現代治理體系下“地攤經濟”發展思考

□文/朱芹芹

（沈陽師范大學 遼寧·沈陽）

［提要］ “地攤經濟”由來已久，現代意義上的“地攤經濟”指的是以自雇方式在街道、廣場等開闊場所擺設攤點，販賣商品或提供服務的經濟組織形式。前幾年，我國為規范經濟發展的形態，對“地攤經濟”管束嚴格。然而，隨著全球新冠肺炎疫情的爆發，整個經濟陷入低谷，“地攤經濟”又開始成為激發地方經濟活力的一股力量，但隨之帶來的環境污染、噪音污染、交通堵塞、衛生安全等問題也一直被人詬病。因此，政府只有把“地攤經濟”融入到現代治理體系中進行監管，才能使其更好地朝著健康有序的方向發展。

一、現代治理體系下發展“地攤經濟”需要解決的問題

要使現代治理體系下“地攤經濟”朝著健康有序的方向發展，首先要解決發展“地攤經濟”過程中遇到的幾個問題。

（一）“地攤經濟”的發展定位：長久發展。“地攤經濟”是作為一個長久發展的經濟形態還是新冠肺炎疫情期間的過渡形態，這影響著地攤經濟的下一步發展，定位問題是“地攤經濟”發展中要解決的首要問題。筆者認為，無論是基于現在的經濟發展形態還是基于“地攤經濟”本身存在的客觀性，又或者是基于城市現代化治理，都應將其作為一個長久發展的經濟形態。一是就當前經濟發展狀況來看，在全球性疫情肆虐的背景下，要想穩就業、保民生，刺激經濟恢復和維持社會穩定，就必須使“地攤經濟”的發展走上正軌，成為城市底層人民脫離城市貧困的主要出路。二是就“地攤經濟”本身存在的客觀性來講，販夫走卒，引車賣漿，這種地攤售賣形式從始至終就被人所認可，“地攤經濟”是重要的經濟形態，是對正規經濟的積極補充。三是就城市現代化治理來說，2017 年10 月起施行的《無證無照經營查處辦法》早就明確，在指定的場所和時間可以依法從事沒有取得許可的便民勞務活動。2020 年5 月，李克強回答中外記者提問時再次稱贊“地攤經濟”。這樣的政府決策表明國家想要把“地攤經濟”納入城市現代化治理中。

（二）“地攤經濟”的發展方式：提質升級。發展“地攤經濟”不應僅把原有的帶有“強限制性”的規定完全取締，而應對其進行科學、有序、常態的規范化治理和引導，提質升級才是未來“地攤經濟”發展的歸宿。對“地攤經濟”進行提質升級，與文創、科技等新興服務形式融合發展，實現更高層次的產業升級和價值創造，實現“地攤經濟”的現代化改造。

（三）“地攤經濟”的發展路徑：制定新規。制定新規，即結合現階段的發展狀況和客觀環境，由地方重新制定規范性文件。很明顯，制定新規、因地發展、因城施策，才更適合各個地區“地攤經濟”的發展。2020年以來，四川成都、山東濟南、江蘇南京、上海、安徽合肥等地相繼制定新的政策，促進“地攤經濟”的發展。通過此路徑，各地可以根據當地的實際情況有針對性地對“地攤經濟”進行引導和治理。

通過對以上問題的解決，擺正“地攤經濟”的定位，將其作為一種穩定的經濟形態長期發展，進行全面升級，科學謀劃、精準治理，通過專門制定符合經濟發展要求的規范性文件，不斷地提高政府的城市治理能力，在經濟發展與城市治理之間找到最佳的平衡點。

二、濟南關于“地攤經濟”的規范性文件

為了緩解新冠肺炎疫情對就業市場的影響，四川成都、山東濟南、江蘇南京、上海、安徽合肥等地相繼推出多項政策，希望通過繁榮“地攤經濟”緩解當地的就業壓力。本文以山東濟南為例，制定一個事前合理規劃、事中監管、事后考核的框架來對其發布的規范性文件進行梳理和分析。

（一）事前階段。事前階段主要分為兩個方面，一個是科學規劃，包括時間、地點、經營范圍；另一個是審批備案。在時間上，濟南市允許延長夜間營業時間，鼓勵發展“夜間經濟”。關于擺放位置，濟南采取具體列舉，適度放開有條件的地攤夜市經營，允許限時占道經營。關于經營范圍，濟南市沒有做出具體的要求。在審批方面，濟南市大力發展“小店經濟”，優化“小店”準入流程，簡化審批流程，縮短審批時限。

（二）事中階段。事中階段分為政府服務和政府監管兩個方面。濟南市提供的政府服務有優化夜經濟公交線路、完善夜經濟配套設施、推出“樂享2020 之夏·動感夜泉城2.0 版”夜經濟地圖等。通過報刊、廣播、電視、網絡、微信公眾號等媒體和平臺，廣泛開展夜間經濟系列宣傳推廣活動，提升濟南夜經濟知名度，擦亮“夜泉城”城市名片。而在政府監管這一部分，監管的內容以及怎樣監管，濟南市政府沒有明確規定。

（三）事后階段。事后階段中關于政府的責任文件中沒有提及，這就容易出現主體不明確、責任相互推諉的問題；而對于經營者來說，也容易出現知法犯法的問題。

總體來言，濟南出臺的規范文件中存在一些可借鑒之處，但也存在著明顯的問題。其一，在事前階段對經營范圍沒有明確的規定。其二，事中階段，濟南市的規范文件對監管的方式和內容缺乏重視。其三，事后階段，在行政主體責任方面，沒有明確行政責任主體，行政責任的監督方式和實現方式規定不足；在經營者的責任方面，既未對處罰的事由和規則進行規定，也沒有規定“免罰”的范圍。

三、現代治理體系下推動濟南“地攤經濟”發展的舉措

為了解決濟南市“地攤經濟”出現的問題，我們可以設計一個事前“科學規劃、簡化審批”、事中“加強服務、優化監管”、事后“明確責任、罰免有度”的制度框架，對缺失的內容進行填補，對不足的部分進行完善，對合理的制度進行借鑒。

（一）事前：科學規劃，簡化審批

1、科學規劃、精細治理。放開對“地攤經濟”的發展限制并不意味著完全放手。為了更好發展“地攤經濟”，要做出合理的規劃，精細化管理。其一，對擺放地點進行精細化規劃。濟南市的城市規劃局首先要根據各個區域的規劃目標、交通數據、人口分布圖，劃分出允許擺攤區、禁止擺攤區、分時段擺攤區；其次，運用互聯網信息化工具，設計規劃可視化攤位分布圖，科學規劃每個區域的攤位數量和具體的擺放位置，進行網格化管理；最后，在實施過程中還應該廣泛征集群眾意見，針對產生巨大負面效應的攤位定期進行優化調整。其二，對擺放時間進行精細化設置。要根據攤位性質，科學安排擺攤時間。在上下班時間點設置流動快餐攤位，解決大多數“上班族”的吃飯問題；對于交通情況比較復雜的地帶，例如經十路燕山立交橋、經七路近泉城廣場地區等可以規定營業時間不得早于某時間，避免交通擁擠；對于一些夜市營業區，比如濟南芙蓉街、寬厚里、萬達等地區延長營業時間。其三，對經營范圍進行精細化限制。基于區域消費層次和消費習慣，對地攤售賣商品的種類范圍進行合理設計，充分考慮居民的實際生活需要和購買能力，提升供給和居民需求的貼合度。另外，為了保證人們的生命健康，可以把經營范圍鎖定在銷售生活日用品、服裝鞋帽、非現場加工食品、文化紀念品等。

2、簡化審批流程，設定行政備案。復雜的審批程序、冗長的審批期限導致資源配置低效率，也勸退了很多商販，影響“地攤經濟”朝著多元化、多行業發展。要想改變這種情況，首先，濟南市政府要公布審批需要的具體材料以及審批的具體程序；其次，政府之間可以進行多部門聯合辦公；最后，市政府可以借助互聯網工具，采取網上審批、現場設點等多種方式，盡可能提高行政效率。

除了簡化審批流程，還需要對經營者進行備案登記。“地攤經濟”流動性較強，很難對商販進行實時監管，出現問題之后也很難進行追責。對商販進行行政備案，就是將商販的信息與攤位的信息互相綁定，這樣既可以彌補監管的不足之處，又能使攤位經營者自行約束自身行為，提高了其違法違規成本。備案登記也要簡化流程：第一，各部門聯合成立備案專用小組，對申請備案的商販進行攤位的實地考察，考察合格予以備案，考察不合格要告知商販不合格的原因以及解決的途徑，讓其加以整改；第二，在備案后的攤位設置備案卡，備案卡上明示經營者的具體信息，督促經營者依法經營的同時又能增強消費者的信任感。

（二）事中：加強服務，優化監管

1、轉變服務方式，全面服務內容。為了更好地配置有限的行政資源，提供便民高效的公共服務，這就需要政府轉變服務方式。首先，“地攤經濟”涉及到多個部門，為了提高效率就要打破傳統部門“各自為政”的局面，實行多部門聯合辦公，靈活高效地為“地攤經濟”提供更多便民的支持措施；其次，政府部門要摘掉高高在上的帽子，采取積極主動的方式深入到地攤商販中，主動了解攤販們的訴求和困難，積極牽線拉動社會力量給予攤販們在技術、業務能力培訓、貨源上的支持。

在對濟南市規范性文件進行分析時發現，濟南市僅僅做了三項服務列舉，沒有提供“全面服務”，所以在實施過程中會因為服務內容不完整而難以追責。濟南市應當設定的服務內容包括但不限于：信息公示服務，把服務內容本身、攤販辦理審批所需的具體材料以及流程、攤位信息等進行具體公示；硬件設施服務，為擺攤場所搭建防風防雨帳篷；交通檢查服務，調動一定的交警在人多易堵的時間段對經營場所維持秩序；環境衛生服務，及時傾倒垃圾，保持干凈衛生；糾紛調解服務，妥善處理商販與消費者、商販與商販之間、商販與居民之間的矛盾，等等，各區可以根據具體情況增加服務內容。

2、優化監管模式，實現柔性治理。“地攤經濟”的監管是一大難題，很容易陷入“一放就亂，一管就死”的困境，所以濟南市要想更好地發展“地攤經濟”，必須要優化監管模式，實現柔性治理。首先，要形成一個城管、衛生、質量監管等相關部門的聯動機制，厘清在“地攤經濟”監管過程中各自的職責，劃分出各自部門的監管范圍，還要完善相應的法律法規體系，讓各部門聯合執法時擁有更多的法律依據。部門之間相互協調、信息共享，加強溝通與交流，形成監管合力。其次，政府相關部門在監管的過程中，加強對從業資格和衛生質量的審查。最后，政府監管部門要善于借助互聯網和大數據的力量，及時掌握本地占道經營和攤販經營的動態，提高監管效率。

（三）事后：明確責任，罰免有度

1、行政機關責任：明確責任主體，制定考核機制。責任政府是一種理想的政府形態，而構建責任政府必須要明確責任主體，使行政責任處于“可追究”的狀態。明確責任主體需要通過公示的形式明確各事項的主管負責單位，并在此基礎上選取區域統籌負責人，使其對該區域的行政管理與服務工作承擔概括責任。同時，要對監管的結果進行考核，確立明確的考核標準，制定與考核結果相適應的獎懲機制。

2、經營者的責任：柔性執法，寬嚴并施。濟南市發布的規范性文件中沒有提及經營者的責任，上海、南京、遂寧等地對地攤經營者輕微的違法責任進行減免，但沒有對可減免責任的范圍和減免的尺度進行界定。就減免事項范圍來說，食品安全、產品質量、消防安全等直接涉及消費者生命健康和市場秩序，不宜適用任何形式的責任減免政策；而對于責任減免的尺度而言，可采用柔性執法，如對輕微的首次違法行為推行“首違不罰”，而對于有必要處罰的行為推行“首罰從輕”，并在行政執法中善用說服教育、勸導示范、行政指導等非強制性手段。