關于水土保持方案質量抽查的幾點建議

趙永軍

(水利部 水土保持監測中心，北京 100055)

經過25年的發展沿革，水土保持方案已經被納入基本建設程序管理，對防治人為水土流失發揮了重要作用，推動實現了基礎設施建設和生態環境保護的雙贏。近年來，因方案審批權限下放和資質管理方式轉變等，水土保持方案的總體質量出現了下滑趨勢和大幅波動現象，一些水土保持方案的質量堪憂，簡單、雷同、低劣，甚至與實際脫節，缺乏針對性、指導性和約束性，給生態文明建設留下了嚴重隱患。為此，水利部和一些省區組織開展了水土保持方案質量評比活動，對增強建設單位及設計單位的生態環境保護意識、提升水土保持方案質量發揮了重要的作用。

1 水土保持方案的質量

1.1 水土保持方案

生產建設活動不可避免地造成地表擾動、土石方流轉、植被損毀，若防護不當則可能產生嚴重的水土流失。建設單位組織編報水土保持方案，目的是全面貫徹落實水土保持法律法規要求，排查項目建設的水土保持制約因素，科學界定水土流失防治責任和范圍，提出水土流失防治目標和防治措施體系，向水行政主管部門申請行政許可。水行政主管部門依據法律法規和可能產生的水土流失、當前的防治技術，以及防護不當可能產生的水土流失危害等對項目建設作出同意、否決或提出調整意見，批準水土流失防治目標和防治措施體系，并提出相關要求，是一種有條件的行政許可[1]。若項目出現較大變更，則須修改或重新編制水土保持方案，并報原審批部門批準。

1.2 水土保持方案的作用

水土保持方案的作用包括4個方面：①水土保持方案是項目立項或開工建設的必備要件，是項目合法建設的重要依據，方案審批是基本建設程序中的重要一環。②水土保持方案是界定建設單位水土保持責任和義務的法律文本，也是指導項目建設水土流失防治的技術文件，一經批準須嚴格執行。若方案確定的防治目標較低，或者雖目標較高但沒有對應的措施或投資過低導致防治目標不可能實現，則不能獲批同意。③水土保持方案是水行政主管部門實施監督檢查的技術依據，也是建設單位依法繳納水土保持補償費的依據。④水土保持方案是項目建設水土流失防治的重要依據，審批文件提出的有關要求和防治措施體系須落實到項目設計和建設過程；水土保持方案是項目優化、調整、變更的依據，須對照方案進行水土保持專項驗收并作為項目投入使用的前提。

1.3 水土保持方案的質量

水土保持方案質量的好壞，不僅直接關系到水土流失防治的效果，還關系著項目的效益和當地的生態環境。一個好的方案，若能得到較好的貫徹落實，則在施工和生產過程中能有效控制水土流失，植被、表土和土石方能得到有效保護、區間平衡或綜合利用，最大限度地減少對生態環境的影響。工程措施的增強，使主體工程更加穩定和可靠。喬木、灌木、草被綜合配置，除重點區域有美化要求外，其余地區的樹草種選擇更注重適生性和抗逆性，以形成立體防護和季相景觀。多余棄渣有效擋護能確保渣場穩定，并結合當地條件選定植被恢復或覆土造地等措施，充分發揮其社會效益和生態效益。

一般說來，水土保持方案的質量評價包括5個方面：①約束性評價。對項目選線選址符合法律法規和水土保持技術標準的分析評價是否全面、客觀、真實，對項目規模、布局、土石方平衡和施工生產工藝的優化調整是否具有指導作用。②可操作性評價。水土保持方案提出的水土流失防治布局和防治措施體系是否全面、科學、合理，典型設計的針對性如何，概估算是否準確，在初步設計和施工圖設計中的落實情況，防治措施實施以及變更調整的情況。③防治效果評價。水土流失防治目標和重要防護工程等級確定是否合理，主體工程施工的進度和作業面控制要求是否明確，措施配置是否適宜，臨時防護措施是否合理可行，預期防治效果與周邊環境和景觀是否協調一致。④方案邏輯性評價。方案編制依據的前期文件是否達到相應深度，項目描述是否完整、準確，重要防護工程是否有地勘資料支持，防治措施、投資與防治目標是否具備適配性、完備性，文件圖表質量和格式是否合格。⑤方案特色評價。分析評價方案編制是否符合當地和行業特點，提出的防治措施是否具有較好的社會效益和生態效益等，是否具有明顯的推廣借鑒價值。

2 方案質量抽查現狀

2.1 質量抽查的作用

類似于工業產品的質量技術監督，水土保持方案質量抽查的實質是水土保持方案的后評估，是對方案編制與審查審批工作的雙重檢驗，可以由具有市場監管職責的上級水行政主管部門組織開展，也可以由行業自律組織或中介機構組織開展。通過方案的質量抽查，可以促進水土保持方案更好地發揮人為水土流失防治的總開關作用，促進依法治理、科學治理、源頭治理，提高水土保持措施的針對性和可操作性，更好地保護和改善生態環境，對技術服務市場還可發揮“提高質量，規范市場，扶優治劣”的重要作用。

2.2 質量抽查的常規做法

水土保持方案質量抽查一般由上級水行政主管部門委托技術審查單位或行業自律組織自行組織開展。方案抽取時考慮編制單位、行政區域、行業門類、項目類型等因素在隨機抽取的基礎上適當綜合平衡，聘請方案評審專家集中開展[2]。按行業和區域回避的原則，由2名專家同時審閱同一個方案并評分，若專家打分差異不大則取平均值作為方案得分。最后對所有方案進行評分排序，抽查結果按一定方式公布。

2.3 常規做法的弊端

從以往的工作看，通過質量抽查，可提升建設單位和方案編制單位的質量意識和方案編制深度，對水土保持事業長遠發展和生態文明建設發揮了促進和保障作用。但抽查方式單一，抽查方法難于創新，存在著一些弊端：①以內業檢查評比為主，對方案的落實情況鮮有涉及，對方案的邏輯性和完備性考慮得多些，對措施的針對性和實施效果考慮得少些，還未完全適應生態文明建設的要求。②評比結果與方案編制單位的資質或信用等級沒有直接關聯[3]，對抄襲、復制等應付現象懲治不夠，與市場準入管理仍有脫節，懲戒作用還沒有完全發揮。③抽查結果對建設單位、設計單位和方案技術審查單位的促進作用有限。

為此，應從內業審核、外業審核和方案落實檢查等方面對水土保持方案的質量抽查工作進行優化。

3 內業審核

內業審核是當前開展水土保持方案質量抽查的重要手段，依據匿名和回避原則，一般抽取2名專家對同一個方案進行審核評比。2名專家的意見若差別較大，則需增加專家人數再次評比后另行綜合評判。內業審核工作需要關注以下5個方面的內容。

3.1 約束性評價

重點對水土保持法律法規和技術標準的適用情況進行核查，強化對國家生態文明建設有關要求的協同檢查，以及對地方法規和技術標準的適用情況核查。注重審核項目選址、選線，總體布置、施工布置、施工生產工藝等有無違背國家政策的制約因素；注重對基本農田、有關保護區等敏感區域的比對；注重對棄渣場選址的核查，從分區分段土石方平衡、裸露作業面比例和時長等方面對標段劃分和施工組織設計進行評判。

3.2 可操作性評價

主要評判防治措施體系的完備性，審核工程、植物和臨時措施是否完備并形成有機防護體系；評判防治措施的適宜性，如北方地區不能大面積栽植南方樹種，工程措施應有防凍害要求；評判經濟合理性，防治措施的施工組織是否做到因地制宜、就近取材，施工擾動范圍內的表土和大中型喬灌木是否高效綜合利用，防治措施的用土用水是否加劇當地資源環境緊缺程度，水土保持投資是否明顯超出或低于同類項目平均水平；評判措施實施難度，檢查施工組織設計和措施典型設計是否合理；評判防治措施的施工組織是否合理。

3.3 防治效果分析評價

重點評判水土流失防治目標和重要防護工程等級確定是否合理，有無工程安全和生態恢復的潛在隱患；按水土保持措施尾留工程5%的情況下評判水土流失防治目標實現情況，評判是否達到國家和地方規定的水土流失防治標準、是否影響水土保持設施驗收、是否對主體工程施工組織進行評價或提出相關要求、是否在雨季或大風季節對施工作業面提出控制要求和臨時措施；檢查防治措施是否與周邊環境相銜接，結合地形圖或計算機設備檢查工程措施的布設是否與自然溝道等天然邊界順接，是否容易造成新的侵蝕，植物措施是否做到立體配置，與周邊景觀是否一致；評判監測點位布設和監測要素是否具有代表性和控制性。

3.4 邏輯性評價

主要檢查方案編制所依據前期文件的技術文本和批復文件，檢查項目描述的完整性，檢查大型渣場的地勘資料，評判水土保持方案編制的基礎是否扎實。審核各分區措施布設情況，評判防治措施、投資與防治目標的適配性、完備性；評判方案編制主要章節是否符合相關要求，項目組成和防治責任范圍是否存在漏項，圖件是否清楚規范，概估算編制是否規范；檢查是否存在抄襲現象，檢查文件、圖表質量和格式，以及簡單性錯誤多寡情況。

3.5 方案特色評價

主要檢查建設單位生態文明建設方面的社會責任落實情況，是否創造條件為當地補充或補償了水土資源，如在降雨稀少地區配置了積蓄水設施，土地資源緊張的地區配置了造地措施；評判方案實施效果的示范引領性，如公路項目植被建設考慮季相景觀要求，按美麗公路創建要求布置防治措施且投資有保障；評判是否在水土資源利用方面具有節約集約特色，如結合周邊其他項目進行土石方綜合利用，大幅減少土石方開挖、堆棄等；審核方案在其他方面的亮點和特色。

4 外業審核

水土保持方案質量高低體現在能否依法權衡、科學指導和精準防控，外業審核需對相關人員和項目現場進行走訪調查。

4.1 相關人員走訪調查

主要是向建設單位和方案編制單位相關人員了解方案編制期間有關政策法規宣傳、現場踏勘情況，與項目土建主體設計人員溝通情況，關注建設單位相關人員和方案編制單位質量控制人員對水土保持政策法規和方案內容的知悉程度、方案編制所依據的可研等報告的工作深度、與項目主體工程設計人員就項目勘測及施工組織的溝通情況；核查方案編制的工作底稿和工作照片等資料。也可采用問卷調查的方式開展。

4.2 項目現場走訪調查

主要調查項目組成和施工進展與水土保持方案描述是否存在較大偏差，需特別關注臨時用地和渣料場的設置情況，審核防治責任范圍上圖情況；現場檢查水土流失防治體系的完備程度和典型設計的代表性，水土保持方案相關的勘測勘探情況，施工單位和監理單位、監測單位對水土保持方案及批復文件關于防治措施和有關要求的熟悉程度，水土保持監測點位選擇的代表性和監測設施布設的合理性；查看施工現場有關環境保護和水土保持的宣傳情況。若有變更，則需檢查變更文件和批復情況。

4.3 防治措施適配性調查

對項目現場及周邊進行走訪調查，評判水土保持措施的適配程度；審核擋渣墻等重要防護工程選用等級和典型設計合理性；參照周邊項目和公路鐵路橋涵設置情況評判排水設施的設計標準、斷面尺寸，以及與周邊環境的順接情況；評判臨時措施類型選擇和效果，檢查表土剝離保護和樹木移栽假植情況，以及植物措施類型和規格配置的合理性和可操作性。

4.4 防治效果調查

對已經實施的水土流失防治措施的效果進行調查，對主體工程施工文明程度、臨時措施效果等進行評判。效果調查也可通過檢查水土保持監測成果、水行政主管部門有關監督檢查資料或水土保持專項驗收報告來替代。若遇水土保持措施變更較大的情況，還需補充檢查變更的理由是否合適，評判措施變更是否由方案不實不詳所引起的。

5 方案落實情況檢查

水土保持方案的質量和效果，關鍵在于落實。今后一段時間，應逐步加大這一方面的檢查力度。

5.1 方案審查審批檢查

水土保持方案審查審批是行政許可，是確保水土保持方案質量、保護和改善生態環境的重要保障。方案審查審批檢查主要檢查方案審查是否組織查看現場和會議討論，以及審查專家組成和投入時間，評判審查詳細程度。對內業審核結果為“較差”等次的，還需延伸查閱審查專家的意見底稿和方案的歷次修訂與審查情況；查閱方案審批的總歷時，檢查有關“放管服”“一稿制”等要求的落實情況。

5.2 設計檢查

設計文件是水土保持方案得以順利實施的關鍵，主要對方案批復的水土保持分析評價相關要求和配置的防治措施的落實及納入概算情況進行檢查，必要時對項目土建工程的現場設計代表進行走訪，了解水土保持方案的可操作性和指導性。

5.3 施工檢查

主要檢查項目土建工程分標段的施工合同，是否就防控水土流失、實施臨時措施、棄渣處置要求設有明確規定，重點關注棄渣場由誰選取和堆渣來源是否明確；現場檢查項目土建工程的邊坡、工作面和臨時用地恢復情況以及棄渣場選址、防護措施，關注裸露面比例和苫蓋、排水等臨時措施，關注方案設計的措施落實情況，以及水土保持方案對現場措施的覆蓋包含情況。

5.4 過程控制檢查

檢查水土保持監測、監理有關要求是否落實，方案所列經費是否大量剩余以及是否“包得住”工作所需；檢查是否存在“未驗先投”“未批先棄”“未批先變”等現象；查閱建設單位組織的有關水土保持監督檢查記錄；檢查水土保持監測和監理的工作情況，查看其成果報送是否符合相關要求；檢查水土保持方案補充修改和水土保持措施重大變更的程序及過程。

6 結果應用

根據抽查方案的實施情況，先進行內業審核評分，可劃分為優、良、合格、較差4個等次；對評為“優”的，還需進行外業審核和落實情況檢查，可分別按7∶2∶1的權重計算總分，最終確定“優”的數量，剩余的方案降為“良”的等次。評比結果可在一定范圍公示后通報，作為市場準入和信用管理的依據。對方案評為“較差”的編制單位及審查審批單位，以及多次審查不通過的方案編制單位，可由有關水行政主管部門進行約談。

水土保持方案質量抽查的結果，應與方案編制單位的水平能力評價星級掛鉤。對質量“較差”的，可降低評星等級或一定時段內不準申報星級晉升。抽查結果還應與水土保持示范工程掛鉤。原則上，只有水土保持方案抽查質量為“優”的項目，方可申請參評水土保持示范工程。未抽查到的項目在申報水土保持示范工程時，應先行補充開展水土保持方案的質量評比，不單看驗收投產時的水土保持效果。

7 展望與討論

水土保持方案是落實水土保持法律法規、實現項目建設和環境保護和諧平衡的基礎，鞏固方案編制質量、提高方案的針對性和可操作性是新發展階段水土保持監管工作的重要任務。水土保持方案質量抽查本質上屬于后評估的范疇，方案編制質量與工作深度直接相關，須堅持效果導向常態化組織開展，不宜搞“運動式”的突擊檢查評比。

方案落實是今后要突出強調的重點工作，評價權重也應隨著形勢的發展而適時調整。其中，設計落實是關鍵，既要重視水土保持方案對設計文件的指導性，又要強調其約束性。對落實水土保持行政許可、有關法規和強制性技術標準不力的，還應移交有關行政主管部門予以處罰，并納入信用管理。

水土保持方案質量抽查一般下沉一級，可作為履職考核的重要內容。需要注意的是，質量抽查要與水土保持監督執法區分開來，將發現的問題作為線索移交水土保持相關部門。為防止方案虛化、泛化，還可鼓勵地方水行政主管部門建立技術審查申訴機制。