北京市精準脫貧現狀及對策

□文/王再文 李曉丹 李衛東 王華亭

（1.國家信息中心；2.北京交通大學；3.北京現代產業規劃研究院 北京）

［提要］ 本文主要探究北京市扶貧可持續發展的方法路徑，以及如何將精準扶貧與鄉村振興進行有效銜接。為此，從資本視角對北京市扶貧對策進行分析，并結合北京市現狀對脫貧后可持續發展及實現鄉村振興給予建設性建議。

自古以來，消除貧困就是世界各國人民追求的目標，是人民對美好幸福生活的向往。我國將消除貧困、實現共同富裕，全面建成小康社會視為黨的重要使命。黨中央將消除貧困等工作列入我國“四個全面”戰略布局，將脫貧攻堅列入我國第一個百年計劃，精準扶貧成為我國小康目標建設的三大攻堅戰之一，并對如何進行精準扶貧做出了具體工作部署。

脫貧攻堅是一項持久的國家任務，與人民的生活、社會的進步及國家的發展息息相關。雖然扶貧工作面臨地區分散、對象數量大等艱難任務，但經過采取和執行科學有效的決策，在2021 年我國實現了全面脫貧的偉大勝利。為維持和確保脫貧效果的可持續性以及鄉村振興戰略的順利開展，本文以北京市為例，從資本視角分析北京市采取的脫貧對策，為防止返貧現象的發生提出建設性對策建議。

一、現有研究成果綜述

現有文獻中，學者從不同的角度對致貧原因進行分析，并提出了對應的脫貧政策，主要可以分為以下幾個方面：

首先，一部分學者對貧困地區的產業發展困境進行分析，并提出有針對性的對策。張紅梅等（2021）在研究后脫貧時代寧夏地區的減貧政策時，提出要注重當地葡萄酒旅游產業的發展，努力發現產業中的生態價值、品牌價值和文化價值，將其與鄉村振興戰略相銜接，不斷創新發展模型。趙燕鴻（2021）研究了脫貧攻堅期鄉村旅游產業存在的問題，并提出要完善鄉村旅游管理體制、提升旅游扶貧項目等對策建議。呂華鮮（2021）基于廣西壯族祥貝鄉旅游脫貧存在的農戶主動性不高、旅游業貸款困難等問題，提出了要實現農、旅、文一體化發展等建議。

其次，部分學者對貧困地區的某一致貧原因，如教育、文化、綠色生態等進行分析，為促進可持續脫貧和鄉村振興提出建議。在如何進行可持續脫貧能力建設方面，李月（2020）從教育視角，在戰略部署、價值取向、目標定位、扶貧效益和扶貧組織上對脫貧能力提升提出對策建議。馬野（2020）從文化角度，對農村存在的文化意識較差和相關建設體系落后等問題提出利用多種資源和技術等方式促進農村紅色文化的發展，助力農村脫貧事業的發展。汪夏為（2020）從土地資源利用視角對如何解決農村貧困提出建議，要完善土地使用的法律法規和農產品交易市場、擴大土地交易的覆蓋范圍等。郭景福和董幫國（2020）對民族地區的致貧原因進行分析，從綠色發展的角度，在制度、生態文化等方面提出政策建議，推動綠色減貧。劉雨露和鄭濤（2019）認為貧困的根源是風險事故，并從“三農”保險的宣傳、政策制定等方面對如何進行長效脫貧提出對策建議。

再次，還有學者對某一區域進行研究，針對地區存在的問題，提出針對總體發展的綜合性政策建議措施等。孫苗苗（2020）以寧夏西吉縣硝河鄉新莊村為例，對西部民族地區所面臨的資源整合能力不足、防范監控不夠、產業鏈有待完善等問題，提出了利用西部特色資源進行產業建設、加大教育扶貧等建議。郭紋廷（2019）對西部少數民族地區的致貧因素進行分析，從基礎設施建設、生態保護、群眾自身、旅游產業等方面對脫貧攻堅、實現鄉村振興提出對策建議。阿達萊提·圖爾蓀和高進（2021）從自然地理、社會人文、政策制度和個人觀念等多個角度分析南疆農村婦女致貧原因，并在宏觀、中觀和微觀三個方面對如何鞏固脫貧成效提出了設立政策制度、提高女性文化水平和完善各歸口扶貧體系等建議對策。

最后，還有學者從扶貧對象自身角度考慮，為促進地區振興提出對策建議。賀東航（2020）從幫扶對象角度考慮，對其所在的貧困村與非貧困村間的“倒掛現象”、貧困群眾“等、靠、要”心理等問題，提出要將扶貧與鄉村振興戰略相結合，建立系統制度體系等對策。張貴群（2019）也是從扶貧對象的角度考慮，對其存在的“因懶致貧”問題，從深層次分析，在如何激發內生動力、優化資源和完善機制體系等方面提出對策建議。

綜合來看，大部分學者從生態、產業或土地某一角度進行分析，或依據某一地區整體情況從自然、人文、政策和扶貧對象等方面綜合研究并提出對策建議，鮮有學者從資本視角對致貧原因分析并提出針對對策。

二、北京市精準脫貧現狀分析

北京市市委市政府自2016 年以來，嚴格落實國家出臺的精準扶貧戰略，并先后制定了《關于進一步推進低收入農戶增收及低收入村發展的意見》《關于進一步加強低收入農戶幫扶工作的措施》及與各區相對應的政策措施，這一方面對低收入戶、低收入村等做了明確界定；另一方面也對工作要求、工作目標及分工等做了具體規定，助力北京市低收入戶“全部摘帽”。

2020 年，北京市低收入戶實現全面增收，其人均年可支配收入已達17，588 元，較2019 年的年均可支配收入增長16.8%，取得了明顯的階段性成效。此外，扶貧產業也得到較快發展，現已有特色種植、休閑旅游和光伏等917 個產業項目，使經營凈收入取得增長。例如，黃土梁村在2019 年因其香草產業的發展，實現增收約40 萬元，幫助低收入農戶全面脫低。

做好“脫低”與鄉村振興的有效銜接，是鞏固和維持“脫低”成效的重要一環。北京市在2019 年提出了《鄉村振興戰略規劃（2018～2022 年）》，在生態、產業、鄉鎮規劃等方面明確了到2022 年應達到的具體要求。例如，在生態方面，2022 年要累計建立1，100 個首都綠色村莊；在產業方面，農產品質量安檢合格率在2022 年應穩定在98%以上；在民生方面，養老等服務機構到2022 年應不少于450 家，等等。

綜合來看，北京市2020 年的“脫低”情況取得一定成效。同時，為使該正向效應可持續發展并和鄉村振興戰略進行有效銜接，應進一步對北京市政策措施進行分析，合理更新相應舉措，促進鄉村振興戰略的實現。

三、北京市可持續脫貧與實現鄉村振興面臨的挑戰

本文從資本視角對北京市可持續脫貧和實現鄉村振興所面臨的挑戰進行分析，主要包括以下幾點：

（一）自然資產有效使用率不高。北京市低收入地區為全面“脫低”，結合當地特色，利用當地特色自然資源開展了一批產業幫扶活動，如旅游產業、養殖產業和種植產業等。眾多低收入戶通過參與產業扶貧，提升了自身可支配收入，實現“脫低”。但在大力實施特色產業扶貧的過程中，也存在著自然資源利用率較低等問題。北京市密云區，依托其特色自然資源，發展黑木耳產業，幫助低收入者“脫低”，雖然黑木耳產業已初具規模，但仍存在精細管理不強、產品質量不過關等問題。密云區黑木耳種植區域較為分散，生產管理較為粗放，使得黑木耳的產量和質量欠佳，降低了資源使用率。此外，還存在產業培育見效慢、產業選擇不恰當和后續管理不到位等問題。部分地區發展產業過于看重短期經濟效益的提升，而忽略了長期的產業經濟發展。同時，產業后續等管理問題亟待解決，這些原因均影響當地自然資產的合理有效利用，使得區域自然資源利用率不高。

（二）人力資源綜合水平有待提升。北京市低收入區人力資本主要面臨人口結構失衡、人口質量不高兩個問題。在低收入地區，因年輕人外出務工產生較大的人口流動，致使人口結構發生一定變化，即低收入戶地區的老齡化現象更為普遍。低收入戶的人口結構的變化也在一定程度上決定了低收入地區的人口素質水平，老人和小孩的受教育水平和勞動力水平均較低，總體使得低收入地區的人力資源處于較低水平。例如，北京市門頭溝區的低收入戶存在較為明顯的“三高兩低”的特點，無勞動能力者占比高、老齡化程度較高、病殘比例高、受教育程度低和就業率低。扶貧對象自身還存在“等靠要”和“爭貧”思想，阻礙扶貧的實現。此外，在管理方法上也有待改善。北京市為促進低收入地區的發展，選派機關優秀干部到低收入村擔任“第一書記”，“第一書記”的幫扶對低收入村“脫低”產生積極作用，但因其任期、個人能力等原因，在治理過程中存在重經濟發展、輕領導班子隊伍建設等管理問題。

（三）社會保障體系有待完善。雖然北京市近年的最低生活保障有所提升，但仍存在社會保障力度不足、社會保障效率不高和救助方式單一等問題。隨著貧困結構的變化，北京市受助率近年不斷下降，北京市為此開始提升最低生活保障門檻，降低救助標準。然而，這種政策措施效果有限，并沒有改變其救助理念。最低生活保障制度解決的是絕對貧困，每當貧困結構開始變化，其衡量標準便降低貧困人口受助率，影響社會救助。此外，其衡量標準為收入，考慮較為片面，應綜合考慮家庭成員的勞動能力、身體狀況等情況。

社會救助體系有待進一步完善，主要體現在社會救助的形式單一和社保力度不足。目前，社會救助體系提供的形式有限，符合條件的受眾只能在有限的方式里面進行選擇，而不能結合其自身生活條件、具備技能等因素選擇能夠長期有效脫貧的方式。此外，社保的標準不斷提升使得部分家庭困難的低保戶難以被納入其范圍。

（四）金融資源普及率有待加強。低收入戶地區的經濟建設必然離不開國家的財政支持和產業政策，地區產業的發展帶動農戶脫貧。然而，農村合作社仍存在因基礎資金短缺影響其脫低成效的情況。村民因其家庭自身收入來源較少，難以有足夠的資金投入到合作社中，導致合作社也難以購置一些農用設施，使得實現大規模生產更為困難。此外，部分村子還出現同質競爭，其資金和規模情況又難以維持長久發展，容易陷入發展困境。因此，在推出金融扶貧相關政策措施時，相關政策的普及與推廣有待加強，金融扶持政策的推出也應與農戶的需求更為貼合，促進扶貧的可持續性發展。

四、北京市實現可持續脫貧對策建議

針對北京市現存的阻礙長期“脫低”的因素，本文從資本的視角給出以下幾個方面的對策建議，以促進持續“脫低”和鄉村振興的實現。

（一）實現自然資產效用最大化

1、產業發展集體化。目前，扶貧產業的建設較為分散，使得其在抗風險能力、綜合管理等方面存在明顯不足，不利于發揮集體經濟的優勢。推動低收入村產業集中化發展，一方面使各村資源更為集中，合力利用其自然資產等各種資源，有利于產品的生產、銷售及自身品牌的形成；另一方面集中進行產業的建設發展有利于形成規模經濟，降低產業發展的風險，進而促進低收入戶就業增收，實現可持續脫貧。

2、推動技術研發。現有部分產業仍存在因技術問題使得產品在生產數量和質量方面存在一定問題，需要進行技術研發以解決產業生產中存在的問題，優化產品、提升質量，使其更具產品優勢。這將極大提升資源利用率，促進低收入戶持續脫貧，與鄉村振興戰略實現有效銜接。

3、加強產業管理。加強產業管理，一方面是指低收入村在進行產業發展時，要選擇與當地現有資源或特色自然資源相關的產業進行建設發展，不能跟風盲目選擇，要從長遠角度考慮選擇更有利于低收入戶群體的產業；另一方面是指在產業推動過程中，要明確產業的目標和發展方向，使低收入戶參與其中，惠及貧困群眾。

（二）提高人力資源整體水平

1、改善人口結構。許多低收入地區人口結構都存在老齡化、勞動力水平較低等特點。為提升勞動力水平，一方面要“留住人”，即發展當地經濟，促進當地村民就業實現農戶的增收；另一方面要“吸引人”，即當地根據自身發展需求，制定政策吸引更多人才的加入，實現脫貧的可持續發展。

2、提升人口素質。提升人口素質也是“授人以漁”的一個過程，要從三個方面進行改進：一是要注重低收入群體的思想教育，讓其摒棄“等靠要”和“爭貧”思想，依靠自身努力，實現長效脫貧；二是要注重對低收入群體實施有針對性的技能培訓，使其在接受培訓后，能夠幫助他們進行就業；三是要注重后期的持續性關注，使教育成效具有持久性。

（三）完善社會保障體系

1、社會救助新理念。北京市的貧困結構與往日已有所不同，我們應抓緊結構變化的關鍵點，更新救助理念，從關注絕對貧困過渡到更多地重視相對貧困。社會救助新理念，一方面體現在完善貧困戶的篩選標準，有效選擇出相對貧困人群；另一方面體現在改變救助觀念，使得社會救助不僅僅是“濟貧”，還要加強貧困人口的主觀能動性，幫助貧困人口長效脫貧。

2、完善社會救助制度。北京市社會救助制度的范圍還需要進一步調整，從幫扶具有本市戶籍人員可以逐步擴大到常住人口、流動人口，這需要不斷平衡本市戶籍人員與其他人員間的利益關系，建立具有包容性的社會救助制度體系。

3、社會幫扶方式多樣化。目前的社會幫扶體系較為單一，多為一次性捐款捐物。一方面可以通過與高校、企事業單位等合作建立長效脫貧機制；另一方面可以完善個例幫扶體系，增強貧困戶的積極主動性，增強“造血”功能。

（四）精細化金融扶貧政策

1、建立脫貧基金。政府應加強對貧困地區的財政支持，可以通過設立脫貧基金，幫助貧困地區群眾解決合作社資金短缺、產業發展緊急資金需求等問題。此外，還可以引導企業對其感興趣的合作社、扶貧產業等進行投資，建立利益聯動機制，促進貧困地區的長效脫貧。

2、普及金融扶貧政策。在推行各項金融扶貧政策措施的同時，也要注重對政策的宣傳和推廣，使貧困戶能夠及時了解到相關政策，并結合自身情況，進一步決定是否需要金融支持。此外，對金融扶貧政策表述簡潔清楚，使得貧困戶能夠根據詳細信息選擇合適的金融扶貧項目，促進長效脫貧。