淺析我國建設項目環境影響評價文件分級審批存在的問題及對策

杜益振，張琛琛，趙 燦，張哲奇，張詩茜

（山東省環境保護科學研究設計院有限公司，山東 濟南 250013）

1 建設項目環境影響評價文件分級審批概述

2002年為適應國家建設項目投資體制改革的需要，進一步規范建設項目環境影響評價文件分級審批管理活動，提高審批效率，原國家環境保護總局頒布《建設項目環境影響評價文件分級審批規定》，首次具體地明確了建設項目環境影響評價分級審批的基本原則和要求[1]。2009年原環境保護部對《建設項目環境影響評價文件分級審批規定》進行了細化和完善。目前，國家和地方均按照分級審批的要求，制定了相應的審批目錄。建設項目環境影響評價文件分級審批是我國環境影響評價制度的重要組成，也是我國建設項目環境保護管理法律制度的重要組成部分，其應用結果將直接影響到我國環境影響評價和環境保護管理法律制度的實施效果[2]。因此，對建設項目環境影響評價文件分級審批的優化，不僅能夠有效提高建設項目環境保護管理效能，而且可以更好地明晰權責，完善環境保護管理體系，優化營商環境，促進我國經濟綠色高質量可持續發展。

2 建設項目環境影響評價文件分級審批管理現狀

2.1 國家層面

自《中華人民共和國環境影響評價法》頒布實施以來，生態環境部（原國家環境保護總局、原環境保護部）根據黨中央、國務院重要決策部署，全面深化改革，積極推進簡政放權，先后于2003年、2009年、2015年和2019年多次修訂部（局）審批環境影響評價文件的建設項目目錄，逐步下放環評審批權限。對比2019年和2015年本，《生態環境部審批環境影響評價文件的建設項目目錄（2019年本）》，將絕大部分建設項目環評審批權都下放到省級生態環境部門。目前生態環境部負責審批的環境影響評價文件的建設項目僅保留了新建煉油等化工石化項目、跨省鐵路等交通運輸項目、部分水電站等能源項目，以及其他可能造成重大環境影響的建設項目。據統計，生態環境部2019年審批建設項目環境影響評價文件為31件（不含核與輻射項目和海洋工程），較2014年的203件，審批數量大幅下降。生態環境部審批權限的下放，有效地減少了國家層面對具體建設項目環評的微觀管理，強化了通過制定相關管理政策加強行業管理的上層宏觀調控；同時充分發揮了地方審批部門的地域優勢，提升了地方審批部門的主動性和責任感，提高了建設項目環境影響評價文件審批效率[3]。

2.2 地方層面

近年來，各省級生態環境部門結合本地區實際情況和基層生態環境部門承接能力及時修訂調整建設項目環境影響文件分級審批規定[4]。一是落實簡政放權，優化審批服務。《北京市生態環境局環評文件管理權限目錄（2018年本）》，進一步優化市區兩級環評審批權限，累計下放55%的市級環評審批權限；河北省2017、2019年連續兩次下放審批權限，2019年將國家高速公路網項目等5類項目審批權限下放至各市生態環境部門（行政審批部門），并賦予張家口市和雄安新區省級審批權限；山東省2017年將50%以上的建設項目審批權限下放至市級審批部門，2020年印發的《山東省生態環境廳關于印發優化環評審批服務助推重大項目建設的若干措施的通知》（魯環發〔2020〕17號）要求，2020年12月底前進一步下放建設項目環評審批權限，應放盡放、減無可減、放無可放，賦予各市更大的發展自主權。二是做到有放有收，實現審批動態管理。浙江省為加強重污染過剩產能項目的管理，嚴格控制新增產能項目，依據建設項目污染輕重、環境風險高低、生態環境影響程度以及地市承接能力等因素，浙江省生態環境廳發布的《省生態環境主管部門負責審批環境影響評價文件的建設項目清單（2019年本）》中在下放鐵路、公路、新建汽車整車等項目審批權限至市級審批部門的同時，將新建水泥和平板玻璃項目環評審批權限上收；2021年為堅決遏制高耗能、高排放項目盲目發展，深入打好污染防治攻堅戰，推動實現碳達峰、碳中和目標，進一步提高環境管理效能，促進經濟社會高質量發展，重慶市以渝環〔2021〕126號發布《重慶市建設項目環境影響評價文件分級審批規定（2021年修訂）》，相較于2020年，重慶市將下放半導體材料制造、電子化工材料制造等行業審批權限至區縣，但將水泥熟料、平板玻璃等環境影響大或環境風險高的“兩高”項目的環境影響評價文件審批權限上收至市級；《吉林省生態環境廳審批環境影響評價文件建設項目目錄（2020年）》中，在繼續下放一批權限的同時，將化工、危廢等污染重、環境風險大的行業審批權限上收。三是落實放管結合，提升環評管理效力。在下放審批權限的同時，各省份強化環評事中事后監管，對市縣兩級生態環境部門審批的環境影響評價開展抽查復核，加大培訓指導力度，提升基層生態環境部門環評審批把關能力，嚴格規范環境影響評價文件編制質量。如浙江省出臺了15個產業環境準入指導意見，每年對全省環評審批人員進行培訓，提高基層環評審批人員業務水平。

3 現階段建設項目環境影響評價文件分級審批存在的主要問題

現行《中華人民共和國環境影響評價法》第二十三條規定，“國務院生態環境主管部門負責審批下列建設項目的環境影響評價文件：（一）核設施、絕密工程等特殊性質的建設項目；（二）跨省、自治區、直轄市行政區域的建設項目；（三）由國務院審批的或者由國務院授權有關部門審批的建設項目。前款規定以外的建設項目的環境影響評價文件的審批權限，由省、自治區、直轄市人民政府規定。”目前，隨著環評“放管服”改革不斷深化，國家和地方在調整環評審批權限方面，取得顯著成效的同時，也暴露出違規下放審批權限、越級審批、環評審批“接不住”、分級審批隨意性太強等一系列問題。

3.1 法律規定不適應實際情況

現行《中華人民共和國環境影響評價法》規定，由國務院審批的或者由國務院授權有關部門審批的建設項目由生態環境部負責審批。對比《生態環境部審批環境影響評價文件的建設項目目錄（2019年本）》和《政府核準的投資項目目錄（2016年本）》可以看出，兩名錄間存在明顯的不銜接。如內河航運中跨省（區、市）高等級航道的千噸級及以上航電樞紐項目、年產超過100萬噸的煤制甲醇項目以及煤炭、礦石、油氣專用泊位已全部由省級政府核準，按照現行《中華人民共和國環境影響評價法》規定其審批權限應進行下放，但是生態環境部綜合考慮其生態環境影響、環境風險和地方承接能力等因素并未進行下放；對于由國務院、中央軍委進行核準的新建運輸機場項目以及國務院行業管理部門核準的有卷煙、煙用二醋酸纖維素及絲束項目，其環境影響評價文件按照法律規定應由生態環境部負責審批，考慮到該類項目工藝技術和生態環境保護措施比較成熟、環境影響可控、地方承接能力可行等因素，生態環境部將其審批權限下放至地方審批部門，造成生態環境部形式上與法律規定不適應。

3.2 違規下放審批權限

部分市級生態環境部門違規將審批權限下放至縣級環保部門。如浙江省某市將應由設區的市級環保部門負責審批的重污染、高環境風險及嚴重影響生態的電鍍、編制環境影響報告書的生物質發電項目等11類項目委托下放給項目所在地縣級環保部門審批，不滿足《浙江省生態環境廳關于發布<省生態環境主管部門負責審批環境影響評價文件的建設項目清單（2019年本）>的通知》（浙環發〔2019〕22號）中“本通知所列的審批事項外，其余的均歸設區市生態環境主管部門審批”的要求；某市級主管部門2018年制定了審批環境影響評價文件的建設項目目錄，均與現行《中華人民共和國環境影響評價法》第二十三條中“前款規定以外的建設項目的環境影響評價文件的審批權限，由省、自治區、直轄市人民政府規定”的要求不符。

3.3 存在越權審批問題

部分地區存在越權審批現象，市縣級審批部門越級審批了應由上級審批部門審批的建設項目環境影響評價文件。如寧夏回族自治區某市環保局2017年對轄區內某冶煉項目予以批復，而根據《寧夏回族自治區建設項目環境影響評價文件分級審批規定（2015年本）》，“環保部審批以外的新建（含搬遷）、擴建（含技術改造增加產能的）冶煉項目”環評審批權限應屬自治區環保廳，該市環保局不具備該項目的審批權限，屬于典型的越權審批。

3.4 基層承接能力不足，環評審批質量難以保障

建設項目環境影響評價文件的審批存在很大的人為自由裁量權，審批人員的專業技術能力將直接影響環評文件的審批質量[5]。近年來，隨著環評審批權限的層層下放，地方生態環境部門審批的項目難度和數量都在增加，但是工作人員數量基本沒有大的變化，受審批人員素質和數量限制，承接能力嚴重不足，下放的環評審批事項存在接不住、管不好的問題[6]。同時目前我國多地設立了行政審批局，環評審批權也相應劃轉過去，從環評管理角度看，行政審批局受人員編制和能力限制，承接能力更是捉襟見肘。如某縣環境影響評價文件的審批權限由環保主管部門劃轉至行政審批部門后，負責環境影響評價審批的只有2-3人，且之前未從事過相關工作，專業技術不足，但一年仍需完成200余個項目的環評文件審批，且按規定要在3個工作日內出具批文，環評審批質量難以保障。

此外，由于環評審批部門受人員和技術能力限制，部分地區環境影響評價文件審批時出現過度依賴專家的情況，有些地區完全由專家判定一個項目的“生死”。但專家隊伍也存在著良莠不齊、對環境影響評價文件質量把握尺度不一、個人主觀情緒高于法律法規和相關技術導則標準等問題，甚至還有個別專家通過故意刁難不簽字或提出只有自己或與自己相關單位才能解決的問題，以此獲利，建設單位和環評單位敢怒不敢言，嚴重影響了技術審查的公信力。

4 建設項目環境影響評價文件分級審批的對策建議

4.1 調整分級審批劃分原則

修訂現行《中華人民共和國環境影響評價法》和相關文件中建設項目分級審批的條款或規定，立足于黨和國家簡政放權、放管結合的總體要求，將建設項目的生態環境影響和承接能力作為生態環境部及省級主管部門分級審批的劃分依據，進一步從法律層面規范和統一分級審批原則，指導建設項目環境影響評價文件的分級審批。

4.2 科學調整、穩妥有序下放審批權限

堅持“抓大放小、有放有收，應放盡放、放管結合”，體現擔當和作為，在進一步下放權限的同時，上收部分已下放但“接不住、管不好”的重大項目環境影響評價文件審批權限，建立審批名錄動態調整機制，及時糾偏。省級生態環境部門在下放審批權限時，應按照環境影響程度和范圍，兼顧地方審批部門技術水平和監管能力，穩妥有序地逐步下放審批權限，有效避免審批權限違規下放、過度下放等現象的發生。嚴格審批權限下放管理，市級及以下生態環境部門不得再制定分級審批名錄。

4.3 加強事中事后監管

審批權限下放之后，該管的仍要依法管好，簡政放權的同時要提高服務能力，加強指導和監督。生態環境部及省級生態環境部門可適時開展市縣承接的下放審批項目環境影響評價文件技術復核及考評工作，確保下放審批權限運行規范、監督到位[7-8]。

4.4 強化基層隊伍建設，規范專家隊伍管理

各級生態環境主管部門應進一步統籌轄區內環評工作，組建服務于基層生態環境部門的技術評估機構，切實加大對基層的技術支撐。加強對基層管理人員和技術隊伍的培訓，省級生態環境部門可結合地方特點出臺行業審批原則或產業環境準入指導意見等，指導推進全省（區、市）環評審批工作。建立技術過硬的專家隊伍和技術支撐體系，制定完善的專家隊伍管理規范，建立專家考核和動態調整機制，明確專家職責和廉政要求，規定專家處罰辦法，確保市縣生態環境部門“接得住、管得好”[6]。

4.5 明確環評審批事權劃分

完善生態環境主管部門與行政審批部門協同工作機制，明確權責劃分，按照“誰審批、誰負責，誰主管，誰監督、誰行權、誰擔責”的原則，建立健全有效溝通機制，真正做到審批和監管聯動[9]。

5 結語

建設項目環境影響評價文件分級審批是我國生態環境保護管理“簡政放權”的集中體現，同時也是環境影響評價制度“放管服”的深度體現。建設項目環境影響評價文件分級審批的優化將有利于我國環境影響評價制度的進一步完善，有利于更好地發揮環評制度從源頭防范環境污染和生態破壞的作用，加快推進改善環境質量，促進建設項目的落地與實施，提升提高政府部門公信力。