我國(guó)民族地區(qū)扶貧政策演進(jìn)及特點(diǎn)

□文/蔡海燕

（安徽師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院 安徽·蕪湖）

［提要］ 自新中國(guó)成立以來，民族扶貧政策的演進(jìn)脈絡(luò)從以滿足基本需要的溫飽式救濟(jì)扶貧、以體制改革推動(dòng)扶貧、重點(diǎn)貧困地區(qū)開發(fā)式扶貧、多措并舉綜合開發(fā)扶貧到精準(zhǔn)扶貧，體現(xiàn)總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定扶貧政策的制定，突出時(shí)代性、突出實(shí)事求是、突出人民性的特點(diǎn)。

我國(guó)堅(jiān)持民族共同繁榮、共同富裕的原則。但由于歷史、自然環(huán)境等因素制約當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，致使民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展常處在低迷地帶，大范圍貧困問題也隨之加重。與此同時(shí)，黨和國(guó)家也在為脫貧付出努力，把實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)減貧的目標(biāo)放在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的突出戰(zhàn)略地位，以政策、財(cái)物援助開發(fā)扶貧，發(fā)揮扶貧助力民族地區(qū)脫貧的質(zhì)效，推進(jìn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、民族地區(qū)扶貧政策演進(jìn)

（一）溫飽式救濟(jì)扶貧階段（1949～1977 年）。新中國(guó)成立初期，黨為了鞏固和加強(qiáng)中國(guó)的政治穩(wěn)定安全，在經(jīng)濟(jì)上全面發(fā)起建設(shè)一個(gè)富有的社會(huì)主義社會(huì)，以期改變中國(guó)的貧困狀況，實(shí)現(xiàn)“站起來”向“富起來”飛躍。但是，剛成立的新中國(guó)由于戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的破壞十分嚴(yán)重，導(dǎo)致中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分緩慢，人民的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)工具落后，物質(zhì)生產(chǎn)資料匱乏，更是加深普遍貧困的廣度和深度。考慮到中國(guó)國(guó)情是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性、不充分性和當(dāng)時(shí)社會(huì)穩(wěn)固的問題，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心的民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊際地區(qū)等偏遠(yuǎn)地區(qū)的貧困問題，就成為黨和國(guó)家不能及時(shí)解決的問題。因此，黨在執(zhí)行扶貧行動(dòng)時(shí)不能輻射到民族地區(qū)，是被當(dāng)時(shí)的社會(huì)實(shí)際和物質(zhì)條件所制約的。但是，民族地區(qū)的貧困問題一直是黨和國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注的，民族地區(qū)的扶貧問題關(guān)系我國(guó)56 個(gè)民族的團(tuán)結(jié)發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)久治安，幫助民族地區(qū)的人民擺脫貧困，過上富足安定的生活，是黨和國(guó)家義不容辭的責(zé)任，為此，黨和國(guó)家在獲悉民族地區(qū)人民群眾基本情況的基礎(chǔ)上，通過對(duì)民族地區(qū)進(jìn)行物質(zhì)上的救濟(jì)和出臺(tái)一系列開展土地改革、實(shí)施三大改造和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等普惠性政策措施，幫助民族地區(qū)人民群眾擺脫基本需求上的絕對(duì)貧困。

（二）以體制改革推動(dòng)扶貧階段（1978～1985 年）。改革開放以前，全國(guó)的經(jīng)濟(jì)處在低迷時(shí)期，少數(shù)民族地區(qū)的貧困狀況依舊呈現(xiàn)紅色警報(bào)狀態(tài)，約有90%的少數(shù)民族群眾仍處在貧困狀態(tài)。為解決這一困境，尋求新的發(fā)展生機(jī)，黨在1978 年召開十一屆三中全會(huì)，提出我國(guó)實(shí)行改革開放的新論斷，走具有中國(guó)特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化的發(fā)展道路，力圖改變我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯的局面，重新把工作中心“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”向“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”轉(zhuǎn)變，適時(shí)扭轉(zhuǎn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)比例嚴(yán)重不平衡的局面，大大促進(jìn)了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。為此，黨和政府也一直在部署和規(guī)劃，并且為加快少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在一些優(yōu)惠政策和財(cái)政的給予力度上多向少數(shù)民族地區(qū)傾斜。1979 年黨中央下達(dá)《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，文件中明確指出：少數(shù)民族地區(qū)“群眾生活貧困”，這“不但是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而且是個(gè)政治問題”，黨和國(guó)家要嚴(yán)格“統(tǒng)籌規(guī)劃和組織力量，從財(cái)政、物資和技術(shù)上給這些地區(qū)以重點(diǎn)扶持，幫助它們發(fā)展生產(chǎn)，擺脫貧困”。之后，黨和國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列有助于發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的幫扶政策。1980 年，黨中央組織內(nèi)地發(fā)達(dá)省、市對(duì)口支援民族地區(qū)；1981 年，在民族地區(qū)民族貿(mào)易企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠貸款；1982 年，專項(xiàng)扶持“三西”地區(qū)。1983 年，國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)“要在較短時(shí)期內(nèi)基本解決貧困群眾的基本需要，例如溫飽、飲水、住房等”。在這幾項(xiàng)扶貧政策的支持下，可以說在很大程度上幫助民族地區(qū)降低了貧困發(fā)生率，民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益改善，為將來更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)崛起提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

（三）重點(diǎn)貧困地區(qū)開發(fā)式扶貧階段（1986～2000 年）。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)在體制改革帶動(dòng)下迎來繁榮時(shí)期，尤其是東南沿海城市的經(jīng)濟(jì)迅猛生長(zhǎng)起來，但民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和革命老區(qū)在緊跟國(guó)家發(fā)展政策的腳步速度，依然不及東部地區(qū)，因此民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)紅利緩慢，脫貧成效不突顯，貧困問題越來越嚴(yán)重，并且向貧困地區(qū)集中。為了打破民族地區(qū)貧困的困境，黨和國(guó)家把扶貧的方向標(biāo)重點(diǎn)指向民族地區(qū)，重點(diǎn)開發(fā)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)作為扶貧的主戰(zhàn)場(chǎng)。1986 年，黨和政府設(shè)立扶貧工作機(jī)構(gòu)，標(biāo)志扶貧工作正式進(jìn)入重點(diǎn)貧困地區(qū)。因此，“老、少、邊”地區(qū)在重點(diǎn)貧困地區(qū)開發(fā)式階段成為扶貧的重點(diǎn)對(duì)象，扶貧政策的制定和專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目、資金也多向民族地區(qū)傾斜和支持。在扶貧政策方面，對(duì)首次確定的重點(diǎn)扶持貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)，一般地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)為年人均純收入低于150 元，而民族地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)則放寬到200 元（農(nóng)業(yè)區(qū)），甚至300元（牧區(qū)）。該標(biāo)準(zhǔn)的制定，在一定程度上克服了民族地區(qū)貧困村縣農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的障礙，促進(jìn)了民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。1994 年，國(guó)家出臺(tái)專項(xiàng)扶貧計(jì)劃，即《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994～2000）》，更是把發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)，消除民族貧困作為扶貧工作的重心，制定標(biāo)準(zhǔn)為年人均純收入低于400 元的縣，則劃定為國(guó)家貧困縣。在592 個(gè)國(guó)家確定的重點(diǎn)貧困縣中，少數(shù)民族貧困縣達(dá)257 個(gè)，占43.4%，是八七扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。在專項(xiàng)扶貧資金方面，開通扶貧專項(xiàng)貼息貸款服務(wù)、企業(yè)專項(xiàng)貸款、以工代賑、創(chuàng)立“少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽基金”等，重點(diǎn)扶持發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)。在黨和政府一系列的扶貧措施下，不僅改善了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，貧困人口也“由1995 年的2，086 萬人降至1999年的1，185 萬人，貧困發(fā)生率由1995 年的15.6%下降到1999 年的8.7%”，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)問題和貧困問題得到發(fā)展和減輕。

（四）多措并舉綜合開發(fā)扶貧階段（2001～2012 年）。20 世紀(jì)末21世紀(jì)初，改革開放進(jìn)入發(fā)展關(guān)鍵期，國(guó)家出臺(tái)《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994～2000）》政策，在制度上更加堅(jiān)定開展民族地區(qū)扶貧。黨和國(guó)家實(shí)行多措并舉綜合開發(fā)扶貧，針對(duì)不同的貧困村的貧困狀況，整村推進(jìn)，綜合治理，對(duì)癥下藥開發(fā)貧困村的特色資源，形成以政府為主導(dǎo)，鼓勵(lì)全社會(huì)共同參與的扶貧開發(fā)新格局。黨和國(guó)家開始制定頒發(fā)一系列的扶貧政策助力民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)復(fù)起。1999 年，在西部發(fā)起的“興邊富農(nóng)行動(dòng)”繼續(xù)深化，推出《興邊富民行動(dòng)“十一五”規(guī)劃》和《興邊富民行動(dòng)“十二五”規(guī)劃》，造血式扶貧與輸血式扶貧雙管齊下，帶動(dòng)西部農(nóng)民參與“興邊富農(nóng)行動(dòng)”，提高民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的閾值，把民族地區(qū)的扶貧工作推向更高的平臺(tái)，降低返貧率，為之后開展扶貧工作鋪路。到了2001 年，黨和政府出臺(tái)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010 年）》，指出民族地區(qū)的扶貧工作重心從面到點(diǎn)的西部少數(shù)民族。到了2005年，黨和國(guó)家把少數(shù)民族貧困村優(yōu)先列入整村推進(jìn)的扶貧開發(fā)規(guī)劃，扶貧工作重心由片到面，再由面到點(diǎn)轉(zhuǎn)變，貧困村成為扶貧工作的主戰(zhàn)場(chǎng)。在開發(fā)貧困村實(shí)施“組合拳”式扶貧舉措，綜合多方面產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和鼓勵(lì)社會(huì)參與，助力民族地區(qū)脫貧。在綜合開發(fā)扶貧階段的扶貧成績(jī)斐然。“少數(shù)民族地區(qū)貧困群眾從2010 年的5，040 萬人，減少到2013 年的2，562 萬人，貧困發(fā)生率由34.1%下降為17.1%，減少17 個(gè)百分點(diǎn)”。

（五）精準(zhǔn)扶貧階段（2013～2020 年）。中國(guó)大部分貧困地區(qū)在黨和國(guó)家積極施策下，成功實(shí)現(xiàn)脫貧，但是少數(shù)民族地區(qū)的致貧原因深重，扶貧工作難以開展，導(dǎo)致后期脫貧成效也就十分緩慢和微弱。十八大召開后，習(xí)近平下鄉(xiāng)調(diào)研湖南湘西少數(shù)民族地區(qū)后，根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)的脫貧困難的問題，有針對(duì)性地提出“精準(zhǔn)脫貧”。2014 年，習(xí)近平豐富精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，提出推行定靶向治療，把“整體推進(jìn)與精準(zhǔn)到戶結(jié)合起來”，根據(jù)村莊農(nóng)戶的貧因，進(jìn)行一對(duì)一精準(zhǔn)識(shí)別、幫扶和管理。2015 年，黨和國(guó)家出臺(tái)治療貧困地區(qū)貧因的脫貧政策“五個(gè)一批”，通過“五個(gè)一批”在民族地區(qū)貫徹落實(shí)下，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速地發(fā)展壯大起來。2017 年，習(xí)總書記指出扶貧工作的工作重心將集中到深度貧困民族地區(qū)，精準(zhǔn)扶貧工作將深入最難攻克時(shí)期。為此，黨和國(guó)家特別頒發(fā)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》，支持協(xié)助攻克深度貧困地區(qū)脫貧難問題展開統(tǒng)籌全局的、全方位的指導(dǎo)，拉開歷史性攻堅(jiān)深度貧困的帷幕。為此，推出“六個(gè)精準(zhǔn)”的扶貧要求，“因地制宜、因戶因人分類施策形成了‘五個(gè)一批’的大扶貧格局。”2020 年，是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作決勝的關(guān)鍵期，對(duì)穩(wěn)健的助力剩余貧困人口脫貧以及防止已脫貧人口返貧的問題必須兩手抓，兩手都要硬，堅(jiān)持“在共同富裕的道路上，一個(gè)民族都不能少和掉隊(duì)”。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“‘兩不愁三保障’是保障民族地區(qū)貧困人口克服絕對(duì)核心指標(biāo)。”但是，少數(shù)民族處在深度貧困地區(qū)，面對(duì)脫貧和返貧兩方面的工作壓力，如期實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”目標(biāo)的工作困難程度十分高，因此要把握民族地區(qū)的主要矛盾，抓住貧困的貧根重點(diǎn)突破，集結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)發(fā)展的力量，形成舉國(guó)上下之力全方位決勝貧困的扶貧大格局，謀農(nóng)村貧困人口全部脫貧果實(shí)。到了2020 年攻關(guān)贏得勝利，“28 個(gè)人口較少民族全部實(shí)現(xiàn)整族脫貧”，“所有深度貧困地區(qū)的最后堡壘被全部攻克”，整體邁入全面小康。

二、民族地區(qū)扶貧演進(jìn)的特點(diǎn)

（一）根據(jù)總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定扶貧政策，突出時(shí)代性的特點(diǎn)。我國(guó)的總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r在一定程度上決定了民族地區(qū)扶貧政策的制定，與此同時(shí)，民族地區(qū)扶貧政策的實(shí)施對(duì)總體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起助推作用，這就體現(xiàn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的成長(zhǎng)離不開扶貧事業(yè)做出的貢獻(xiàn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體系的不斷成長(zhǎng)和壯大，民族扶貧政策的演進(jìn)歷程與我國(guó)的總體經(jīng)濟(jì)變化發(fā)展呈現(xiàn)一致性，突出鮮明的時(shí)代性的特點(diǎn)。

（二）黨和國(guó)家制定民族扶貧政策，突出實(shí)事求是的特點(diǎn)。堅(jiān)持實(shí)事求是的態(tài)度是制定民族地區(qū)扶貧政策、突破貧困堡壘的關(guān)鍵。每個(gè)民族地區(qū)都具有不同于其他民族的特殊性而獨(dú)立存在。民族的歷史印記、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、自然環(huán)境、人文風(fēng)俗等因素，塑造了少數(shù)民族獨(dú)特的氣質(zhì)，同時(shí)也形成了面對(duì)新事物時(shí)，少數(shù)民族之間的接受度出現(xiàn)不一致性。因此，少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，少數(shù)民族與少數(shù)民族之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也呈現(xiàn)出不一樣的層次，對(duì)黨中央提出構(gòu)建全面小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在發(fā)展中將受到阻礙、停滯。為此，黨在扶貧政策的制定和推廣方面，根據(jù)民族地區(qū)的特點(diǎn)來開展，制定頒發(fā)適合民族地區(qū)發(fā)展的差異化政策，同時(shí)輔之以財(cái)政和普惠政策，例如在西藏推行金融扶貧減貸息；在新疆實(shí)施生態(tài)扶貧，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及完善基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)剩余勞動(dòng)力就業(yè)等措施，大大促進(jìn)了民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，體現(xiàn)了黨中央堅(jiān)持實(shí)事求是，尊重民族地區(qū)差異的科學(xué)態(tài)度。

（三）黨和國(guó)家制定民族扶貧政策，充分體現(xiàn)人民性的特點(diǎn)。黨和國(guó)家堅(jiān)持發(fā)展成果由人民共享，堅(jiān)持共同富裕，堅(jiān)持各族人民共同繁榮的發(fā)展觀，開啟全國(guó)大扶貧行動(dòng)，充分體現(xiàn)了人民性。從20 世紀(jì)50年代，黨和國(guó)家以救濟(jì)的形式對(duì)貧困人口施以濟(jì)貧，在物質(zhì)上提供衣物米糧等方式防止“路有凍死骨”現(xiàn)象的發(fā)生，有效地緩解了絕對(duì)貧困惡化。到七八十年代，中國(guó)社會(huì)迎來新中國(guó)成立以來一次歷史性改革，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，農(nóng)村地權(quán)改革，人均收入上升，人民生活得到改善，但是內(nèi)陸西部少數(shù)民族地區(qū)貧困形勢(shì)依然顯示紅燈警告。20 世紀(jì)80 年代到21 世紀(jì)初，黨和國(guó)家另辟蹊徑，從民族地區(qū)本身的資源優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)開發(fā)，并印發(fā)“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”綱領(lǐng)性文件作為助推器，不僅開發(fā)民族特色，還助推東西部對(duì)口幫扶，防止區(qū)域發(fā)展差距懸殊，有利于共同富裕和全面建成小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。2013 年，脫貧地區(qū)鏡頭聚焦至“老邊少窮”地區(qū)，扶貧方式趨向多元化、綜合化，全方位、多角度助力貧困地區(qū)脫貧。再到精準(zhǔn)扶貧出臺(tái)，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的對(duì)象日漸精確化，關(guān)注的貧困對(duì)象精確到戶，更加注重人的全方面發(fā)展的需要和實(shí)現(xiàn)，更加關(guān)注人的權(quán)利、福利的享有，充分體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展觀。