延遲退休國際經驗借鑒及啟示

□文/全 婷 李維嘉 李 可

（南京工業大學 江蘇·南京）

［提要］ 近年來，隨著我國人口老齡化不斷加劇，衍生出一系列社會問題，為了應對人口老齡化所帶來的消極影響，延遲退休勢在必行。本文聚焦延遲退休這一社會熱點話題，對國外不同國家的延遲退休政策進行歸納梳理并按模式分類，研究探索國外典型國家延遲退休政策成功推行的關鍵及相似之處，并在分析國際經驗基礎上，為我國延遲退休政策的順利推行提出可行性建議。

現代退休制度起源于歐洲，歐洲是人口老齡化最早、最嚴重的地區，因此歐洲國家在推進養老金制度、退休制度改革方面走在世界前列。1889 年，德國建立正式的社會養老保險制度。隨后，這一制度在英國、意大利、奧地利、法國和加拿大等國家逐步發展并走向成熟。1935 年，美國頒布《社會保障法》，正式建立退休制度。二戰后，社會福利事業快速發展，各國政府財政壓力空前增大，與此同時，伴隨著席卷全球的老齡化浪潮，養老金支出壓力不斷增加，國家財政不堪重負，延遲退休成為國內外普遍共識。我國在20 世紀末邁入老齡化社會。目前，我國各地職工退休仍按照1978 年《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》執行，但隨著人民生活水平不斷提高，人口預期壽命不斷延長，我國國情及基本矛盾發生了變化，老齡化不斷加劇，使得現行退休政策滯后于當下社會變化趨勢，并隨之產生了勞動力供給不足、養老金空賬運行、家庭贍養負擔加重等一系列社會問題。由此可見，現行法定退休年齡已不再適宜，因此在當前社會背景之下研究延遲退休政策具有重大意義。

本文圍繞國外不同國家的延遲退休政策展開研究，選取相關典型國家，對其當前所推行的延遲退休政策進行分類整理，并嘗試從中汲取成功經驗，為我國退休制度的調整及延遲退休政策的順利推行提供有益借鑒與啟發，具有較強的理論意義。

一、國外延遲退休政策及其特點

目前，國外的一些國家形成了相對成熟的延遲退休發展模式，本文選取了英國、美國、日本等三個較為典型的國家，對其延遲退休政策的模式進行相關分析，研究其特點及不足之處，為我國延遲退休政策的推行提供借鑒意義。

（一）英國模式——動態調整。英國通過陸續頒行一系列養老金法案對退休年齡進行不斷調整。2015 年，英國男性和女性勞動者的退休年齡分別為65 歲、62.5 歲。據《2011 年養老金法案》規定，自2018 年11 月起，英國女性勞動者的退休年齡延遲至65 歲，且從2018 年12 月至2046 年期間分三階段逐步延長男女性的退休年齡至68 歲。相應的養老金制度也規定，自2016 年4 月6 日起，人們在達到退休年齡時需繳納35 年的國民保險費方能獲得新的全額國家養老金，且其規定的最低合格期限是10 年。

英國延遲退休政策的動態性和針對性較強，在不同時期英國會結合社會老齡化程度及國家財政所面臨的現狀等因素對延遲退休的相關內容進行調整。

1975 年，英國工黨政府主要對養老金相關領域進行改革，其頒布的《社會保障養老金法》第一次正式提高養老金年齡標準，從整合養老金體系入手建構基本養老金及與收入相關的附加養老金，其中基本養老金與物價、收入水平相聯系，而附加養老金最高待遇水平規定為收入的25%且只與物價水平有關。

1979 年，英國的保守黨執政，對養老金支出過多、財政壓力過大等問題進行福利制度私有化改革，并于1992 年頒布《社會保障法》，規定男女性領取養老金的年齡分別為65 歲和60歲，將繳費資格年限與工作年限相互關聯，以激發英國的經濟發展活力，適應其老齡化進程。

1999 年，英國頒布《福利改革和養老金法案》，通過提高與收入水平相關的國家養老金待遇水平以及建立國家第二養老金，為包括婦女、殘疾人、非全日制雇員、臨時工等在內的低收入人群提供了社會保障。同時，還通過監管市場化運行下的養老金計劃來提高養老金繳納等方面的安全程度，并將未參加職業養老保險的中高收入者納入適用對象中，以此進一步擴大養老金體系的群體范圍。

2005 年，英國政府針對養老金的領取年齡以及養老金待遇水平方面進行了進一步調整，將政府公務員、普通公民的養老金領取年齡分別延遲到65 歲和67 歲，并將養老金待遇水平與人均收入關聯起來。隨后，英國在2006 年發布了第一份養老金白皮書，奠定了其21 世紀總體的養老金改革基調。后來，英國又陸續頒行《養老金法案2007》《養老金法案2011》《養老金法案2014》等，對勞動者的退休年齡進行修繕。整體來看，英國領取基本養老金的年齡標準一直在進行動態調整，現今社會老齡化現象日益嚴重，延遲領取養老金年齡等方式逐步成為政府共識。

雖然英國通過修改相關法案對退休的法定年齡進行相關調整，將勞動年齡與繳費資格年齡相關聯以擴大繳費人口規模、緩解國家財政的支出壓力，但英國在延遲退休政策的推行過程中依舊存在一些不足的地方，比如在退休年齡上限的設置上只增加不減少，對于教育水平、工作技能水平不同的老齡勞動者而言，這會導致低技能勞動者本身的負擔進一步加重，進而加深社會的不平等程度，同時這也體現出老齡化對英國福利制度產生了巨大壓力。

（二）美國模式——穩步推進。美國實行彈性退休制度。1978～1986 年間，美國從立法入手對彈性退休制度進行相關法律修訂，規定最低退休年齡為62 歲，最晚則為70 歲。只要滿足相應養老金的領取條件，老年勞動者便能依據自身狀況選擇該年齡范圍內任何年齡節點退休并領取養老金，但領取的額度會依照不同領取年齡進行增減。若選擇提前退休，養老金的發放會酌情減少，若選擇延遲退休則會增加養老金的發放。

美國延遲退休政策的實施總體較穩定，勞動者在選擇領取養老金年齡上體現了一定的靈活性。若在法定退休年齡前勞動者就選擇退休并領取養老金，同時其提前退休的時間不超過36 個月，每提前一個月退休養老金便減少總額的0.56%；反之，提前退休的時間超過36 個月，未超過的部分仍按每個月0.56%相應地減少，超出部分只要每提前1 個月退休就相應地減少0.42%。而且美國對那些比法定退休年齡更晚退休的勞動者制定了相關獎勵機制，越晚選擇退休其獲得的獎勵力度就越大，勞動者選擇比正常退休年齡每晚退休1 個月，其所獲得的全額養老金就會在原有基礎上增加0.67%，如果選擇了延遲一年退休，則增加3%。

同時，美國的養老金制度還有著較高的市場化程度。2005年，美國針對社會保障制度領域進行相關改革，低于55 歲的勞動者被準許將其4%的應繳社保稅轉入可用于購買股票等有價證券的個人賬戶之中，且自己可以將本人個人賬戶上的相關累計資金留給本人子女及其后代，以此實現了打通養老金投資的金融市場渠道的成效。通過市場參與養老金體系的運行在一定程度上激發了養老金市場的活力，進一步提高了個體養老金的受益水平，并且低福利和多元化社會保障的發展也促進了養老財政穩定和老齡人群工作積極性的提高。

雖然美國在解決延遲退休問題上相對而言取得了成功，但也存在一定的不足。私營化養老金市場不斷發展，大量由私營養老金業務所吸納的資金流入了信貸市場，這在一定程度上促進了美國金融市場的繁榮，卻也為美國的養老金體系帶來了更多難以預測的市場風險。而政府還未對此進行任何的干預與限制，這很可能對未來延遲退休政策的發展產生一定的影響。

（三）日本模式——立法導向。日本延遲退休政策主要是從提高養老金的繳費率、逐步延遲退休年齡以及構建養老金收支平衡機制三個階段逐步推進的，并通過頒布一系列相關立法，如《老年人雇傭安定法》等法律法規，從調整退休年齡、改革養老金制度以及促進老齡就業等領域加快延遲退休政策的進程，以逐漸實現彈性退休制。日本延遲退休政策的實施是以立法為導向，對各個階段的退休制度等進行修改和完善，以此來分階段、分層次推行延遲退休。

第一階段，日本頒行了《中老齡雇傭促進特別措施法》，適用對象為中老齡勞動者，目的是推動高于45 歲的勞動者就業，并規定達到50 歲工作年齡后的員工不再隨工齡增長而增加工資。1976 年，日本計劃將55 歲及以上年齡的勞動者就業率提高至60%以上，即提高中老齡勞動者的就業率。之后，日本于1985 年頒行《年金修改法》對養老金制度進行改革，建立基礎國民年金，讓全國人民進行統一繳費，同時創立了銀色人力資源中心，以保障高齡勞動者能夠擁有多元化就業機會。

第二階段，日本正式確定了60 歲退休的目標。修訂后的《老年人雇傭安定法》規定企業需將退休年齡設定在60 歲以上，以立法方式讓企業雇傭60～65 歲的老齡勞動者成為一項共識和義務。同時，日本于2000 年修改《厚生年金法案》提高養老金領取條件，并要求企業不能將年齡作為雇傭勞動者的標準，并對那些高齡勞動者以及對其進行雇傭的企業給予多種形式的補貼和獎勵。

第三階段，日本進一步修改《老年人雇傭安定法》，強制要求企業在2013 年4 月前將退休年齡逐漸提高至65 歲，且從2005 年開始逐漸延長退休金的繳納年限以及提高退休金的繳費率，而銀色人力資源中心也作為綜合性職業介紹中心來服務高齡勞動者，以此推行延遲退休政策，緩解其日趨嚴重的老齡化現象。

日本通過改革相關立法促進了多元化彈性退休體系的構建，企業能夠根據自身狀況選取相應的雇傭方案來雇傭中老齡勞動者，而勞動者也可以依據自身的身體狀況自主選擇相應形式的雇傭，這不僅能夠為企業帶來一定的創收，還能為中老齡勞動者創造良好的就業環境，幫助其實現自身價值。

雖然日本延遲退休政策在中高齡勞動者的就業方面起到了一定的推動作用，但效果并沒有十分明顯，實施過程中依然存在一些不足。比如，在構建養老金收支平衡的調整機制方面，日本主要聚焦在延長繳費的年限上，這對降低養老金的支出并沒有太多作用，且部分高齡勞動者家庭收入構成中勞動收入占比下降，他們在一定程度上更依賴于養老金，提高繳費率可能會對勞動者參與養老保險制度產生影響。同時，還存在部分企業對聘用老年勞動者持消極態度的現象，導致老齡勞動者無法得到高質量的工作崗位和較好的公司地位，這都需要進行不斷地改善和提高。

三、借鑒與啟示

通過對各國延遲退休政策實施的研究，分析他們的優勢與不足，對我國施行延遲退休是十分具有借鑒意義的。結合我國目前的延遲退休狀況以及我國國情，在借鑒國外先進經驗時必須要考慮是否符合我國國情，然后再將其先進經驗運用到我國的延遲退休政策上，同時也要認真審視國外在實行延遲退休時所遭遇到的挑戰。

（一）分類推行，縮小男女退休年齡差距。結合國外的經驗，我們可以發現國外的延遲退休并不是一個政策面對所有人群，而是根據本國國情分群體并且堅持公平原則具體推行延遲退休。我國實行延遲退休的根源，是由于我國的勞動力人口的不斷短缺，為了彌補人口紅利的缺失而逐步推行，這也側面證明了我國的人口比例失調，需要分類推行，針對不同年齡群體實行不同的延遲退休方案，同時兼顧男女比例以及現今男女平等的倡導，在延遲退休年齡上也要逐步縮小差距，做到因類而異，穩步實施。

（二）建立起延遲退休政策的相關配套措施平臺。結合美國、日本等的延遲退休政策，不難看出他們在實行延遲退休政策的同時建立了養老金激勵機制來保證職工的養老生活。而在我國，不僅要建立配套的養老金激勵機制，更要建立相關的社會保障政策。中國長期身為人口大國，和美國以及日本的實際國情有著比較大的差距，所以我國不僅要實施養老金激勵機制，更加要實行社會保障措施，保障社會中因為延遲退休而陷入困境的人群，維持社會穩定。

（三）將外在的政策推力轉化成職工的內在動因。我國目前的政策，是分階段小步推行延遲退休，這無疑是結合我國的實際國情做出的最優選擇。在分階段推進過程中，剛開始是依靠國家政策的強制推行，以此來保障延遲退休的落實，但是任何一項政策單純依靠國家強制力是注定走不長遠的，所以在實施過程中，我們必須將外在推力轉化成內在動力。借鑒美國、法國的先進養老金激勵機制以及退休年齡的漸進延后，促使職工主動加入延遲退休，將延遲退休的深度和廣度都進一步擴大，不僅要保證目前政策實施覆蓋的范圍，更要促使國民自主地加入延遲退休政策，主動擴大延遲退休覆蓋的范圍，同時職工的主動加入也可以使延遲退休獲得民眾的擁護和支持，更有助于延遲退休的落實與實施。

（四）實行試點與推廣相結合。分析國外在實施延遲退休過程中所面臨的挑戰，并且結合我國的國情，我國的延遲退休必須在試點地區優先推行，結合反饋再逐步推行到全國各個地方。從垃圾分類政策就不難看出，我國推行任何一項政策都必須先試點，再全面推廣。這是一項艱巨的任務，并不是一蹴而就的，垃圾分類政策目前在試點城市推行了如此之久，但是在全國的大部分范圍內的推行仍然進展緩慢，由此可見政策的逐步落實十分艱巨。而針對延遲退休政策，我們必須調查全國的實際人口情況，找出最典型的地區來進行試點，同時小范圍推廣延遲退休，將兩者的實施情況反饋進行仔細研究，從而完善延遲退休政策，讓其能夠在全國范圍內推廣。

（五）建立延遲退休推演模型預測推行情況。在完善延遲退休政策的過程中，在試點推行的基礎之上，建立推演模型，結合調查的數據和國外已經實行的延遲退休政策，提前預測相關情況的發生并制訂應對方案，避免遭遇意外情況而不知所措。通過與社會學、物理學等相關學科的合作，建立推演模型，既可以有效應對推行延遲退休時的各種情況，也可以提高政策推行的效率，盡早地將延遲退休政策落實，推動生產力發展，促進經濟增長。