政府協(xié)同治理漓江流域環(huán)境的研究

吳嬌清，高 清，王永民，余國亨，賈良緣

（桂林電子科技大學(xué)，廣西 桂林 541000）

引言

黨的十九大明確提出，構(gòu)建生態(tài)化傳統(tǒng)文明社會(huì)是中華民族永續(xù)健康蓬勃發(fā)展的千年大計(jì)，人與自然和諧共生是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展的主要內(nèi)容，也是構(gòu)建美好中國社會(huì)主義現(xiàn)代化的目標(biāo)。將生態(tài)化社會(huì)主義傳統(tǒng)文明構(gòu)建工作和自然資源環(huán)境保護(hù)工作提高到了史無前例的重要政治戰(zhàn)略高度[1]。

我國為了構(gòu)建美好漓江環(huán)境，各個(gè)部門、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾都應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)配合，包含政府機(jī)關(guān)、民營企業(yè)、第三部門等多元主體的合作，還包含各個(gè)市場主體內(nèi)部的合作。但囿于篇幅，該文僅探討漓江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)跨地區(qū)政府部門之間的有效合作問題。

1 漓江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的發(fā)展歷程

2020年，在廣西省壯族自治州漓江陽朔段興坪鎮(zhèn)漁村的著名景點(diǎn)“黃布”倒影下，被確定為第5套人民幣二十元鈔票的正反面圖案。王正功曾為之賦詩：“漓江風(fēng)景甲天下，遇碧羅青意可參”。

1.1 漓江流域生態(tài)環(huán)境的過去與現(xiàn)在

漓江雖美，卻也曾因采石挖沙、亂砍濫伐、工業(yè)污水和生活污染物的大量排放，導(dǎo)致漓江沿岸生態(tài)環(huán)境飽受創(chuàng)傷。最早時(shí)期，沒有嚴(yán)格實(shí)行建筑許可核準(zhǔn)，違法建筑隨意建設(shè)，導(dǎo)致沿江邊存在許多違法建筑，坐落凌亂，政府對(duì)其統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)范管理存在障礙；隨處搭建磚混釣魚平臺(tái)，非法電魚行為常見；無證船只、竹筏亂停亂放；江邊隨意設(shè)攤兜售，垃圾隨意丟棄，生活污水未經(jīng)處理直接排入江水；非法進(jìn)行河道挖沙取土?！八膩y一臟”的行為一直以來都是漓江流域存在的頑疾。近年來，漓江流域環(huán)境得到了很大改善，樹更綠了，水更澈了，山更俊了，人民更潤了。盡管漓江流域已經(jīng)恢復(fù)了往日的容貌，但是在昔日的傷痛中“痊愈”之后的“傷疤”仍不可磨滅，因?yàn)槔旖饔蛱幱诮?jīng)典的喀斯特地形，土壤很稀薄，植物生長發(fā)育難，一經(jīng)毀壞很難修復(fù)。比如，采石挖山導(dǎo)致巖溶石漠化，沿江的水庫力量就會(huì)被削減，污染物源很有可能會(huì)從開發(fā)口流入漓江，就會(huì)導(dǎo)致漓江水域的生態(tài)環(huán)境被毀壞。另外，由于環(huán)境和防汛工程、道路等基礎(chǔ)建設(shè)“歷史欠賬”較多，漓江流域的城鄉(xiāng)環(huán)境、城市固體廢物處置處理力量嚴(yán)重不足，在城中村、城鄉(xiāng)接合部，城市污染源直排現(xiàn)象十分嚴(yán)重，而農(nóng)村的大多數(shù)村屯都尚未建設(shè)好污水處理基礎(chǔ)設(shè)施。

1.2 漓江流域生態(tài)環(huán)境治理

近年來，廣西桂林市為深入推動(dòng)桂林市漓江管護(hù)體系機(jī)制改革與創(chuàng)新，掛牌組建了廣西桂林市漓江風(fēng)景區(qū)工委、管委，并形成了廣西桂林市漓江風(fēng)景區(qū)維護(hù)利用與管理工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和漓江的“市、縣區(qū)、城鎮(zhèn)、村居委”四級(jí)網(wǎng)格化責(zé)任體系。二零一九年，桂林市人民政府頒布了《漓江流域水環(huán)境治理方案》，并組建了漓江流域生態(tài)防護(hù)與水環(huán)境治理建設(shè)指揮部。同年，經(jīng)廣西壯族自治區(qū)紀(jì)委、中國人民國家政府審核同意，《桂林市漓江生態(tài)建設(shè)和恢復(fù)升級(jí)工程項(xiàng)目實(shí)施方案（2019—2025）》頒布，并確定將著重開展桂林漓江綜合整治、桂林漓江保護(hù)、桂林漓江生態(tài)恢復(fù)、城市生態(tài)改善、工業(yè)生態(tài)改善以及桂林漓江保護(hù)與恢復(fù)等工程項(xiàng)目。2020年8月1日，經(jīng)自治區(qū)人民代表大會(huì)常委通過，《桂林市漓江風(fēng)景區(qū)條例》實(shí)施，為科學(xué)合理維護(hù)漓江指明了法律依據(jù)，進(jìn)一步明晰了有關(guān)地方政府主管部門在漓江景觀環(huán)境保護(hù)中的職能，進(jìn)一步確立并健全了漓江風(fēng)景區(qū)環(huán)境保護(hù)管理工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和聯(lián)合協(xié)作的綜合執(zhí)法管理機(jī)制，一改了過去“九龍治水”局面，建立環(huán)境保護(hù)管理工作權(quán)責(zé)網(wǎng)格化、綜合執(zhí)法檢查互動(dòng)協(xié)作化、執(zhí)法檢查監(jiān)督信息化建設(shè)、執(zhí)法檢查保障規(guī)范化的“四化”綜合執(zhí)法檢查保障長效機(jī)制。漓江管理機(jī)制的改革與創(chuàng)新為漓江流域環(huán)境綠色生態(tài)發(fā)展帶來了機(jī)會(huì)，但難免會(huì)存在一些不足的地方，畢竟改革與創(chuàng)新伴隨著機(jī)會(huì)與挑戰(zhàn)。

2 當(dāng)前政府協(xié)同治理漓江流域環(huán)境面臨的主要問題

漓江流域?qū)儆谝粋€(gè)跨區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)這樣的社會(huì)服務(wù)方面，為了謀求最大公共利益與最高公共價(jià)值，就必須聯(lián)合組織、共同管理，因此其治理主體是具有多元性的，包括政府、企業(yè)、非政府組織和市民社會(huì)。而當(dāng)下的中國，政府間的協(xié)同治理是目前跨域環(huán)境治理中的一個(gè)主力，而在跨域環(huán)境治理實(shí)踐過程中也凸顯出某些不足的地方，有以下幾個(gè)方面。

2.1 政府協(xié)同治理基礎(chǔ)不牢固

隨著網(wǎng)絡(luò)科技的蓬勃發(fā)展，人類也進(jìn)入了新一代人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、虛擬現(xiàn)實(shí)的全新生態(tài)環(huán)境時(shí)期。以適應(yīng)漓江流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督、預(yù)警、監(jiān)督實(shí)施、生態(tài)環(huán)境應(yīng)急、信息資源共享等需要，提高流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理水平。政府機(jī)構(gòu)在追求為社會(huì)和公民提供及時(shí)高效、有序管理和科學(xué)決策的服務(wù)時(shí)，不僅需要完善法律法規(guī)的支撐，還需基于海量且互通的生態(tài)環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫，作出科學(xué)、有序的治理方案。據(jù)了解，針對(duì)漓江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)于大數(shù)據(jù)技術(shù)平臺(tái)僅在于建設(shè)氣象觀測(cè)、環(huán)境受損聯(lián)動(dòng)舉報(bào)方面。漓江管理工作委會(huì)和高級(jí)法院、檢察機(jī)關(guān)共同簽訂的《構(gòu)建漓江流域生態(tài)司法發(fā)展保障服務(wù)工作合作管理機(jī)制架構(gòu)協(xié)議書》中，明確了各方將形成合作交流會(huì)商、信息資源共享和工作銜接的管理機(jī)制。所以很必要建設(shè)并完善關(guān)于漓江流域生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)，讓各部門信息得到共享共通，進(jìn)而科學(xué)制定適應(yīng)的治理方案，讓漓江流域生態(tài)環(huán)境走向高質(zhì)量綠色發(fā)展。

2.2 政府間跨部門協(xié)同執(zhí)法機(jī)制不健全

為漓江生態(tài)文明綠色發(fā)展，整治“四亂一臟”的違法行為，徹底改變“九龍治水”的困局，桂林市專項(xiàng)組建了漓江風(fēng)景區(qū)工委、管委，并建立綜合執(zhí)法支隊(duì)。同時(shí)，也組建了漓江綜合治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)指揮部、漓江流域生態(tài)防護(hù)與環(huán)境治理工程建設(shè)指揮部、黑臭水域整治領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍、環(huán)保綜合整治領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍等組織，共同開展漓江截污、綜合治理等工作，以統(tǒng)籌和推動(dòng)漓江環(huán)境保護(hù)管理工作。漓江流域生態(tài)環(huán)境治理不僅跨區(qū)域還涉及到環(huán)境保護(hù)與農(nóng)業(yè)、海事、公安、海洋和國土等方面，這些政府部門在聯(lián)合協(xié)同執(zhí)法的過程中，不僅需要高素質(zhì)執(zhí)法隊(duì)伍，還需要合法的執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法程序，執(zhí)法的內(nèi)容和結(jié)果也能夠接受內(nèi)部和外界的監(jiān)督。

2.3 協(xié)同司法的相關(guān)配套法律不健全

二零二一年五月，“桂林漓江生態(tài)環(huán)境民事司法保護(hù)業(yè)務(wù)聯(lián)合管理中心”和“廣西省桂林市漓江流域生態(tài)保護(hù)人民法院”在桂林市注冊(cè)設(shè)立，首個(gè)《漓江流域現(xiàn)代化治理司法協(xié)作框架》在桂林簽署。本次《框架》簽訂后，包括最高人民法院、檢察機(jī)關(guān)、人民政府在內(nèi)，將共同建設(shè)一個(gè)集地區(qū)管理信息互聯(lián)、環(huán)保案件地域恢復(fù)、生態(tài)化工程環(huán)保聯(lián)動(dòng)傳播、保護(hù)社會(huì)文化資源民事司法判決研發(fā)、保護(hù)自然環(huán)境恢復(fù)勞務(wù)代償?shù)榷鄻踊?wù)為一身的全國生態(tài)化環(huán)保民事行政司法恢復(fù)培訓(xùn)基地，并定期進(jìn)行全國生態(tài)化環(huán)?；謴?fù)工作。漓江環(huán)境法庭的建立不僅符合《人民法院組織法》，還符合社會(huì)發(fā)展的需要，與時(shí)俱進(jìn)。但是，由于環(huán)保案件的特殊性，《人民法院組織法》作為原則性的法規(guī)，對(duì)關(guān)于環(huán)境案件遇到的具體問題沒有涉及，所以必須健全法規(guī)機(jī)制，才能讓環(huán)境審判庭合法合規(guī)的審理環(huán)保案件[2]。環(huán)保法庭的建立對(duì)公益訴訟制度提出了要求，各個(gè)機(jī)關(guān)和組織需各盡其職，切實(shí)保護(hù)公共利益。對(duì)于環(huán)保法庭的審判體系，比如受案范圍、審判程序等也得到了挑戰(zhàn)。此外，環(huán)境資源案件審判的順利進(jìn)行需要具有專門的環(huán)境知識(shí)和審判能力的法官隊(duì)伍的支撐，還需要高質(zhì)量的鑒定機(jī)構(gòu)等。

3 完善政府協(xié)同治理漓江流域水環(huán)境機(jī)制的路徑

保護(hù)自然環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)是中國生態(tài)文明的主要內(nèi)涵，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)中國構(gòu)建“節(jié)約資源、綠色環(huán)?！鄙鐣?huì)目標(biāo)的重要基礎(chǔ)條件。堅(jiān)持山林田湖草沙的人類生存共同體理想，借助科學(xué)技術(shù)的先進(jìn)性，提升漓江流域生態(tài)政府間協(xié)同治理能力。

3.1 夯實(shí)政府協(xié)同治理的基礎(chǔ)

漓江流域?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境的管理是一個(gè)系統(tǒng)，保障系統(tǒng)內(nèi)的不同子系統(tǒng)的有效互動(dòng)，可以更合理的均衡發(fā)揮整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，使之有序地運(yùn)行。首先，建立健全流域內(nèi)政府部門之間的流域環(huán)境治理信息互聯(lián)制度。譬如，針對(duì)所管轄地區(qū)的水環(huán)境污染情況尤其是嚴(yán)重水環(huán)境污染突發(fā)事件，設(shè)有專門組織和專人，并采取開展多邊會(huì)議、編寫公報(bào)、進(jìn)行與重點(diǎn)排污企業(yè)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)流域互聯(lián)等手段，進(jìn)行及時(shí)的相互通報(bào)。其次，建立健全有關(guān)生態(tài)環(huán)境治理的信息發(fā)布和收納管理制度[3]。例如，設(shè)立了水環(huán)境治理信息的強(qiáng)制發(fā)布制度，定時(shí)向公民發(fā)布所管轄地區(qū)的環(huán)境污染情況和相應(yīng)處理對(duì)策信息，并設(shè)置了專門的傳播途徑譬如在報(bào)紙雜志、相關(guān)網(wǎng)絡(luò)、廣播電視設(shè)立專門節(jié)目等，關(guān)于公民對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的看法和意見進(jìn)行廣泛征集，對(duì)采集到的信息及時(shí)回應(yīng)與反饋。據(jù)了解，目前桂林市氣象局已和市資源管理局合作八個(gè)自動(dòng)觀測(cè)站、監(jiān)測(cè)站，將建立覆蓋漓江江面觀測(cè)點(diǎn)及在內(nèi)河航線（漓江）船上安裝手動(dòng)氣象站，并把災(zāi)害性天氣警報(bào)信號(hào)接入海上指揮平臺(tái)，將天氣信號(hào)及時(shí)準(zhǔn)確傳送到范圍內(nèi)的所有游船，確保通航安全。

3.2 健全協(xié)同治理中跨部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

在各流域立法中設(shè)置了流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理跨部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，以確定聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的具體方案、形式、程序、后果處置等事宜，以建立聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的長效機(jī)制。將聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的具體表現(xiàn)形式分為統(tǒng)一督查、專項(xiàng)檢查、聯(lián)合調(diào)查，和統(tǒng)一監(jiān)督、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)[2]。各流域質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)關(guān)根據(jù)職能分工，確定了巡視的區(qū)域、重點(diǎn)和責(zé)任，對(duì)流域水域岸線和岸線附近的重要地段開展每日巡視、定期或不定期巡視；對(duì)巡查結(jié)果做好記錄和報(bào)表，以方便相關(guān)機(jī)關(guān)準(zhǔn)確了解流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況。比如，對(duì)自然資源管理、環(huán)境污染防控、海域岸線維護(hù)等重大事項(xiàng)實(shí)施事前監(jiān)督。針對(duì)巡視中所查出的重大生態(tài)環(huán)境保護(hù)違法活動(dòng)，相關(guān)主管部門要適時(shí)進(jìn)行專門檢查和研究，并積極推進(jìn)解決。而參加聯(lián)合巡視、調(diào)查和抽查的各單位對(duì)聯(lián)動(dòng)執(zhí)行過程中所出現(xiàn)的問題，也要提供有針對(duì)性的整改措施和意見。為確保流域內(nèi)協(xié)同執(zhí)法，可采用以下三個(gè)方面的舉措。一是構(gòu)建全流域協(xié)同監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。利用衛(wèi)星定位系統(tǒng)等高新技術(shù)手段，加強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)綜合監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)，完成了遙感遙測(cè)監(jiān)控、重要地段的視頻監(jiān)測(cè)和執(zhí)法巡邏監(jiān)測(cè)，建立了多要素、多介質(zhì)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系和全面覆蓋、高精度、反應(yīng)快速的立體化監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)[2]。二是建設(shè)流域協(xié)作信息管理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。信息協(xié)同是治理合作的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件，為此，要建設(shè)統(tǒng)一的流域網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，及時(shí)動(dòng)態(tài)反饋流域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量等各方面狀況，將有關(guān)數(shù)據(jù)由各級(jí)流域管理部門統(tǒng)一進(jìn)行收集、核定、發(fā)布，以做到流域管理部門間信息的共享互聯(lián)。三是統(tǒng)一流域整治計(jì)劃和環(huán)評(píng)。譬如開展流域自然資源挖掘保護(hù)與開發(fā)合理利用規(guī)劃、邊界河流水利規(guī)劃、河流岸線開發(fā)利用規(guī)劃、重大水事問題及敏感區(qū)域水利規(guī)劃、采砂計(jì)劃的編制工作，并統(tǒng)籌為全流域國土空間規(guī)劃服務(wù)，做到“多規(guī)合一”。另外，由流域內(nèi)各級(jí)人民政府按照流域的實(shí)際狀況，協(xié)調(diào)制訂了統(tǒng)一的流域環(huán)境評(píng)價(jià)規(guī)范、水污染物排放規(guī)范、流域岸線修復(fù)規(guī)范，以及生態(tài)環(huán)境管理規(guī)范。

3.3 完善司法保護(hù)服務(wù)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

漓江流域內(nèi)生態(tài)保護(hù)工作由各部門的單打獨(dú)斗改造為司法協(xié)同，形成了司法保護(hù)服務(wù)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以發(fā)揮行政執(zhí)法、檢察監(jiān)管和人民法院審理職能的綜合效果，對(duì)漓江流域內(nèi)環(huán)境保護(hù)公益案件、跨行政區(qū)污染、生態(tài)損害等刑事案件實(shí)行統(tǒng)一管理。其一，健全環(huán)境公益訴訟機(jī)制。因?yàn)榱饔蛏鷳B(tài)環(huán)保的公益物品屬性，所以政府應(yīng)當(dāng)健全流域環(huán)境公益訴訟機(jī)制，對(duì)有關(guān)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的公益訴訟活動(dòng)予以引導(dǎo)與保障，譬如從能力建設(shè)與資金保障方面扶持專門從事流域環(huán)境的公益社會(huì)團(tuán)體發(fā)展，并明確了流域內(nèi)生態(tài)環(huán)保損失認(rèn)定評(píng)估、環(huán)境補(bǔ)償磋商、生態(tài)恢復(fù)措施和環(huán)保公益訴賠償?shù)氖褂帽O(jiān)督管理等問題。其二，加強(qiáng)環(huán)境法庭法官隊(duì)伍的專業(yè)知識(shí)的培養(yǎng)。環(huán)保案件存在著專業(yè)性強(qiáng)、專業(yè)化要求高、處理難度大等特征，因此需要審理人員必須具備專業(yè)的環(huán)保知識(shí)和審理能力，因此加強(qiáng)環(huán)保法庭法官隊(duì)伍的建設(shè)，定期培訓(xùn)，提供學(xué)習(xí)關(guān)于環(huán)境法前沿問題平臺(tái)，建立常態(tài)化制度化的學(xué)習(xí)機(jī)制，使之更好的應(yīng)對(duì)漓江流域生態(tài)環(huán)境問題的審判工作。其三，完善漓江流域受案范圍。立法上沒有對(duì)環(huán)境案件的受案范圍進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，實(shí)施中往往導(dǎo)致環(huán)境侵害案件無法受到切實(shí)保障，國外對(duì)于環(huán)保法庭的建設(shè)比較成熟，譬如瑞典、新西蘭、美國等。包括了對(duì)于嚴(yán)重?fù)p害環(huán)境利益的公益訴訟案件；因政府活動(dòng)而導(dǎo)致的環(huán)境侵害案件；因行政部門不作為而導(dǎo)致的環(huán)境侵害案件；環(huán)境侵害行為的刑事犯罪等。最后，構(gòu)建了漓江流域的生態(tài)環(huán)境人民法庭審理流程，由于環(huán)保訴訟比較復(fù)雜，且涵蓋刑、民、行政等三個(gè)主要門類，所以對(duì)審判程序也有著較高要求，所以為更好地審理環(huán)保訴訟，就需要設(shè)立審前的協(xié)調(diào)程序，并組織環(huán)境法律專家開展協(xié)調(diào)，以提倡比較緩和的方法處理[3]。漓江流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的綜合整治要建立平臺(tái)制度，通過整合流域內(nèi)派出所、司法機(jī)關(guān)所、交警、民眾協(xié)調(diào)管理中心等相關(guān)資源，形成環(huán)境問題的多元化處理制度，聯(lián)動(dòng)協(xié)同治理漓江流域生態(tài)環(huán)境。

4 結(jié)語

利用數(shù)字化信息技術(shù)，建立了類似環(huán)境云等的大數(shù)據(jù)分析網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，以進(jìn)行信息技術(shù)資源共享，并完善跨部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的方案、形式、程序、后果處置措施等，以建立聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的長效機(jī)制，健全司法保障服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮行政聯(lián)合執(zhí)法協(xié)同司法，共建綠色漓江生態(tài)環(huán)境。