土地儲備專項債券對土地儲備工作的影響

于泉 沈陽市土地儲備服務中心

一、引言

各級地方政府在開展土地儲備工作的過程中，不管是前期開發、收儲土地，還是后期的土地儲備管理，都需要資金的強力支持。2015年，根據《中華人民共和國預算法》中規定，土地儲備資金主要來源于銀行貸款，或由土地儲備中心通過抵押土地的方式向銀行貸款，或由土地一級開發商在經由地方政府授權后，采用銀行貸款的融資方式籌集土地儲備資金。2016年，《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》出臺，土地儲備貸款被叫停。縣級及以上地方人民政府在原則上有且只有一個土地儲備管理機構，且入庫儲備所需資金全部隸屬于政府性基金預算，不得再向銀行貸款。2017年，為解決籌資方式變更后土地儲備的資金來源問題，國土資源部與財政部聯合印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（以下將簡稱《管理辦法》），明確指出可以通過發行地方政府土地儲備專項債券，加速土地儲備融資行為向更加規范化、科學化發展，拓展土地儲備資金來源。該《管理辦法》的出臺，對土地儲備專項債券制度的正式實施具有里程碑意義[1]。

二、土地儲備與土地儲備專項債券概述

（一）土地儲備

土地儲備是各級地方政府為提高土地資源利用效益，貫徹落實土地調控政策，推動土地市場健康發展，由縣國土資源管理局及其上級人民政府國土資源行政主管部門按照相關法律規定取得土地，進行前期開發整理、儲存并向社會供應各類建設用地的行為。土地儲備機構應結合城市整體規劃布局、土地使用總體規劃與年度計劃等，在法律允許范圍內，利用收購、回收、征用及其他方式獲得土地使用權，并在市場機制調節下，集中將國有建設用地納入政府土地儲備中，開展基礎配套設施的前期整理與開發工作，再由地方政府國土資源管理部門按計劃、有序地投入市場，發揮市場宏觀調控作用，保證建設用地市場供應穩定，土地儲備系統再度完善。

（二）土地儲備運作特點

第一，目標多樣。大量可供土地掌握在政府手中，有利于深入落實城市總體規劃、夯實社會保障民生項目、強化產業支撐、優化產業結構、提升城市服務運營能力等目標的實現。第二，反周期性。土地儲備具有“即時可供、供后即用”的特點。在土地市場火爆時，增加土地供給，滿足土地供應需求；在土地市場冷清時，減少土地出讓市場量，加大土地收儲力度；第三，不確定性。土地儲備工程開發周期長，而城市規劃以及土地年度使用計劃等在市場機制的宏觀調節下，會發生一定變化。土地儲備運營過程中，不僅收儲難度大，同時還存在土地出讓緩慢等問題。

（三）土地儲備專項債券

土地儲備專項債券本質上屬于市政收益債，結合我國具體國情，發行的一種地方性政府債券。簡而言之，土地儲備專項債券的發行者是縣級或縣級以上的地方政府，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或者收益基金收入償還的專項債券[2]。

三、土地儲備專項債券發行的必要性

（一）契合土地儲備業務運行特點

土地儲備需要投入大量資金，且資金回籠周期長，加之土地償還或出讓的時間難以把控，導致一般債券無法適應土地儲備的資金特性與運行需求。基于此，土地儲備專項債券的設立，解決了土地債券與土地儲備業務運行不匹配的問題。

（二）規范融資方式，促進經濟發展

土地儲備專項債券與銀行貸款截然不同，是為縣級或以上地方政府的土地儲備工作量身制定的，要結合地方土地儲備與供應的實際情況，合理選擇發行對象、發行期限、發行額度、收益回報以及項目管理等。土地儲備專項債券賦予地方政府在建設用地供應方面具有更多的選擇權或自主權。在《管理辦法》出臺以前，各級地方政府主要以抵押土地的方式從銀行貸款，擴大土地儲備規模，拓展經濟發展空間，為城市化建設與運行提供助力。國內生產總值（GDP）的增長有其客觀規律，假如盲目利用土地財政提高GDP，極易出現土地資源開發過度、土地儲備市場供需失衡等問題，導致土地出讓收入無法足額、及時償還貸款本息，甚至“借新還舊”，誘發財務風險。為規范融資方式，促進經濟增長，加速城市建設，土地儲備專項債權的發行成為大勢所趨。地方政府應遵循市場發展規律，以項目對應資金運轉，全面發揮土地儲備價值，保證土地轉讓收入“專款專用”，提高地方政府融資行為的規范性與謹慎性。同時，發揮社會監督職能，促進土地儲備融資“公開、公平、透明”，合理規避債務風險。

（三）遏制舉債行為，保障融資需求

顯化儲備土地價值，需要巨額資金作支撐。由于資金占用成本激增，開放項目周期長，尤其在以土地抵押的融資模式被禁用后，各級地方財政用于土地儲備的資金十分有限。直到《管理辦法》出臺，國有土地的出租、臨時使用或轉讓以及國有土地收益基金的隱性收入進一步顯性化，加強土地儲備資金管理，規范財政預算執行審計，有效遏制了土地儲備部門與城投公司直接合作導致的變相舉債等違法違規行為，為土地儲備工作的統一管理與經營工作的正常有序開展提供強有力的資金保障。與此同時，土地資源與債券市場有機結合，金融市場機制的平衡與靈活，有助于引流推廣，吸引資本投資土地儲備專項債權，在降本增效、拓展融資渠道的同時，為土地儲備提供可靠資金保障，實現土地資源向土地資產的轉化，土地資產價值逐漸顯化。

（四）抑制融資沖動，預防債務失控

一直以來，各級地方政府都將土地財政作為實現地方GDP增長的重要動力，但是，由于土地市場機制調節作用，土地供應需求存在一定波動。建設土地的供需矛盾往往會造成土地儲備出現過量或超前等問題，導致政府隱性債務風險激增。而土地儲備專項債券項目與區域的細化管理，可以有效抑制土地儲備過程中的融資沖動，市場發展前景好、盈利能力高的專項債券持續發力，對“穩投資”發揮提振作用，土地儲備融資“堵后門、開正門”[3]，有效化解地方政府的債務風險。

四、土地儲備專項債券給土地儲備工作帶來的風險

（一）按期還本付息，土地儲備存在違約性風險

地方政府開展土地儲備工作的過程中，需要面對土地使用規劃調整、國家相關政策變動、土地儲備成本增加等諸多不確定性因素，不僅土地收儲存在困難，按計劃完成土地供應也并非易事。土地出讓收入不及時、足額繳納入庫，導致土地儲備專項債券無法按時還本付息，存在一定違約風險。在《管理辦法》中，對土地儲備專項債券的周轉償還期限做出明確規定。雖然降低了一部分違約風險。但其本質還是利用債券融資預防違約問題。由于土地儲備專項債券的金融屬性，其自身風險具有客觀性與必然性，這對發行土地儲備專項債券的前期可行性、過程穩定性提出了更為嚴苛的要求。

（二）存在發行時差，土地儲備存在流動性風險

為實施財政預算管理，地方政府一般會在每年的9月份上報土地儲備資金需求，在第二年發行債券、下達資金[4]。地方土地資源管理局會根據項目特點、實施周期以及其他要求等，明確土地儲備工作的資金需求。由于土地儲備專項債券的資金使用、發行下達以及債務償還與土地儲備業務的開展存在時間差，導致土地儲備專項資金的管理與使用缺乏客觀性，有時土地儲備業務已經開展多時，但土地儲備專項債券卻遲遲沒有發行，或土地出讓權已到期但債務償還期限未到，出現資金缺口或者大量資金沉淀，引發金融風險，降低債券專項資金的綜合使用效益，存在資金流動性風險，給土地儲備專項債券與土地儲備工作的匹配、適應帶來一定難度。

（三）涉及利益博弈，土地儲備存在溝通性風險

開展土地儲備工作的過程中，各級政府部門間存在利益沖突，對應土地資源管理局存在競爭關系，各利益相關方的博弈往往會造成土地資源分配不均、職能部門間溝通不暢等問題。在土地儲備工作需要各級政府、部門及其土地資源管理機構協調聯動的時候，出現各自為政、相互競爭現象，無法及時緩解土地供應矛盾，導致土地儲備存在溝通性風險，對國有土地資源的綜合利用帶來不良影響，降低土地儲備工作效率。土地儲備專項債券的發行需要多部門聯動，形成工作合力，這是一項系統工程。各級政府、部門及土地儲備機構是否做到有效溝通、配合協作會對土地儲備專項債券的發行效果帶來直接影響。這就要求土地儲備相關部門要明確權力職責，加強溝通交流。

（四）調整土地市場，土地儲備存在平衡性風險

土地儲備專項債券的發行與經營應秉持“收益與融資自求平衡”的管理原則，由于全球經濟增長呈放緩趨勢，社會經濟結構變化會改變土地使用結構，造成土地市場波動，進一步影響土地供應結構以及土地儲備規劃，商業、住宅等經營性用地所占比重有所下降，基礎設施、公益事業等非經營性用地所占比重有所上升。在《管理辦法》中，明確指出了土地儲備項目要具有穩定、可控的預期收入，以按期償還本息[5]。由此可見，土地儲備專項債券雖然可以緩解儲備經營性用地土地的資金壓力，但無法解決非經營用地的土地儲備資金匱乏的問題，相關金融政策與制度一片空白。土地儲備的初衷在于發揮公益性作用，而在扣除各項集體資金、前期開發成本后，土地使用權出讓的純收益大大減少，導致土地儲備項目出現收支不平，進一步壓縮了儲備土地出讓的利潤空間。土地儲備收益分配格局的變化，對土地結構優化、市場健康有序發展及利益分配合理化提出了更高要求。

五、土地儲備與土地儲備專項債券的契合建議

（一）地方政府轉變觀念，優化土地儲備考核

土地儲備是城市發展的動力源泉，土地專項債券是土地儲備的重要資金來源渠道。因此，強化土地市場與金融市場監督的互動，實現從土地供應到財政收入、資金投入到土地儲備、從土地資源利用到產業聚集、從經濟發展到民生建設，逐級發揮土地市場機制的經濟效應，為地方發展奠定良好基礎與重要保障。由于土地儲備專項債券需要通過出讓社會建設用地的形式獲取收入，各級土地資源管理局難免會以利益收入為目標，在經營性用地中投入大量人力、物力、財力，忽視非經營性用地項目。土地儲備專項債券發行的初衷在于發揮市場機制作用，兼顧社會公平，因此，地方政府應樹立正確的土地財政收入理念，建立健全土地儲備績效考核體系，合理增加非經營性用地項目所占比例，由效益優先兼顧公平轉向更加注重社會公平，推動社會良性發展。

（二）加強土地儲備管理，提升土地儲備效率

為有效使用土地儲備專項債券，規范土地儲備融資行為，防范潛在債務風險，提高土地儲備效率，強化土地儲備管理，應從以下幾方面入手：第一，加強計劃管理。科學編制城市總體規劃與土地儲備計劃、收支計劃與平衡方案、資金需求計劃等，切實發揮土地調控作用，分析土地市場發展趨勢，預判土地儲備規模與出讓收入，并對各項計劃的可操作性進行反復推敲，從源頭上提升土地儲備統籌管理的有效性，為土地儲備計劃的合理、有序開展提供可靠保障。第二，加強協調管理。一方面，要加強土地資源管理機構內部成員單位的溝通協作；另一方面，要加強土地資源管理部門間的聯動合作，充分發揮自身優勢，提高土地儲備的整體效率。省、市級土地儲備機構在扶持政策制定、土地儲備資金籌集以及土地儲備業務指導等方面的綜合能力強，區、縣級土地儲備機構在土地征用拆遷、前期整理開發、地方招商供地等具有較為豐富的理論知識與實踐經驗。第三，建立健全資產管理制度。重視土地儲備供應臺賬的建立與完善工作，包含但不限于項目名稱、面積、區位、規劃等基本情況，土地儲備年度計劃、儲備方式、儲備進度、完成節點等儲備情況，資金來源、使用計劃、支付進度、儲備成本及利息等資金情況，建設用地供應計劃、供應進度、成交面積、出讓收入等供應情況。同時，要構建土地儲備監測系統，并將日常統一融入監管平臺，實現土地儲備計劃、建設用地供應以及土地儲備專項債券發行的全過程、信息化管理。最后，為避免土地資源流失，應注重土地儲備的日常維護工作，規范土地儲備程序，既不高估也不低估土地價值，提高土地資產對市場需求的適應能力。

（三）創新土地儲備債券模式，優化償債資金渠道

土地儲備債券需要在實踐中求創新，在創新中求發展。第一，為保障土地儲備籌集資金“專款專用”，應成立風險基金或者保險基金，以防范專項債券風險。一方面，可以將國有土地出讓的收入或效益基金規劃為風險基金，在因客觀因素導致違約行為時，利用風險基金按期還本付息；另一方面，建立保險機制，將國有土地收益基金或者出讓收入規劃為保險費用，將違約風險或債券風險作為保險所實施的對象，以保險資金償還土地專項債券的本息。第二，靈活調劑土地儲備利益統籌政策，統一土地儲備方式，加強土地調控能力，降低資本投入。通過準確預估可出讓土地，統籌管理出讓收入以還本付息，在土地出讓收入高于對應的土地儲備所需的融資本息時，可將剩余資金償還土地項目庫中的其他債務。當土地出讓收入低于對應的融資本息時，可以使用其他項目庫中的剩余資金償還。

六、結語

綜上所述，土地儲備賦能城市建設與經濟發展，地方政府發行土地儲備專項債券的初衷在于發揮土地市場作用，使預期土地出讓收入明顯化。土地儲備專項債券有助于規范土地儲備融資行為，預防債務風險，抑制融資沖動，保障土地儲備的融資需求，契合土地儲備業務運行特征。因此，地方政府要及時更新土地儲備理念，優化土地結構，健全土地儲備管理制度，創新專項債券模式，拓展土地儲備償債資金渠道，完善土地儲備專項債券與土地儲備業務的銜接聯動機制，以滿足土地市場需求，助力地方經濟發展。