新疆房地產(chǎn)稅改革思考

□文/劉素鑫 劉維忠

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 新疆·烏魯木齊）

［提要］ 房地產(chǎn)稅的征收可為基層政府籌集財(cái)政收入，在一定程度上調(diào)控貧富收入差距，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)，進(jìn)一步提高房地產(chǎn)資源的利用效率。對(duì)新疆而言,房地產(chǎn)稅的征收有利于地方政府主體稅的建立，提升政府財(cái)政自給能力，輔之一定的制度保障，其改革既要考慮保障地方稅收收入，更要服從服務(wù)于黨中央治疆方略，特別是社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安總目標(biāo)，發(fā)揮住房、稅收政策對(duì)新時(shí)代屯墾戍邊的保障作用。

近年來(lái)，有關(guān)房地產(chǎn)稅的征收多次被提出，受到社會(huì)的高度關(guān)注。目前，我國(guó)地方政府面臨缺乏穩(wěn)定收入來(lái)源、財(cái)權(quán)不匹配的情況，而保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅具有不易移動(dòng)、稅基穩(wěn)定的特點(diǎn)，使房地產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種具有天然優(yōu)勢(shì)。黨的十九大報(bào)告明確指出，要“深化稅收改革制度，健全地方稅體系”。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，成熟的房地產(chǎn)稅制度不僅能為地方政府帶來(lái)持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)政收入，還能促進(jìn)地方完善公共服務(wù)供給，對(duì)于地方稅體系的健全具有重要意義。

一、房地產(chǎn)稅改革的必然性

（一）房地產(chǎn)稅改革的發(fā)展。房地產(chǎn)稅因稅基的不可流動(dòng)性，通常被劃定為地方稅。一般認(rèn)為，房地產(chǎn)稅包括房地產(chǎn)交易、持有等各個(gè)環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等，本文討論的是房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅收，包括房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。目前，有不少國(guó)家和地區(qū)都對(duì)房產(chǎn)、土地征收房地產(chǎn)稅。2011 年，上海和重慶作為試點(diǎn)，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)在住宅領(lǐng)域征收房產(chǎn)稅的先河，此舉引起了學(xué)界和社會(huì)的高度關(guān)注和廣泛討論。事實(shí)上，房地產(chǎn)稅改革的趨勢(shì)早已顯現(xiàn)。早在十六屆三中全會(huì)上，就提出當(dāng)具備一定條件時(shí)，要對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅；黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要加快房地產(chǎn)稅立法；“十三五”規(guī)劃綱要進(jìn)一步指出推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法；在黨的十九大會(huì)議上，時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)的肖捷也提出我國(guó)要逐步建立完善的現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制度。李克強(qiáng)在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議和十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議上作的《政府工作報(bào)告》中明確提出要推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法。可見(jiàn)，房地產(chǎn)稅落地速度加快，基本輪廓已清晰。

（二）房地產(chǎn)稅改革的必然性。房地產(chǎn)行業(yè)是國(guó)家重要的稅收來(lái)源之一，與每個(gè)人切身相關(guān)，關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。而且房地產(chǎn)稅作為一種收益稅，若房地產(chǎn)稅的征收能夠依據(jù)量能課稅原則，對(duì)房地產(chǎn)價(jià)值采取動(dòng)態(tài)評(píng)估并及時(shí)讓納稅人知曉財(cái)產(chǎn)收益，那房地產(chǎn)收益便具有可稅性。

2000～2018 年，全國(guó)稅收新增比重和新疆稅收增速較高。全國(guó)兩稅收入從274 億元增加到了4，720.88 億元，增長(zhǎng)了17倍，占全國(guó)稅收的比重從2.18%升至3.37%；新疆兩稅收入從3.67 億元增加到91.58 億元，增長(zhǎng)近25 倍，占地方公共預(yù)算收入比重從4.64%升至5.98%。另外，由于我國(guó)居民住房自有率大幅提升，原來(lái)“重交易、輕保有”的房地產(chǎn)稅體系體現(xiàn)出征稅范圍窄、稅率不合理、稅收優(yōu)惠不科學(xué)等多個(gè)弊端。再者，2000年以后，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)過(guò)熱，房?jī)r(jià)高正在透支著居民的消費(fèi)能力，房地產(chǎn)稅改革從2003 年十六屆三中全會(huì)首次提出至今，曾三度寫入政府工作報(bào)告，還在上海和重慶進(jìn)行試點(diǎn)，為以后的全面開(kāi)征積累了經(jīng)驗(yàn)。

在上述眾多事件的影響下，房地產(chǎn)稅的改革愈加緊迫，被寄予調(diào)控房?jī)r(jià)、調(diào)節(jié)社會(huì)分配、健全地方稅體系、降低“土地財(cái)政”依賴的期待，中央政府一直在加快房地產(chǎn)稅的改革進(jìn)程。至此，房地產(chǎn)稅改革已成定局。

二、房地產(chǎn)稅改革產(chǎn)生的影響

（一）對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的影響。若房地產(chǎn)稅全面擴(kuò)征，必然會(huì)對(duì)市場(chǎng)造成明顯的沖擊，這與中央政府在加快推動(dòng)房地產(chǎn)稅改革的政策信號(hào)中一再?gòu)?qiáng)調(diào)的房地產(chǎn)市場(chǎng)的政策動(dòng)機(jī)相反。其實(shí)，房地產(chǎn)稅本身不具有推動(dòng)房?jī)r(jià)持續(xù)下跌的動(dòng)力，地方政府的“土地財(cái)政”需求短期內(nèi)難以改變，也沒(méi)有意愿讓房?jī)r(jià)大幅下降，長(zhǎng)期影響房?jī)r(jià)的因素是市場(chǎng)供需形勢(shì)，三四線城市、欠發(fā)達(dá)地區(qū)在房地產(chǎn)稅改革中的市場(chǎng)波動(dòng)下行的行情可能延續(xù)更長(zhǎng)。此外，房地產(chǎn)稅的征收雖然短期內(nèi)會(huì)影響房地產(chǎn)行業(yè)的業(yè)績(jī)，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，最符合房地產(chǎn)行業(yè)根本情況的應(yīng)是房?jī)r(jià)平穩(wěn)健康發(fā)展，而非大起大落。

（二）對(duì)地方財(cái)政收入的影響。2013 年滬渝試點(diǎn)結(jié)果表明，房地產(chǎn)稅改革對(duì)增加地方財(cái)政收入的作用甚微。中央政府對(duì)房地產(chǎn)稅的總體原則是“寬稅基、低稅率、有減免”，因各地情況有別，房地產(chǎn)稅對(duì)地方財(cái)政收入的影響主要取決于當(dāng)?shù)卣鞫惙慨a(chǎn)數(shù)量和房產(chǎn)的評(píng)估價(jià)格。研究發(fā)現(xiàn)，在三四線城市，地方政府稅收收入是可觀的，可填補(bǔ)“減稅降費(fèi)”下的財(cái)政缺口，但為涵養(yǎng)稅源，又必須堅(jiān)持稅收增長(zhǎng)“穩(wěn)步慢行”，使納稅群體的負(fù)擔(dān)保持在可承受的范圍內(nèi)。此外，若房地產(chǎn)稅作為地方政府主要的財(cái)政收入來(lái)源，為了增加稅源，地方政府勢(shì)必會(huì)提供更好的公共服務(wù)，吸引房地產(chǎn)業(yè)建房、吸引居民買房，由此便形成一種良性循環(huán)。

（三）對(duì)居民家庭消費(fèi)與儲(chǔ)蓄的影響。征收房地產(chǎn)稅會(huì)增加居民的支出，擠占他們的可支配收入。居民家庭作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要主體，其消費(fèi)和儲(chǔ)蓄行為的變化必然會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生重要的影響。2011 年重慶和上海房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)：第一，在重慶地區(qū)對(duì)消費(fèi)有明顯持續(xù)的抑制作用，而上海地區(qū)在短期內(nèi)抑制了居民消費(fèi)，但長(zhǎng)期來(lái)看促進(jìn)了居民消費(fèi)增長(zhǎng)，當(dāng)然兩地效果不同與很多因素有關(guān)；第二，對(duì)高收入群體的消費(fèi)水平有抑制作用，對(duì)中低收入群體不顯著。此外，在房地產(chǎn)市場(chǎng)供不應(yīng)求的狀態(tài)下，征收房地產(chǎn)稅可能會(huì)將房產(chǎn)持有者增加的成本，直接轉(zhuǎn)移到接手者的手中。這樣來(lái)看，通過(guò)征收房地產(chǎn)稅來(lái)遏制房?jī)r(jià)或者房租的增長(zhǎng)可能并不現(xiàn)實(shí)。

三、新疆房地產(chǎn)稅征收現(xiàn)狀

（一）房產(chǎn)稅稅收收入低，占地方稅收收入比重低。由于我國(guó)地方政府過(guò)度依賴轉(zhuǎn)移支付與非稅收入，導(dǎo)致地方稅體系缺乏穩(wěn)定的主體稅源，房地產(chǎn)稅改革作為我國(guó)地方稅收體系改革的起點(diǎn)，無(wú)疑就承擔(dān)起地方稅主體稅種的使命。但根據(jù)資料顯示，烏魯木齊稅收收入占全疆接近1/4，房產(chǎn)稅收入雖逐年增長(zhǎng)，但占比一直在5%左右，成為地方主體稅種還有很大差距。

（二）城鎮(zhèn)化進(jìn)程較慢，居民納稅意識(shí)薄弱。實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)，西部地區(qū)各省市加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，城鎮(zhèn)居民收入大幅增長(zhǎng)。但新疆情況較為特殊，南疆地區(qū)自然條件較差，少數(shù)民族聚集，多以農(nóng)業(yè)為主，城鎮(zhèn)化進(jìn)程較慢，城鎮(zhèn)人口較少，居民文化水平不高，納稅意識(shí)較淡薄。資料顯示，新疆城鎮(zhèn)居民年收入在西部地區(qū)的位次由2000 年的第6 位降至2018 年的第11 位。

（三）有較寬松的房地產(chǎn)政策。客觀來(lái)講，新疆自住房貨幣化改革以來(lái)，房?jī)r(jià)總體漲幅不高，加上近年來(lái)新疆大力實(shí)施棚戶區(qū)、舊城區(qū)改造的政策，使得房子供大于求趨勢(shì)日漸明顯。央行5 次降息，史上最低房貸利率及政府不斷出臺(tái)的多項(xiàng)利好政策，極大地拉動(dòng)了市場(chǎng)需求，這樣的市場(chǎng)現(xiàn)狀又極大地帶動(dòng)了開(kāi)發(fā)商的信心，形成一種良性循環(huán)。

（四）征收管理存在某些薄弱環(huán)節(jié)。對(duì)個(gè)人住房保有環(huán)節(jié)征收房地產(chǎn)稅，征收對(duì)象多為自然人，征稅機(jī)關(guān)必須一戶一戶進(jìn)行落實(shí)、評(píng)估、征繳，征收難度可想而知，使得征收的成本較高。對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，還要有完善的信息技術(shù)支撐，維護(hù)后期數(shù)據(jù)，除去新疆各地稅務(wù)機(jī)關(guān)的信息化水平差異，對(duì)落后的南疆等地更加難以實(shí)行。

四、新疆房地產(chǎn)稅改革的關(guān)鍵

對(duì)新疆而言，從大方向出發(fā)，房地產(chǎn)稅改革既要考慮保障地方稅收收入，更要服從服務(wù)于黨中央治疆方略，特別是社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的總目標(biāo)，發(fā)揮住房、稅收政策對(duì)新時(shí)代屯墾戍邊的保障作用。在房地產(chǎn)稅時(shí)代，必須考慮穩(wěn)房?jī)r(jià)-穩(wěn)市場(chǎng)-穩(wěn)金融-穩(wěn)預(yù)期-穩(wěn)置業(yè)-穩(wěn)人口結(jié)構(gòu)等一系列關(guān)乎邊疆穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的重要問(wèn)題。因此，新疆房地產(chǎn)稅改革的制度設(shè)計(jì)導(dǎo)向應(yīng)聚焦以下三個(gè)方面：

（一）政府適度放權(quán)。借鑒國(guó)際上房地產(chǎn)稅征收較為成熟的國(guó)家做法，一般都是在中央統(tǒng)一立法的前提下，給予地方政府較大權(quán)限。原財(cái)政部長(zhǎng)肖捷也曾指出，應(yīng)按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，推進(jìn)房地產(chǎn)稅的立法和實(shí)施，形成稅法統(tǒng)一、稅負(fù)公平、調(diào)節(jié)有度的稅收制度體系。因此，房地產(chǎn)稅的基本法律框架應(yīng)由全國(guó)人大立法，征收范圍、稅率充分授權(quán)給各級(jí)政府，依實(shí)際情況分步推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。新疆地處西北部，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，南北疆發(fā)展不均衡的問(wèn)題突出，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和人口等存在差異，放權(quán)也可充分發(fā)揮基層政府便于獲取房地產(chǎn)信息和貼近納稅人的優(yōu)勢(shì)。

（二）堅(jiān)持立法先行、分階段、分地區(qū)、穩(wěn)步推進(jìn)的原則。穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅的立法是建設(shè)現(xiàn)代稅收制度和現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求，也是構(gòu)建房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的重要內(nèi)容。特別對(duì)新疆而言，貧困地區(qū)在2020 年剛完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，短期內(nèi)若全面開(kāi)征房地產(chǎn)稅，不利于穩(wěn)固脫貧攻堅(jiān)的成果。而且在當(dāng)前國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)需求不足的背景下，為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和穩(wěn)定就業(yè)，應(yīng)盡量減少房地產(chǎn)稅對(duì)消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的負(fù)面影響。因此，新疆宜分階段、分地區(qū)推進(jìn)，先從城鎮(zhèn)化率較高的烏魯木齊等城市開(kāi)始，因南疆少數(shù)民族聚集且以農(nóng)業(yè)為主，城鎮(zhèn)發(fā)展相對(duì)滯后，應(yīng)暫緩?fù)菩小？傊ㄟ^(guò)漸進(jìn)改革引導(dǎo)預(yù)期，給予市場(chǎng)充足的時(shí)間調(diào)整適應(yīng)。

（三）實(shí)行低稅率、輕稅負(fù)、優(yōu)惠從大的方案。新疆房地產(chǎn)稅在實(shí)施之初，應(yīng)突出“寬稅基”“低稅率”“多優(yōu)惠”的特點(diǎn)，致力于優(yōu)化置業(yè)營(yíng)商環(huán)境和穩(wěn)居宜居環(huán)境，吸引房地產(chǎn)業(yè)建房、居民購(gòu)房，隨著公共服務(wù)進(jìn)一步改善，居民收入進(jìn)一步提高，房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展，稅收收入的規(guī)模才可逐步上漲，但從穩(wěn)疆興疆方略的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)，漲幅也不應(yīng)太大。

（四）充分考慮居民的納稅能力，制定差異化的稅收政策。鑒于開(kāi)征房地產(chǎn)稅對(duì)不同收入水平和還貸壓力家庭的消費(fèi)行為的影響存在差異，在推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革的過(guò)程中，要充分考慮納稅人的納稅能力，根據(jù)量能課稅與公平稅負(fù)的原則，制定差異化的房地產(chǎn)稅政策。例如，對(duì)于擁有兩套以上房產(chǎn)或者人均面積超過(guò)一定平方米的高收入人群征收房地產(chǎn)稅，可考慮采用累進(jìn)稅率，這樣有可能會(huì)使更多的房源流入市場(chǎng)，從而起到降低房?jī)r(jià)的作用；對(duì)于僅有一套住房且用來(lái)居住的中低收入家庭，可減免征收，降低普通家庭的稅收壓力。

五、新疆房地產(chǎn)稅改革的制度保障

2019 年7 月30 日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，會(huì)議要求落實(shí)房地產(chǎn)長(zhǎng)效管理機(jī)制，不將房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟(jì)的手段。這充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的堅(jiān)決態(tài)度，而房地產(chǎn)稅改革進(jìn)程也將進(jìn)一步提速。綜合分析，本屆全國(guó)人大任內(nèi)，將完成新的房地產(chǎn)稅法律制定，此后各地將分別制定地方法規(guī)并組織落實(shí)。由于房地產(chǎn)稅改革影響方方面面，很多地方已著手開(kāi)展研究工作，并部署配套措施，以期充分?jǐn)U大改革紅利，降低改革成本，新疆也應(yīng)積極跟進(jìn)。

（一）營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。要普遍提高我國(guó)公民的納稅意識(shí)。房地產(chǎn)稅改革的想法提出后，社會(huì)公眾對(duì)其誤解一直存在。據(jù)調(diào)查，新疆房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)的一些變化，也與居民對(duì)房地產(chǎn)稅的顧慮有關(guān)。對(duì)居民住房在保有階段征稅，要獲得大多數(shù)民眾接受和認(rèn)可，需要大力宣傳，形成開(kāi)征房地產(chǎn)稅的良性輿論氛圍。在政策窗口期應(yīng)廣納社會(huì)才智，加強(qiáng)各方面協(xié)商，爭(zhēng)取最大公約數(shù)，提升決策質(zhì)量。

（二）完善征管機(jī)制能力。健全的房地產(chǎn)登記制度、完善的房地產(chǎn)評(píng)估體系和發(fā)達(dá)的信息披露及糾紛調(diào)解機(jī)制是順利開(kāi)征房地產(chǎn)稅的必備條件。全國(guó)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)已實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，要逐步促進(jìn)在新疆房地產(chǎn)交易中的應(yīng)用。為保證評(píng)估、仲裁環(huán)節(jié)的公正性，應(yīng)逐步培養(yǎng)建立具有權(quán)威性、客觀性、科學(xué)性的第三方機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)法規(guī)、制度建設(shè)，解決與原有制度如土地出讓金等銜接問(wèn)題、與居民收入增幅對(duì)接問(wèn)題、與納稅人承受能力適應(yīng)問(wèn)題、不同屬性房產(chǎn)征稅依據(jù)問(wèn)題、房地產(chǎn)稅在地方各級(jí)政府之間歸屬問(wèn)題、與房地產(chǎn)相關(guān)的各種稅費(fèi)基金清理規(guī)范問(wèn)題等。

（三）完善公共服務(wù)供給體系。房地產(chǎn)稅開(kāi)征后，家庭消費(fèi)勢(shì)必會(huì)減少，盡管如此居民也不愿減少家庭儲(chǔ)蓄，甚至?xí)黾宇A(yù)防性儲(chǔ)蓄，主要是因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)的教育、醫(yī)療等社會(huì)服務(wù)體系還不完善，居民對(duì)孩子教育、家庭醫(yī)療等缺乏安全感。因此，我國(guó)在推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步完善教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)的供給體系，逐步提高社會(huì)保障水平，從而使居民適當(dāng)減少家庭預(yù)防性儲(chǔ)蓄，以促進(jìn)消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。