河長制水環境治理創新制度的成效與反思
——從協同治理視角看

劉 虹

（華東政法大學，上海 201203）

河長制水環境治理是我國為應對日益嚴峻的水環境污染問題制定的創新型水資源管治模式，在國內由江蘇省無錫市首先創新應用。傳統的水環境治理工作中往往會出現多頭管理，職責交叉，“九龍治水”，涉及到眾多不同領域的行政部門，比如環保部門、農業部門、水利部門、航務部門等，往往會出現配合不默契、信息共享有限以及治理資源不集中等問題。在各行政部門的管理過程中，由于管理區域、管理層級不同，導致一些簡單問題仍需較為復雜的管理流程來解決，管理效率低下，此外，水環境治理工作主要以政府部門為主，在發動群眾參與治水、護水等方面不足，導致難以調動社會力量共同參與。通過設立河長制，強調政府主要負責人的治水責任，堅持問題導向，圍繞水環境突出問題，分別落實責任主體，管理更為扁平化。此外讓沿河企業、居民、社會組織更多治理主體共同參與到水環境治理中，治理主體更為多元。這種創新管理模式，體現了現代治理理念中協同治理的基本思路，是具有鮮明中國特色社會治理模式的有益創新。

1 河長制概述

原有的水環境治理模式中會存在多領域、多部門、多地區共同治理的現象，各部門機構在水環境治理時常常各自為政，難以針對水環境問題制定出行之有效的解決方案，或者問題解決效率不高，導致水環境治理效果并不顯著，無法有效緩解飲用水緊缺、河湖水污染嚴重等問題。為解決這一問題，政府部門推出了河長制水環境治理模式，河長制模式中，由基層政府領導擔任河長職位，以此把水環境問題擺到政府工作更突出的位置，并把水環境治理問題與政府行政領導的職責掛鉤，使其充分發揮自身崗位職能，在水環境治理中能夠充分調動各部門機構執行治理工作，在整合資源與規劃行動方面具有明顯的突出優勢。河長制主要包括鄉級、縣級、市級以及省級四級體系。其中，總河長由地方政府或黨委主要負責人擔任；河流湖泊所在地區分級設置河長，由同級別行政人員擔任。縣級以上的河長制應當由當地政府設置河長制辦公室，實際組成情況依據各地區具體情況確定[1]。

2 協同治理視角下河長制水環境治理模式特征

作為一種新興的、協同學與治理理論的交叉理論，協同治理理論有四個方面的顯著特征，一是治理主體多元化，二是各子系統之間的協同性，三是自組織組織間的協同，四是共同規則的制定。從這個視角來分析河長制水環境治理模式，可以明顯看出其具備了協同治理的一些本質特征。

2.1 治理主體多元化

在實際水環境治理過程中，涉及較多政府部門，這些政府部門各自職責不同，對水環境的影響程度也不同，例如引進一家企業是先考慮稅收還是先考慮水環境污染，經濟主管部門和環保主管部門的考量不一定一致。此外，沿河企業、居民的行為對水環境變化都有重要影響，所謂“問題在水里、根子在岸上”，傳統的就水治水的模式在治水成本和治水效率方面都有不足。各地在推行河長制的過程中，都通過補充“企業河長”、“民間河長”的方式，讓攸關水環境的各個主體參與到治理中來，形成共同治水的全新局面。

2.2 參與主體協同性

在基于協同治理理念的河長制水環境治理模式中，參與主體的統一協調性是其中重要組成因素。通過河長制這個工作機制，政府讓多個主體參與到水環境治理中，圍繞水環境治理的總體目標，以解決水環境突出問題為導向，各方主體之間積極開展溝通交流，加強合作效果，彼此之間相互影響、相互配合，同時具有明確清晰的實際工作職責，實現信息資源共享，從而產生良好的治理效果，將河長制的模式優勢最大化。

2.3 自組織組織間的協同

河長制打破了傳統水環境治理的部門層級制，通過河長制工作平臺，圍繞水環境問題的解決，在行政管理體制之外構建出新的治理平臺，讓沿河企業、居民、各類社會組織根據其可管理、可實施的內容自主開展治理，能充分提升管理效率，實現管理的精準化、精細化。在一些小型河流的治理中，由于小型河流數量眾多，政府部門受限于管理成本，往往容易出現治反復、反復治的問題，而通過自組織組織間的協同治理在治理成效上有明顯的優勢。

2.4 形成主體信任制度

原有模式中各治理主體由于自身特點、社會地位以及可利用資源等因素的不同，導致各主體之間在治理工作中會存在較大的距離感，彼此之間信任程度相對較低[2]。而河長制模式中，發揮好河長的協調管理與資源整合作用，對各方主體進行有效協調，各主體之間具有更加真實清晰的了解認知。通過河長牽頭發動、問計于民，發揮河長的資源配置能力甚至是個人魅力，能有效增進各主體之間的信任感，逐漸構建出良好穩定信任機制。各主體在努力完成自身工作的同時，能夠積極配合其他主體相關工作，共同承擔責任，從而使得河長制協調治理模式能夠長遠穩定運行。

3 協同治理視角下河長制水環境治理創新成效

3.1 按照問題導向精準落實治理措施

水環境治理的復雜性在于其問題的多樣性、綜合性以及治理手段的系統性，因此傳統的行政管理方式很難快速高效地解決其問題，往往反復治、治反復。河長制這一模式在現有管理體制基本不變的情況下，圍繞問題導向，以河長為主要責任人、協調人，把解決問題所涉及到的各個主體有機串聯起來，減少管理層級，更為有效地集聚治理資源，更為快速地解決實際問題。

3.2 依據基層實際情況制定治理方案

水環境治理工作具有極高的社會關注度，河長可以深入群眾中積極聽取基層民眾的意見和建議，只有符合群眾意愿的政策方案才能夠在實際應用中取得良好的工作成果。一些小型河流分布在居民的宅前屋后、小區周圍，與基層群眾的日常生活緊密相連，水環境的變化沿河居民、企業感受最深，水環境變好他們獲益最多。因此，水環境治理需要針對水系統的“毛細血管”進行細致化管控，將河長制下沉到村居層面，賦予村居民一定的規劃管理權力，積極建言獻策，并針對其中有效建議進行分析研究，以此進行總結推廣，從而推動基層群眾參與水環境治理工作的熱情，充分體現“人民城市人民建、人民城市為人民”的新時代生態文明理念。

3.3 加強宣傳推廣凝聚基層群眾意識

協同治理視角下的河長制更加注重各方主體共同參與治理工作，因此，河長應當加強宣傳推廣力度，注重在基層群眾中宣傳協同治理的思想理念，將保護生態人人有責的思想觀念深入群眾中。通過構建思想宣傳陣地，強化組織作用，在水環境治理工作實際覆蓋區域內以村民小組、鄉鎮或村街道等為基礎單位，積極開設村鎮河長制工作站點以及水環境治理與保護宣傳點位，以此加強水環境治理與基層群眾之間的有效連接，使各站點能夠成為基層群眾學習水環境保護治理、宣傳水環境治理效果以及展示各河流湖泊信息的基層陣地。同時，還可以利用微信公眾號、村民宣講以及線下知識培訓等手段講解水環境治理工作的具體內容，鼓勵基層群眾積極參與其中，聽取真實有效的水環境保護治理措施，在日常生活中做到不污染、不破壞、互相監督、積極參與，使基層群眾角色從“旁觀者”向“參與者”轉變[3]。

3.4 進一步引導企業主動參與水環境治理

在對沿河企業的政府管理中，河長制更多要抓源頭管控，政府工商管理部門及其他相關部門可以通過對市場準入制度將不符合節水措施的、費水較多的、排放污染嚴重的企業從一開始就拒之門外。在實際治理過程中，通過河長制的工作平臺，“企業河長”們通過參與學習培訓，能更好地理解新時代生態文明思想的核心理念，選擇適合企業長遠發展的經驗方式。通過參與水環境治理的問題討論、方案研究，能夠掌握更多技術信息，便于不斷改進污水治理技術，減少排污能耗，形成與政府監管部門的良性互動。

3.5 讓河長制成為社會監督政府工作的平臺

河長制特別強化了社會群眾的監督管理作用，通過河長公示制度，確保社會群眾對河長具有知情權和監督權，比如河長的基礎信息，河長具體職責、水資源基本信息、水環境治理進程、監督舉報電話以及管治目標等信息。河長制構建了較為完善科學的監督考核制度，利用分級監督考核，構建出相互監督、第三方監督、轉向監督、實地監督以及常態化監督的新型監督管理模式，在監督過程中發現問題后，河長通過及時掛牌督辦，及時開展整治工作，快速規劃出合理有效的治理方案，同時定期向社會通報治理進程，直至完成治理目標[4]。

4 協同治理視角下河長制水環境治理的反思與啟示

4.1 加強黨建引領，通過基層黨建深化基層治理

習近平同志曾多次表明，共產黨是領導一切的核心所在。解決好群眾關心的水環境突出問題，滿足人民群眾對美好生活、美麗水環境的向往就是每一個黨組織、黨員的使命。在水環境治理中，應當注重發揮基層黨建的領導作用與黨員的模范帶頭作用，使基層黨組織成為水環境治理工作中的重要帶頭人，成為基層群眾可信任的主心骨。基層黨建部門應當面向社會群眾大力宣傳“人民城市人民建”的政策主張，為基層群眾普及水環境治理情況、治理任務以及水環境治理基礎常識等信息，同時鼓勵群眾積極提出水環境治理相關建議。增強黨員干部的責任意識，帶領基層群眾積極參與水環境治理工作中[5]。

4.2 堅持分工負責，發揮各個治理主體的主觀能動性

河長制的核心治理邏輯就是打破傳統的水環境治理行政層級制管理體制，圍繞水環境的突出問題，強化問題導向，圍繞問題明確責任主體，督促責任主體有效開展問題處置。因此，要強化“河長制就是責任制”的理念，注重河長的職責義務，確保其能夠充分發揮河長的崗位職能，同時確保制度內部的執行組織具有良好的結構基礎，能夠在實際工作中形成高效快速的執行力度，充分發揮河長制的帶頭效應。各級別河長應當積極參與到治理工作中，帶領各主體按照職責分工，有機協調，將河長制逐漸完善優化，向著更加高效化、實用化方向轉變[6]。在政府治理體系外部，基層“民間河長”、“企業河長”也應當積極參與到水環境治理工作中，對牲畜糞便處理、生活垃圾分類以及污染物排放等從更為自覺的角度實施自我治理、自我提升。部分“民間河長”還可以協助各級河長辦人員開展監督巡查工作，發現問題及時上報，參與商討解決對策。

4.3 堅持智慧賦能，搭建多方參與治理的工作平臺

隨著社會科技水平與經濟建設不斷創新發展，水環境污染問題也變的更加多元化和復雜化，在水環境治理過程中應當積極利用信息化技術，創新優化水環境治理模式，通過科學技術改變水環境治理現狀。比如，河長辦可以利用全球定位系統、無人機影像系統、移動通訊系統、智慧化信息感知系統以及互聯網系統等實現信息化、智慧化管治，這些現代化技術的應用不僅能夠確保水環境治理的高效化與規范化，同時還能夠積極探索水環境治理的全新發展方向[7]。可以利用互聯網技術構建水環境治理信息化平臺，各方治理主體可以通過平臺實現各方資源信息的有效共享，進一步提高水環境治理工作的響應效率與決策效率，同時能夠使得各級河長、社會群眾更加真實全面的了解到基層水環境治理情況，最終形成水環境工作共管共治的良好機制。

5 結語

水環境治理工作是一項長遠的國家發展政策，其不僅關系到我國水資源的質量問題，水環境生態問題，同時也是決定我國社會穩定發展的重要因素，因此，開展河長制進行水環境治理工作極其重要。基于協同治理的河長制在實施過程中應注重堅持黨的領導，強化河長履職意識，以河長制工作平臺協調統一各方治理主體，更為高效地統籌治水資源。此外，通過黨的基層組織，深入基層群眾，通過加強水環境治理宣傳力度，及時收集反饋基層群眾意見，提高水環境治理精準度，引導各方共建“美麗河湖”，實現水生態的健康穩定發展。