工程總承包項(xiàng)目招標(biāo)分析及對(duì)策

劉 尚

(天津財(cái)經(jīng)大學(xué)，天津 300222)

0 前 言

工程總承包，是指承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對(duì)工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等階段實(shí)行總承包，并對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)的工程建設(shè)組織實(shí)施方式。

工程總承包模式深度融合了設(shè)計(jì)和施工兩大環(huán)節(jié)，解決了設(shè)計(jì)與施工的協(xié)調(diào)、采購(gòu)與施工的銜接等困難，有利于建設(shè)單位節(jié)約、控制投資成本，有利于工程總承包單位對(duì)工期、質(zhì)量、安全等全面控制。但同時(shí)，該模式也降低了建設(shè)單位對(duì)項(xiàng)目的管控，增強(qiáng)了對(duì)工程總承包單位的項(xiàng)目管理能力要求。因此，選擇綜合實(shí)力強(qiáng)信譽(yù)好的工程總承包單位變得至關(guān)重要。

1 工程總承包項(xiàng)目發(fā)包模式

建設(shè)單位應(yīng)在發(fā)包前完成項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或者備案程序。政府投資項(xiàng)目，原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行發(fā)包；企業(yè)投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)或者備案后進(jìn)行發(fā)包。政府投資項(xiàng)目和裝配式建筑應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選用工程總承包模式。

1.1 工程總承包項(xiàng)目的發(fā)包

常見的發(fā)包模式有直接發(fā)包和招標(biāo)發(fā)包兩種模式。在項(xiàng)目實(shí)踐中，工程總承包項(xiàng)目投資額較大，已經(jīng)達(dá)到《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》(國(guó)家發(fā)改委2018年第16號(hào)令)公開招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，因此采用招標(biāo)發(fā)包模式更為普遍。

1.2 直接發(fā)包模式

直接發(fā)包模式，有著程序簡(jiǎn)單、時(shí)間短和方便快捷的特點(diǎn)，適用于項(xiàng)目投資額不大、包含設(shè)計(jì)和施工或采購(gòu)安裝兩個(gè)環(huán)節(jié)的項(xiàng)目。如果工程總承包項(xiàng)目范圍內(nèi)的設(shè)計(jì)、采購(gòu)或者施工中，有任一項(xiàng)屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目范圍且達(dá)到國(guó)家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)方式選擇工程總承包單位。

1.3 招標(biāo)發(fā)包

招標(biāo)發(fā)包即通過招標(biāo)方式選擇確定工程總承包單位的采購(gòu)活動(dòng)，是目前工程總承包項(xiàng)目采用最多的發(fā)包模式。建設(shè)單位在招標(biāo)文件中應(yīng)明確建設(shè)范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能需求、工期、驗(yàn)收等要求，并嚴(yán)格按照項(xiàng)目審批部門批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)和招標(biāo)投標(biāo)程序?qū)嵤?。無論是政府投資項(xiàng)目還是企業(yè)投資項(xiàng)目，建議均在初步設(shè)計(jì)審批完成后委托專業(yè)的招標(biāo)代理公司開展招標(biāo)投標(biāo)工作。

2 工程總承包項(xiàng)目招標(biāo)現(xiàn)狀及存在問題

2.1 招標(biāo)前置條件不充分

在招標(biāo)前期準(zhǔn)備中，存在招標(biāo)前置條件不充分情況，如招標(biāo)范圍邊界模糊、功能需求不明確、初步設(shè)計(jì)方案、工程地質(zhì)等重要前置資料缺失或不完整，導(dǎo)致在后期招標(biāo)、設(shè)計(jì)、施工和竣工結(jié)算等環(huán)節(jié)爭(zhēng)議不斷。部分項(xiàng)目招標(biāo)還存在沿用傳統(tǒng)施工項(xiàng)目思路，簡(jiǎn)單機(jī)械將設(shè)計(jì)、施工需求拼湊在一起，而未考慮如何實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)施工相互融合。

2.2 適應(yīng)范圍不規(guī)范

工程總承包方式適用于建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項(xiàng)目，主要包括EPC、DB、EP和PC等方式。招標(biāo)實(shí)踐中，存在部分項(xiàng)目將勘察納入工程總承包范圍、已完成施工圖設(shè)計(jì)項(xiàng)目仍然采用工程總承包模式等適用性范圍擴(kuò)大化的情形，有的甚至出現(xiàn)工程總承包模式增加融資功能、通過工程總承包模式規(guī)避分包、暫列金額和暫估價(jià)等二次招標(biāo)等不合規(guī)情況。

2.3 計(jì)價(jià)模式不統(tǒng)一

工程總承包項(xiàng)目計(jì)價(jià)模式有別于傳統(tǒng)施工項(xiàng)目(DBB模式)，最大的區(qū)別是招標(biāo)階段沒有施工圖設(shè)計(jì)文件，因此無法提供完整、詳細(xì)的工程量清單和招標(biāo)控制價(jià)。國(guó)內(nèi)對(duì)工程總承包計(jì)價(jià)模式尚處于探索階段，沒有形成統(tǒng)一的、系統(tǒng)的計(jì)價(jià)方式，常見的計(jì)價(jià)模式為以批復(fù)的初步設(shè)計(jì)概算進(jìn)行下浮或者按照施工圖預(yù)算進(jìn)行費(fèi)率招標(biāo)，解決了招投標(biāo)報(bào)價(jià)問題，但執(zhí)行過程中因設(shè)計(jì)變更、索賠等往往容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。

2.4 評(píng)審因素不科學(xué)

現(xiàn)階段國(guó)家沒有出臺(tái)有關(guān)工程總承包企業(yè)資質(zhì)類別，大部分項(xiàng)目要求投標(biāo)人具有工程設(shè)計(jì)和施工雙資質(zhì)或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體。中標(biāo)企業(yè)以聯(lián)合體居多，但評(píng)審因素中對(duì)于業(yè)績(jī)、管理機(jī)構(gòu)的要求往往針對(duì)單一企業(yè)，缺少對(duì)聯(lián)合體真正實(shí)現(xiàn)合而為一的評(píng)審要求。工程總承包企業(yè)能力也良莠不齊，與工程總承包相對(duì)應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、專業(yè)設(shè)置和人員結(jié)構(gòu)不盡完善，項(xiàng)目管理和組織能力也差距較大，不利于工程總承包的整體發(fā)展。

2.5 風(fēng)險(xiǎn)分配不合理

工程總承包項(xiàng)目能否順利實(shí)施，很大程度上取決于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)如何分配。目前，大部分工程總承包合同采用固定總價(jià)合同，建設(shè)單位更傾向于將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給工程總承包單位，包括本應(yīng)由建設(shè)單位自行承擔(dān)或雙方共擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。處于劣勢(shì)地位的工程總承包單位也會(huì)通過項(xiàng)目實(shí)施過程中的主動(dòng)權(quán)、招標(biāo)范圍界定不清晰、合同約定調(diào)整辦法不具體等情形來增加工程造價(jià)以降低風(fēng)險(xiǎn)分配不合理帶來的利潤(rùn)損失。這種情形必將導(dǎo)致雙方互相不信任，給項(xiàng)目實(shí)施帶來了隱患。

3 工程總承包項(xiàng)目招標(biāo)對(duì)策

建設(shè)單位應(yīng)對(duì)工程總承包項(xiàng)目特點(diǎn)和潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，評(píng)價(jià)其可能性和危害程度，積極制定應(yīng)對(duì)措施。本文重點(diǎn)從招標(biāo)角度討論建設(shè)單位如何制定有效對(duì)策來降低或消除不利影響。

3.1 公開招標(biāo)意向或增加市場(chǎng)測(cè)試環(huán)節(jié)

為了更大范圍地吸引投標(biāo)人，可以在招標(biāo)準(zhǔn)備環(huán)節(jié)公布項(xiàng)目的招標(biāo)意向，具體包括項(xiàng)目概況、項(xiàng)目范圍、功能需求和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、工期、安全等內(nèi)容，以便投標(biāo)人具有充足時(shí)間權(quán)衡是否投標(biāo)；也可以在正式招標(biāo)前，增加市場(chǎng)測(cè)試環(huán)節(jié)，公布項(xiàng)目實(shí)質(zhì)性要求，以此評(píng)估項(xiàng)目市場(chǎng)吸引力，并征求潛在投標(biāo)人對(duì)項(xiàng)目的反饋意見和建議，及時(shí)消除信息不對(duì)稱、招標(biāo)需求不合理等不利于項(xiàng)目順利推進(jìn)的情形。

3.2 編制模擬工程量清單和最高投標(biāo)限價(jià)

建設(shè)單位根據(jù)批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能要求等編制模擬工程量清單，列出項(xiàng)目實(shí)施過程中各類項(xiàng)目清單，包括設(shè)計(jì)費(fèi)清單、建筑安裝工程項(xiàng)目清單、設(shè)備購(gòu)置清單、總承包及其他費(fèi)、暫列金額和暫估價(jià)等以及約定工程總承包計(jì)量規(guī)則和計(jì)價(jià)方法，其中建筑安裝工程項(xiàng)目清單應(yīng)包括項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目特征與工程內(nèi)容、計(jì)量單位等。建設(shè)單位應(yīng)參考同類項(xiàng)目?jī)r(jià)格，并根據(jù)現(xiàn)有規(guī)范和市場(chǎng)行情編制項(xiàng)目最高投標(biāo)限價(jià)，特殊情況下可以實(shí)行包干使用，以此控制項(xiàng)目總投資。模擬工程量清單和最高投標(biāo)限價(jià)列出的數(shù)量和價(jià)格，不視為投標(biāo)人實(shí)際實(shí)施的或準(zhǔn)確的工程量和價(jià)格，僅作為合同約定的變更和支付參考。招標(biāo)人不提供工程量，投標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)要求填報(bào)工程量和綜合單價(jià)。

3.3 設(shè)置合理的評(píng)審因素和標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)工程總承包項(xiàng)目特點(diǎn)和需要，合理設(shè)置評(píng)審因素和標(biāo)準(zhǔn)，即要求工程總承包單位具備相應(yīng)的項(xiàng)目管理體系和項(xiàng)目管理能力、財(cái)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力以及與發(fā)包工程相類似的設(shè)計(jì)、施工或者工程總承包業(yè)績(jī)，又不至于標(biāo)準(zhǔn)制定過高而降低項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)力，錯(cuò)失滿足項(xiàng)目需求且報(bào)價(jià)合理的投標(biāo)人。需要特別關(guān)注聯(lián)合體牽頭單位、各成員單位的基本條件、權(quán)利義務(wù)責(zé)任和聯(lián)合體資質(zhì)、業(yè)績(jī)等標(biāo)準(zhǔn)，使得聯(lián)合體各方能夠深度協(xié)同融合，真正實(shí)現(xiàn)無縫銜接和一體化組織，充分地發(fā)揮協(xié)同管理優(yōu)勢(shì)為項(xiàng)目服務(wù)。

3.4 優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)范圍和分配

建設(shè)單位和工程總承包單位應(yīng)合理界定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配方法，并在工程總承包合同中約定調(diào)整范圍、幅度和調(diào)整方法。按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮各方風(fēng)險(xiǎn)管理能力和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等要素，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購(gòu)、建造和財(cái)務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)由工程總承包單位承擔(dān)，法律、政策和功能需求等風(fēng)險(xiǎn)由建設(shè)單位承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由雙方合理共擔(dān)。鼓勵(lì)建設(shè)單位和工程總承包單位運(yùn)用保險(xiǎn)手段增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

3.5 委托招標(biāo)經(jīng)驗(yàn)豐富的代理機(jī)構(gòu)

考慮到建設(shè)單位招標(biāo)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)及專業(yè)水平，建議選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)來組織招投標(biāo)活動(dòng)。選擇招標(biāo)經(jīng)驗(yàn)豐富、信譽(yù)良好并熟悉工程總承包項(xiàng)目特點(diǎn)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，同時(shí)對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、具體實(shí)施人員的專業(yè)、能力和責(zé)任心等提出具體要求，從代理機(jī)構(gòu)和代理人員兩個(gè)方面保證招標(biāo)文件編制質(zhì)量和招標(biāo)投標(biāo)程序的規(guī)范性。

4 結(jié)束語(yǔ)

工程總承包項(xiàng)目雖然還存在招標(biāo)前置條件不充分、適應(yīng)范圍不規(guī)范、計(jì)價(jià)模式不統(tǒng)一、評(píng)審因素不科學(xué)和風(fēng)險(xiǎn)分配不合理等問題，但也解決了傳統(tǒng)項(xiàng)目管理的一些弊端和困難，深度融合設(shè)計(jì)采購(gòu)施工環(huán)節(jié)，提高項(xiàng)目建設(shè)效率和經(jīng)濟(jì)效益。建設(shè)單位可以通過公開招標(biāo)意向或增加市場(chǎng)測(cè)試環(huán)節(jié)、編制模擬工程量清單和最高投標(biāo)限價(jià)、設(shè)置合理的評(píng)審因素和方法、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)范圍和分配、委托信譽(yù)好的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等方法，不斷強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目全生命周期管控力度，從而確保工程總承包項(xiàng)目高質(zhì)量實(shí)施。工程總承包單位應(yīng)積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)體系升級(jí)，推動(dòng)由勞動(dòng)、土地、資金等要素密集型產(chǎn)業(yè)升級(jí)為以技術(shù)和知識(shí)密集型為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系，堅(jiān)持不懈推進(jìn)量的合理增長(zhǎng)和質(zhì)的穩(wěn)步提升，從而促進(jìn)我國(guó)工程總承包產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈的中高端邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)工程總承包模式由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。

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