工程總承包項目招標分析及對策

劉 尚

(天津財經大學，天津 300222)

0 前 言

工程總承包，是指承包單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程設計、采購、施工等階段實行總承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式。

工程總承包模式深度融合了設計和施工兩大環節，解決了設計與施工的協調、采購與施工的銜接等困難，有利于建設單位節約、控制投資成本，有利于工程總承包單位對工期、質量、安全等全面控制。但同時，該模式也降低了建設單位對項目的管控，增強了對工程總承包單位的項目管理能力要求。因此，選擇綜合實力強信譽好的工程總承包單位變得至關重要。

1 工程總承包項目發包模式

建設單位應在發包前完成項目審批、核準或者備案程序。政府投資項目，原則上應當在初步設計審批完成后進行發包；企業投資項目，應當在核準或者備案后進行發包。政府投資項目和裝配式建筑應當優先選用工程總承包模式。

1.1 工程總承包項目的發包

常見的發包模式有直接發包和招標發包兩種模式。在項目實踐中，工程總承包項目投資額較大，已經達到《必須招標的工程項目規定》(國家發改委2018年第16號令)公開招標的標準，因此采用招標發包模式更為普遍。

1.2 直接發包模式

直接發包模式，有著程序簡單、時間短和方便快捷的特點，適用于項目投資額不大、包含設計和施工或采購安裝兩個環節的項目。如果工程總承包項目范圍內的設計、采購或者施工中，有任一項屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規定規模標準的，應當采用招標方式選擇工程總承包單位。

1.3 招標發包

招標發包即通過招標方式選擇確定工程總承包單位的采購活動，是目前工程總承包項目采用最多的發包模式。建設單位在招標文件中應明確建設范圍、建設規模、建設標準、功能需求、工期、驗收等要求，并嚴格按照項目審批部門批準的標準和招標投標程序實施。無論是政府投資項目還是企業投資項目，建議均在初步設計審批完成后委托專業的招標代理公司開展招標投標工作。

2 工程總承包項目招標現狀及存在問題

2.1 招標前置條件不充分

在招標前期準備中，存在招標前置條件不充分情況，如招標范圍邊界模糊、功能需求不明確、初步設計方案、工程地質等重要前置資料缺失或不完整，導致在后期招標、設計、施工和竣工結算等環節爭議不斷。部分項目招標還存在沿用傳統施工項目思路，簡單機械將設計、施工需求拼湊在一起，而未考慮如何實現設計施工相互融合。

2.2 適應范圍不規范

工程總承包方式適用于建設內容明確、技術方案成熟的項目，主要包括EPC、DB、EP和PC等方式。招標實踐中，存在部分項目將勘察納入工程總承包范圍、已完成施工圖設計項目仍然采用工程總承包模式等適用性范圍擴大化的情形，有的甚至出現工程總承包模式增加融資功能、通過工程總承包模式規避分包、暫列金額和暫估價等二次招標等不合規情況。

2.3 計價模式不統一

工程總承包項目計價模式有別于傳統施工項目(DBB模式)，最大的區別是招標階段沒有施工圖設計文件，因此無法提供完整、詳細的工程量清單和招標控制價。國內對工程總承包計價模式尚處于探索階段，沒有形成統一的、系統的計價方式，常見的計價模式為以批復的初步設計概算進行下浮或者按照施工圖預算進行費率招標，解決了招投標報價問題，但執行過程中因設計變更、索賠等往往容易產生爭議。

2.4 評審因素不科學

現階段國家沒有出臺有關工程總承包企業資質類別，大部分項目要求投標人具有工程設計和施工雙資質或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體。中標企業以聯合體居多，但評審因素中對于業績、管理機構的要求往往針對單一企業，缺少對聯合體真正實現合而為一的評審要求。工程總承包企業能力也良莠不齊，與工程總承包相對應的組織機構、專業設置和人員結構不盡完善，項目管理和組織能力也差距較大，不利于工程總承包的整體發展。

2.5 風險分配不合理

工程總承包項目能否順利實施，很大程度上取決于項目風險如何分配。目前，大部分工程總承包合同采用固定總價合同，建設單位更傾向于將風險轉嫁給工程總承包單位，包括本應由建設單位自行承擔或雙方共擔的風險。處于劣勢地位的工程總承包單位也會通過項目實施過程中的主動權、招標范圍界定不清晰、合同約定調整辦法不具體等情形來增加工程造價以降低風險分配不合理帶來的利潤損失。這種情形必將導致雙方互相不信任，給項目實施帶來了隱患。

3 工程總承包項目招標對策

建設單位應對工程總承包項目特點和潛在風險進行分析，評價其可能性和危害程度，積極制定應對措施。本文重點從招標角度討論建設單位如何制定有效對策來降低或消除不利影響。

3.1 公開招標意向或增加市場測試環節

為了更大范圍地吸引投標人，可以在招標準備環節公布項目的招標意向，具體包括項目概況、項目范圍、功能需求和質量標準、工期、安全等內容，以便投標人具有充足時間權衡是否投標；也可以在正式招標前，增加市場測試環節，公布項目實質性要求，以此評估項目市場吸引力，并征求潛在投標人對項目的反饋意見和建議，及時消除信息不對稱、招標需求不合理等不利于項目順利推進的情形。

3.2 編制模擬工程量清單和最高投標限價

建設單位根據批準的建設規模、建設標準、功能要求等編制模擬工程量清單，列出項目實施過程中各類項目清單，包括設計費清單、建筑安裝工程項目清單、設備購置清單、總承包及其他費、暫列金額和暫估價等以及約定工程總承包計量規則和計價方法，其中建筑安裝工程項目清單應包括項目名稱、項目特征與工程內容、計量單位等。建設單位應參考同類項目價格，并根據現有規范和市場行情編制項目最高投標限價，特殊情況下可以實行包干使用，以此控制項目總投資。模擬工程量清單和最高投標限價列出的數量和價格，不視為投標人實際實施的或準確的工程量和價格，僅作為合同約定的變更和支付參考。招標人不提供工程量，投標人根據招標要求填報工程量和綜合單價。

3.3 設置合理的評審因素和標準

根據工程總承包項目特點和需要，合理設置評審因素和標準，即要求工程總承包單位具備相應的項目管理體系和項目管理能力、財務和風險承擔能力以及與發包工程相類似的設計、施工或者工程總承包業績，又不至于標準制定過高而降低項目競爭力，錯失滿足項目需求且報價合理的投標人。需要特別關注聯合體牽頭單位、各成員單位的基本條件、權利義務責任和聯合體資質、業績等標準，使得聯合體各方能夠深度協同融合，真正實現無縫銜接和一體化組織，充分地發揮協同管理優勢為項目服務。

3.4 優化風險范圍和分配

建設單位和工程總承包單位應合理界定項目風險，優化風險分配方法，并在工程總承包合同中約定調整范圍、幅度和調整方法。按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮各方風險管理能力和市場風險等要素，合理分配項目風險。原則上，項目設計、采購、建造和財務等風險由工程總承包單位承擔，法律、政策和功能需求等風險由建設單位承擔，不可抗力等風險由雙方合理共擔。鼓勵建設單位和工程總承包單位運用保險手段增強風險防范能力。

3.5 委托招標經驗豐富的代理機構

考慮到建設單位招標人員的業務素質、經驗及專業水平，建議選擇招標代理機構來組織招投標活動。選擇招標經驗豐富、信譽良好并熟悉工程總承包項目特點的招標代理機構，同時對招標項目負責人、具體實施人員的專業、能力和責任心等提出具體要求，從代理機構和代理人員兩個方面保證招標文件編制質量和招標投標程序的規范性。

4 結束語

工程總承包項目雖然還存在招標前置條件不充分、適應范圍不規范、計價模式不統一、評審因素不科學和風險分配不合理等問題，但也解決了傳統項目管理的一些弊端和困難，深度融合設計采購施工環節，提高項目建設效率和經濟效益。建設單位可以通過公開招標意向或增加市場測試環節、編制模擬工程量清單和最高投標限價、設置合理的評審因素和方法、優化風險范圍和分配、委托信譽好的招標代理機構等方法，不斷強化對項目全生命周期管控力度，從而確保工程總承包項目高質量實施。工程總承包單位應積極推動產業體系升級，推動由勞動、土地、資金等要素密集型產業升級為以技術和知識密集型為主導的產業體系，堅持不懈推進量的合理增長和質的穩步提升，從而促進我國工程總承包產業向價值鏈的中高端邁進，實現工程總承包模式由高速增長階段轉向高質量發展階段。

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