結失衡使村域經濟增長難以落位于農民收入提高。個體小農由于資源和能力有限，難以在與市場的對話中占據有利地位，為此，通過農民專業合作社等聯合起來十分必要。然而，合作社的組建因其“不可分的、普遍性的利益”而具備典型的公共物品屬性，均質小農面臨集體行動的困境，此時，擁有相對資源稟賦優勢的村莊能人領辦十分必要，這也內在決定了合作社治理的不規范性(李文杰和胡霞，2021)。Valentinov(2004)指出，經典意義上的合作社被認為是一個通過合作治理滿足成員需求而非為投資者創造利潤的獨特的經濟組織，合作治理的實現，高度依賴于合作社成員的社會資本及其資源稟賦的對稱性，否則易于向市場治理或等級治理轉變，治理目標也由此異化為利潤追逐或職業回報。

在“美麗經濟”發展過程中，村莊能人領辦及其主導治理下的農民專業合作社是聯結農業龍頭企業和普通小農，并集中土地等資源以實現規模化經營的關鍵主體，但其建立和治理過程中對村莊能人的高度依賴易使能人帶動異化為能人依附，并進一步使集體經濟蛻變為“干部經濟”，村域經濟增長難以落位于農民收入提高。具體而言，合作社發展初期，效率提高以壯大集體經濟規模成為政府、村級組織和農民的共同期待，二者的疊加催生了農民專業合作社的公司化發展模式。在這一模式下，農民依賴于合作社以取得市場資源，合作社發展則依附于村莊能人經濟資源、社會資本和企業家才能，于是對村莊能人的激勵至關重要。為此，區別對待集團成員、實施“有選擇性的激勵”受到廣泛認同。由于合作社規章制定能人主導，用于額外獎勵和合作社運行的集體經濟收益比例持續提升，而村民分紅比例則不斷減少，集體經濟發展對農民收入提升的帶動作用弱化勢必影響到農民農村人居環境整治參與的可持續性。

2. 農民權利保障中的治理失效

效能契合依賴于權利保障機制建設。在農村人居環境整治工作中，保障農民知情權、參與權、表達權和監督權是發揮農民主體性的重要內容。但實踐中，體制機制亟待完善和農民個體能力不足弱化了農民治理效能，并進一步降低了農民村治參與水平。

(1) 村民自治體制空轉。村民自治是1980年代以來，中國基層民主的重要實踐形式。然而稅費改革后，農村基層行政性事務增加、合村并組運動推進以致行政村范圍擴大，尤其是村財鄉管和村級干部行政化，使得村民自治越來越向干部治村和行政化治理轉變。由于農民難以依托村級組織表達訴求并采取行動，其在農村人居環境整治等村域公共事務中發揮的作用十分有限，由此引發的效能弱化進一步降低了其參與水平。如2021年初，G市Y村拆除空心房運動大力推進，部分村民由于仍養殖黃牛因而拒絕拆除牛圈等必要設施。然而盡管其向“拆房”工作隊一再提出自身訴求，最后房屋仍被拆除。有關村民十分無奈，認為“政府想要做的事，基本不會和老百姓商量，也當然不會受到我們的影響”。當問及為何不向村委會反映時，村民表示民主選舉在本村從未真正實行過，“自2000年以來一共有過3位村主任，都由上級政府指定，普通老百姓說不上話”，而與此同時，“大概在2016年以后，村主任工資水平大幅提高，原來是每月發放300元補貼，現在據說一個月工資就已達到3000多元，都由上級政府發放”。因此，“村委會的職能主要是傳達上級通知、協助政府推行各項政策，反映村民意見建議很少”。

(2) 民主參與機制不暢。合村并組之后，行政村規模較大，加之流動性社會背景下青壯年勞動力多外出務工，村民大會和村民代表大會召開較為困難，農民民主參與缺乏制度化平臺、流程和方式。作為替代，戶主會議在實踐中廣泛興起，其為村民表達偏好、交流信息、協商并決定公共項目申請及其配套籌資方式等提供了渠道，同時為村民監督聯合提供了平臺(譚秋成，2019)。但在制度化過程中，由于功能定位和議程設置偏差，部分地區戶主會議流于形式而對保障村民權利發揮的作用有限。在農村人居環境整治推進過程中，為了改變村民不了解、不參與和表達難的局面，2018年底，H市C縣全面推廣戶主會議制度，推動村級組織述職并接受戶主評議。但在實施過程中，村干部述職并接受評議環節未能得到充分重視，村民協商議題設定和表決等則未能出現在會議流程，戶主會議推行效果大打折扣。

民主參與機制不暢進一步助推了農村人居環境整治項目制政策執行方式的形成，后者以其制度化排斥民主參與的屬性，最終造成了農民的低水平村治參與。田孟(2019)基于農村公共品供給決策方式集中與民主的二分，以及投入上的制度內投入與否，將村級公共品供給模式分為四種類型，其中制度內集中供給即為項目制的供給模式。農村人居環境整治項目實施過程中，公共財政承擔了垃圾處理站、污水管網等設施建設運維投入的主要部分，但同時村民一事一議民主參與機制在制度上被繞開或虛化，由于農民參與、表達和監督權利無從實現，其治理效能顯著降低。

圖2 經濟利益、治理效能和信任粘合下的農民村治參與行為

(3) 農民個體能力不足。在農村人居環境整治過程中，個體能力不足阻礙了治理效能轉化，這集中體現在知識素養偏低以致農村人居環境整治間接效益難以被發現等方面。如2021年初G市Y村空心房拆除過程中，部分農戶盡管已建有衛生廁所，但仍反對將原先簡易廁所拆除，理由是拆除并無實質性用處。顯然，這一觀點未意識到農村簡易廁所產生的環境污染，以及其所帶來的蚊蟲蔓延和疾病風險提高等危害，而這又與農民的知識素養相關聯。與此同時，隨著數字鄉村建設的穩步推進，多數村莊都建立了村務公開交流群，農民亦可借此提出意見建議，但其智能設備使用能力不足在一定程度上影響了相關權利實現。此外，農民參與能力不足客觀上也和治理參與技術標準相關，而后者更依賴于規則或制度建設。如在農村垃圾分類工作中，H市某基層干部曾說到：“現在通行的垃圾分類標準太復雜，可回收垃圾、有害垃圾、廚余垃圾、其它垃圾等，我們有時候都搞不清楚，村里的老人和小孩更難以區分?！睘榱私档屠诸惣夹g難度，H市全面推廣二次分類法，即由農民進行干濕初次分類，保潔員收集之后再進行二次分類，由此，垃圾分類效果顯著提升。

三、 信任式微：農村人居環境整治參與不足的內生基礎

經濟利益、治理效能和個體信任的不同連結作用方式催生了差異化的農民村治參與行為。如圖2所示，經濟利益和治理效能通過利益聯結機制和權利保障機制內化于農民信任(路徑2-1)，最終形成忠實型參與行為(路徑2-2)。忠實型參與是一種建立在利益追求和效能發揮良好兼容基礎上的忠誠而可靠的參與行為。就其實現過程而言，經濟利益和治理效能不可或缺：經濟利益激勵同時約束著農民權利行使，缺乏利益約束而單一由效能驅動，容易陷入一種濫用自身權利而缺乏服從的民粹型參與模式(路徑3)；治理效能則強化了利益追求過程中的目標認同，由此減少強工具主義引發的道德風險和逆向選擇問題，缺乏效能而單一由利益驅動，容易陷入一種逐利型參與模式(路徑1)。因此，信任作為農民公共事務參與最直接也是最內在的因素(黃家亮，2012)，以經濟利益和治理效能為代表的外部條件，只有在信任粘合下內化于農民行為信念，才能最終作用于其積極而可持續的村治參與行為。

農村人居環境整治的長效發展離不開農民的忠實型參與，而忠實型參與的生成則與農民信任密切相關，后者以對信任對象的期望為底色、在將經濟利益追求及治理效能發揮內化為一種利他性信念的基礎上，實現利益與效能的相互支撐，避免農民村治參與走向逐利型或民粹型參與模式。然而社會轉型之下，由“利益斷鏈-治理失效”所確認的信任式微，以及三者間的相互作用，建構了農民村治參與不足的內生基礎。

1. 人際信任式微引發機會主義行為

人際信任是“個體對交往對方合作性動機與行為、行為與角色規范之間出現因果連帶的可靠性預期”(楊宜音，1999)。在馬克斯·韋伯(2003)看來，中國人的信任是一種典型的人格主義信任，其高度依賴于地方性規范下信任雙方的直接互動以及相互之間熟悉感和親密感的上升。改革開放后，鄉村社會流動性的增加使得村民之間人際信任的構建基礎發生動搖，人際信任式微難以逆轉。一方面，社會生產力水平不斷提高，農民之間互惠互助的必要性下降，加之農民離村成為常態，村民人際互動的頻率減少、深度變淺，熟悉感和親密感也由此降低。另一方面，市場性的輸入深刻改變著農民的價值觀念和鄉村地方性共識，傳統重義輕利和互惠倫理等規范不斷解體，取而代之的是個體經濟理性。因此，人們對周邊鄰居的善意期待降低，他們相信后者由于缺少人情“羈絆”和規范約束而傾向于“搭便車”，在公共事務處理中不愿投入而“坐享其成”。當農民的這一預期形成后，其更加專注于自身和家庭短期利益獲取，并采取機會主義行為，最終導致特色農產品品牌建設等的破產。如脫貧攻堅期間， G市Y村茶油產業在當地頗負盛名，但在其發展過程中，有村民表示：“前些年茶油很好賣，價格一度達到75元/斤。后來為了盡可能提高產量，有些人在茶樹結果時噴灑一種農藥，據說能讓茶油籽更加飽滿，但肯定不如原生態的好?！笔懿栌推焚|下降且品牌建設滯后等的影響，近兩年，Y村茶油價格一路下行至55元/斤，并且滯銷嚴重。

2. 權威信任消散推高政策動員成本

傳統時期鄉村權威人物以宗族耆老為主，其多以德高望重、公平公正等獲得村民信賴。由于權威取得依靠村內輿論，因此宗族耆老樂于遵守鄉村規范并致力于維護村民利益，村民亦在此過程中實現利益聯結和效能提升，并進一步形成權威信任。社會變遷之下，隨著個體追求的價值標準逐步由道德聲望轉變為經濟能力，鄉村權威信任載體亦發生著由宗族耆老向經濟能人和村組干部的轉換。由于權威的維系依賴于經濟能力和干部身份，而市場經濟和自治空轉背景下經濟能力和干部身份又取決于自身財富和政府授予，因此鄉村權威人物的行動邏輯在于追求個人利益最大化和對上負責，這就導致了村民對其利他性期待降低，權威信任更多建立在村莊能人的高履約能力上而工具性色彩凸顯、信任厚度變薄。能人主導下村民對參與集體經濟發展的熱情消減，同時對通過村級組織及其干部影響政策過程的期待流失，而這一預期與利益聯結機制失衡和權利保障機制失效相互確認，最終引發了村民對村級組織動員的消極回應和對村莊公共事務的對抗性參與。如2018年初，G市Y村飲水工程深入推進，對于村干部上門拍攝水龍頭照片，部分村民予以拒絕，“這是我自己從后山上挖井并鋪設管道引過來的水，他們拍照肯定是用于套取上級政府補貼，這些補貼也到不了我們身上?！?/p>

權威信任消散致使村組干部政策動員更加依賴于高物質激勵，諸如村莊公共區域清潔等只能雇傭村民進行。這一需求與脫貧攻堅任務相結合，促使部分地區在鄉村保潔員之外另設公共清潔崗。以G市Y村為例，公共清潔崗的主要任務是每月定期以及在上級檢查時對村莊主要道路進行清掃，人數不定且以無業和具備勞動能力的建檔立卡貧困婦女為主，工資500～600元/月。訴諸于物質激勵的政策動員方式一定程度上推高了農村人居環境整治政策實施成本，而這一方式的不可持續又進一步降低了農民信任水平。

3. 制度信任缺位致使“公共信號”缺失

工業社會發展是一場遠離高度個性化關系的運動，其指向為更大、更多樣和更加抽象及非人格化的集團(M?llering，2001)。在此過程中，關系讓位于規則，注重制度角色的技能掌握型信任至關重要(Barber，1983)，后者以制度化規則為載體，為社會成員行動提供了一個共有的認知體系。阿夫納·格雷夫(2008)將這一提供共有認知體系的制度化規則稱為“公共信號”，由于其匯集了所有行動者的私有知識和信息，因此個體決策者基于“公共信號”而產生的對他人行為的預期，能夠被基于自身私有信息決策發現其最優的行為所確認，制度信任由此產生。傳統鄉土社會中，互惠規范等地方性知識扮演了“公共信號”的角色，社會變遷之下，地方性知識不斷瓦解，正式制度輸入成為重塑“公共信號”的必要措施。然而對傳統規范的依戀和由此形成的路徑依賴，以及正式規則運用的高昂成本，使得農民對通過法律手段維護自身權益的意愿不高。與此同時，由于中央與地方政府之間存在信息不對稱，后者在懲罰承諾失信的政策環境及利用政策套利的行為動機下，易于違背中央政策意圖而扭曲執行農村政策(譚秋成，2012)。路徑依賴和農村政策扭曲進一步導致農民制度信任難以形成，制度規則無法得到共同遵守的信念預示著轉型時期鄉村“公共信號”的缺失。在此背景下，農村人居環境整治中的利益聯結和權利保障注定無法內化于農民的村治參與行為信念中，其消極回應及冷漠參與也就由此產生了。

四、 農民主體性建設：利益、效能和信任的整體塑造

1. 利益彌合：系統推進與回歸初衷

提高農民村治參與意愿關鍵在于彌合“美麗鄉村建設-美麗經濟發展-農民收入提高”中的利益斷鏈，這就要求樹立系統推進理念，同時回歸“美麗經濟”發展初衷。系統推進旨在促進“美麗經濟”培育，做強村域優勢產業。就此而言，一村之內不應過于強調村莊產業的多樣化，而更應注重其規?；推放苹l展，在做強優勢產業的基礎上延伸產業鏈，實現增收渠道多樣化；相反，單純的產業多樣化分散了產業發展資源，這在發展基礎本就薄弱的農村地區無疑降低了新型業態培育的有效性。事實上，流動性社會背景下，以村莊人力資本為代表，資源流失進一步削弱了農村經濟發展動能，為此，連村成片以整合片區優勢資源、促進“美麗經濟”發展十分必要。地處魯中的Z市由于自然區位條件并不優越，發展基礎薄弱。截至2021年底，Z市2811個行政村中，約23.1%人口在500人以下。村小、人少使得單個村莊資源要素和人力資本十分有限，為此，從2017年開始，Z市積極探索優秀黨組織書記跨村任職，以聯村黨建促進土地、資金、人才等資源要素整合共享的工作方式。實踐中，通過村村聯建等多樣化模式，Z市推動了一批鄉村旅游、特色種養項目的落地，“美麗經濟”發展取得了初步成效。

回歸初衷意在使“美麗經濟”發展落位于農民收入提高。集體資源是農村地區“美麗經濟”發展的最重要依托，其農民所有的屬性決定了“美麗經濟”發展必須落位于農民收入提高。在能人主導合作社而合作社連接小農戶與大市場、并進一步促進“美麗經濟”發展的情況下，實現合作社的有效治理以平衡村莊能人與村民之間的利益至關重要。為此，需要完善治理架構、壓縮自由裁量空間，約束村莊能人利用主導地位采取機會主義行為。該方面，Z市ZHY村的經驗值得借鑒。ZHY村是Z市較早發展鄉村旅游的村莊之一。2012年，村支書ZDB外出務工返鄉后，捕捉到了生態旅游的良好發展前景，遂帶領村民發展民宿、觀光等“美麗經濟”新業態。為了維系經濟發展動能、提高農民收入水平，ZHY村在著力促進產業發展的同時，也十分重視村莊治理結構完善。經過長期探索，該村形成了村兩委和旅游公司相互支持與約束的治理架構。在村兩委之外，成立旅游開發公司，并將集體資產折股量化交由公司統一經營，股份形式包括山林股、果園股、人頭股、集體股和宅基地股，由有威望的村民組成評估小組評估股份，股份可以繼承。公司在村兩委的領導下開展工作，并形成總經理服從董事會、董事會服從村兩委、村兩委受村民和村黨員制約的治理鏈條，后者在工作受阻時有權罷免前者，但由于董事會成員按股權多少依次擔任，因此村兩委罷免董事會成員是例外。企業家才能不另占股份，且隨著公司經營規模的擴大，ZHY村近年逐步引進了專業管理團隊，有利于擺脫能人依附而實現規則化治理轉型。

2. 效能再生：行政嵌入自治

在農村公共事務治理中，民主決策對于降低政策執行成本至關重要。一方面，村莊小微型公共物品供給與農民需求密切相關，而后者作為私人信息難以為政府所獲取，民主決策緩解了信息不對稱，降低了信息獲取成本。另一方面，農村項目執行往往事涉土地等集體資源，民主決策有利于通過村民協商調和利益矛盾，降低政策執行阻力。因此，在公共政策執行中發揮民主決策的效用、推進行政嵌入自治，有利于促進治理效能再生和降低政策執行成本。農村人居環境整治作為一項公共事業，政府是責任主體，主要體現在整治方案制定和財政投入方面；實施過程中，需要搭建平臺充分發揮村民自治效能，在涉及村域的具體事項推進上尊重農民決策意見?？紤]到農村人居環境整治同時是一項村域公共事務以及具備農民私人屬性，加之避免使民主決策陷入權利義務不對等的困局，村莊配套投入十分必要，其不僅能夠進一步降低財政負擔，更有利于強化村級組織與村民的責任意識，發揮農村基層治理民主的民生績效(田孟，2019)。

H市“美麗鄉村精品村”建設是農村人居環境整治行政嵌入自治的典型。2017年以前，H市“美麗鄉村”建設按每村300萬元的標準由政府統籌推進，政府包攬的方式在快速增加財政負擔的同時，也損害了各村參與的積極性。為此，2018年以來，H市著力推進“美麗鄉村精品村”建設，并同步制定了競爭性遴選的創建辦法，將之前村莊等額創建變更為差額創建。具體流程為以縣為單位每年確定5～6個“美麗鄉村精品村”名額，政府投入啟動資金500萬元，在此基礎上，由各村通過村民大會表決提出申請，要求申請村以鄉賢捐資、村民投工投勞等方式至少配套投入資金500萬元，并形成詳細的包含投入和基礎設施建設、運營與維護等內容的申請方案。之后，組織各申請村舉行答辯，并邀請工程公司代表等組成評審小組進行評審，最終確定“美麗鄉村精品村”建設名單?！懊利愢l村精品村”創建過程中，普通村民發揮著至關重要的作用：其一，村民對申請與否具有直接表決權；其二，村民投工投勞是配套投入的重要組成部分，直接決定了申請方案的可行性；其三，基礎設施建成之后的有效管理與維護和農民參與密切相關。由于“美麗鄉村精品村”建設事關農民生產生活條件、與其利益息息相關，同時農民治理效能得到有效提升，H市農民村治參與主動性較高。

3. 信任重塑：以制度信任為起點

轉型時期，鄉村社會傳統地方性規范持續弱化而正式規則的作用不斷凸顯，由此，強化制度建設、以制度信任為起點重建農民行動的“公共信號”至關重要。在此基礎上，進一步增強人際信任和權威信任，以重塑農民信任體系。在一個“國家-農民”互動的視角下，制度信任亦即政府信任，其指農民對政府的特定支持。Easton(1965)認為，制度信任主要包含過程和輸出兩種影響因素，過程因素關注決策如何制定和組織實施，輸出因素則關注經典意義上的“誰得到了什么”。從過程上看，應著力推進農民參與農村人居環境整治體制機制建設，尤其注重通過民主決策打通政策落地“最后一公里”。從輸出上看，農村人居環境整治的出發點和落腳點都在于改善農村生產生活環境、助力農民收入提高。因此，制度信任建構與行政嵌入自治下的效能再生及回歸初衷下的利益彌合緊密相關。進一步地，Nooteboom(2007)認為，信任作為一種可靠性主要來源于制度威懾和價值認同，由于前者涉及高昂的懲罰實施成本，因此增強制度的價值認同十分必要。這就要求制度建設契合社會規范，同時在長期的制度實踐中注重法律制度的信譽基礎，實踐中可對傳統規約進行現代化改造，加強正式規則輸入以及通過簡易程序降低法律等的運用成本，將遵守正式規則內化于農民行為信念之中。

以制度信任為起點，發揮其工具性價值，將制度信任進一步延伸到人際信任和權威信任。一方面，與對制度的信任不同，制度信任的工具性價值強調基于制度的信任，制度在其中發揮媒介作用，這在一定程度上與其“公共信號”的角色相契合，因此需要著力拓展正式制度的運用范圍。另一方面，基于對制度能夠有效約束村莊能人行為的信任，農民關于村莊能人遵守規則、農村人居環境整治中的利益聯結機制和權利保障機制能夠有效實施的預期才能進一步建立，并由此影響其村治參與行為。從這一角度看，正式規則的有效介入以幫助增強農民話語權，同時推動該行為理念被農民所認同，是發揮制度信任帶動權威信任工具性作用的重要途徑。

五、 結 語

作為現階段鄉村治理的中心任務之一，農村人居環境整治為理解鄉村治理過程中農民的行為信念及選擇提供了一個實踐樣本，在鄉村治理的發生場域兼具物質與精神、身處其中的行為個體糅合理性與感性，以及外部環境內化存在一定作用路徑的理論預設下，農村人居環境整治參與的利益、效能和信任分析，為從一般意義上理解農民治理參與和強化農民主體性建設提供了有益啟示。進一步地，農民主體性建設是一個實現而非保障的過程，無論是利益聯結、權利保障，都要內化于農民的行為信念，并且只有在利他性信念形成時，農民的忠實型村治參與才能形成，并最終達成關于利他性信念和治理參與行為的均衡結果。相比之下，保障在一開始就將農民主體性建設視為一個被動進行的過程，因而易于忽略農民主觀能動性的發揮，由此陷入農民缺位的困境。由于忠實型參與事涉市場規律、制度建設和農民參與能力培養，因此，農民主體性建設是一個循序漸進的長期過程。