農村養老困境與多元化體系構建

□文/燕 飛

（三門峽社會管理職業學院 河南·三門峽）

［提要］ 當前，我國老齡化程度不斷加深，農村相對于城鎮老齡化程度更高。我國家庭結構的轉變讓農村家庭養老負擔沉重，“重幼輕老”也影響家庭養老的功能。而從農村養老實踐中誕生的農村社區互助養老，因為制度、資金等問題，發展緩慢而艱難。起步較晚的農村社會養老保障，盡管取得長足的發展，但保障水平依然有限。立足這些現實的農村養老困境，單一的養老方式不足以滿足農村老人的養老需求，構建以家庭為基礎、社區為補充、社會保障兜底的多元化養老體系才能提升農村老人養老保障水平。

黨的十九大以來，國家對養老事業多措并舉，在這個養老事業發展的新時期，更應該意識到相對于城鎮，農村老人將面臨著更多的養老問題。鑒于此，本文在思考當前農村養老主要困境基礎上，試圖探索農村多元化養老體系構建路徑。

一、我國農村養老的困境

（一）家庭養老功能的弱化。家庭養老是我國最傳統也是最基本的養老方式。改革開放后，我國的城鎮化速度加快，農村家庭養老保障不斷被弱化。

從家庭結構的角度上看，隨著計劃生育的持續推進，我國的家庭規模不斷小型化，平均家庭戶規模持續走低，從1982 年的4.41 人下降到2020 年的2.62 人。“4-2-1”的家庭結構讓農村家庭養老陷入了前所未有的經濟問題。盡管農村老人可以一直務農獲得收入，但是隨著年齡的增長，這一能力也逐漸減弱，需要獲得其他家庭成員的供養。第六次人口普查顯示，農村60歲以上老人中女性收入有59.93%來自家庭成員供養，男性為35.13%。而在城鎮化的快速推進中，大量青壯年勞動力涌入城市，又引發了農村空巢老人問題，讓農村老人喪失了精神上的支持和慰藉。與此同時，我國人口的預期壽命逐年上升，又加劇了家庭養老的負擔。

從家庭關系上來看，改革開放以來，西方自由、平等、個人主義等思潮對我國傳統的“孝道”文化產生了巨大的沖擊。加上農民進城務工，將重心放在工作和對下一代的教育上，“重幼輕老”現象明顯。同時，經濟結構的轉變使子女不再尋求從土地上獲得主要收益，農村老人掌握家庭資源（土地）換取子女贍養的傳統制度進一步瓦解。由于農村人口受教育程度不高，對于孝順的理解多體現在基本生活的保障上，而忽視了老年人的精神需求，加之價值觀和生活習慣的差異，導致代際之間矛盾加劇，影響了家庭養老的功能。

（二）艱難前進的農村社區養老。2008 年，邯鄲市肥鄉縣前屯村建立了全國首家農村互助幸福院，“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務”，目的是解決子女在外務工、老人無人照顧、經濟來源有保障、生活能夠自理的農村空巢老年人的養老問題。這是我國農村養老的一項制度創新，也是對日漸弱化的家庭養老的一種現代化調試。2020 年，我國農村建成了13.3 萬個互助養老服務設施，而城市卻只有1.5 萬個，可見農村社區互助養老是符合農村養老實際情況的一種養老實踐，但是這一實踐在發展過程中也面臨著諸多問題。首先是制度上的制約，2013 年6 月28 日，民政部令第48 號《養老機構設立許可辦法》指出社區互助養老不屬于養老機構，不具備法人資質，是公共服務的一部分。盡管全國各地根據地方實際對農村互助養老做出了很多有益的探索，并取得了不錯的效果，但是并沒有全國性的政策法規支撐這一養老方式，繼而引發第二種現實困境，就是資金來源的障礙。目前，全國的農村互助養老實踐場地多為村鎮的閑置房屋，資金來源主要為政府補貼、集體補貼和社會集資，少部分來自老人繳納的費用，產生了“公益型”和政府扶持的“福利+公益型”兩種草根類型。政府資金的補貼多為基礎設施的投入和建設，后期運營保障資金投入少，而大多數農村沒有集體經濟，也無法持續投入運營資金。加上專業養老服務和人員匱乏，讓互助養老這一形式變相成為了老人們的娛樂場所，沒有發揮互助集中養老的作用。

（三）社會養老保障水平低

1、救助制度對養老需求的覆蓋面窄。我國的救助制度主要有最低生活保障制度和特困人員救助供養制度，其中后者的前身是“五保供養”制度。截至2020 年底，低保制度共保障了農村1，985.0 萬戶低收入家庭，惠及3，620.8 萬人，平均保障標準5，962.3 元/人，比 2019 年增長 11.7%；有 446.3 萬人得到了特困人員救助，全年支出農村特困人員救助供養資金424 億元，平均每人9，500 元。盡管這兩項制度的保障水平有所上升，但是保障對象不僅僅是老年人，還包括殘疾人、未成年人和低收入人群，相對于整個農村老年群體來說，覆蓋面窄，只能作為農村社會養老保障的補充，這也是由救助制度的性質所決定的。

2、老年人補貼制度保障群體占比低，保障水平差異大。老年人補貼制度主要包括高齡津貼、養老補貼和護理補貼。截至2020 年底，全國共有3，853.7 萬老年人享受老年人補貼，其中享受高齡補貼的老年人3，104.4 萬人，享受護理補貼的老年人81.3 萬人，享受養老服務補貼的老年人535.0 萬人。根據2016年《民政部辦公廳關于在全國省級層面建立老年人補貼制度情況的通報》的數據，有26 個省（市、區）確立了高齡津貼制度，補貼金額每人每年25 元～1，200 元/不等。在20 個建立養老服務補貼的省（市、區）中，針對的主要人群是失能老人、低保老人和特困老人。護理補貼的對象也多為失能老人、空巢老人、特困老人等貧困老人群體。

老年人補貼制度的資金來源基本為各級財政，以高齡津貼為例，除了云南省和貴州省是由省財政直接撥付資金，其余均由各市、縣級財政負擔，其中廣東省和安徽省并未制定發放標準，由各級財政自行決定。養老補貼和護理補貼省財政資金來源占比增加，但大多數省份還是以各級財政為主，一些省份采用市、縣（區）各出50%的方式，個別地區引入了福利彩票金這一資金來源。而由于各地區經濟發展的差異、政策各異，也造成了補貼金額和發放情況的差距。2020 年享受到這一保障的老年人只占到我國老年群體的14.6%。因此，筆者認為，老年人補貼制度本質上也是對救助制度的一種補充，是社會養老保障體系的一種兜底制度。

3、農民繳費水平較低，城鄉居民養老保險保障水平有限。經過多年的探索和實踐，2014 年國務院頒布了《關于建立城鄉居民養老保險制度意見》，逐步將城鎮居民和農村居民的基本養老保險制度進行合并，統稱城鄉居民養老保險。截至2020年，共有54，244 萬人參加城鄉居民養老保險，16，068 萬人領取待遇。實際上，我國城鄉“二元”屬性的養老保障體系仍無實質性改變。農村養老保險起步晚、發展晚，在資金籌集上也與城鎮職工基本養老保險有巨大差異。而相比城鎮職工有企業年金、商業保險等補充養老保險，農村社會養老保障的層次就顯得過于單一和薄弱。

城鄉居民養老保險實行的是“個人交，集體助，政府補”的基本原則，個人賬戶有100 元～2，000 元 15 個繳費檔次，各地可根據實際情況進行調整。繳費越多，補貼越多，領取的待遇也越多。但是受限于各地不同的經濟情況，補貼水準各不相同，因此最后的保障水平也各有高低。盡管在2020 年國家再一次調整最低基礎養老金為93 元，但是2020 年城鄉居民養老金人均水平僅為170 元/月，而城鎮職工養老金人均水平為2，906 元/月。這一差距仍舊不足以為農村老人提供堅實的養老保障基礎。

我國農村實行養老保險的時間較短，廣大農民并未深刻體會到這一養老保障制度的好處。而農民群體固有的小農思想和短視行為，在估計養老保險的費用收益方面也容易產生偏差，并傾向于把錢拿在自己手里，即使選擇參加，也會選擇最低的繳費檔次，也造成了繳得少、補得少，最后領得少的情況。而多繳多得也造成了富裕階層最終的保障程度更高，而貧困階層保障偏低的結果。盡管該項養老保險制度在提升農村老人養老水平方面起到了積極的作用，但是較低的保障水平仍然讓改善作用非常有限。

二、構建農村多元化養老體系

基于我國農村養老的困境，單一的家庭養老和完全依賴社會保障養老都不適用于我國農村的現實情況，在這一階段，構建多元化的養老體系才是最優的應對方式。在多元養老體系下，各種養老方式的融合并不是簡單地并存，而應該是互相融合、互為補充、互相促進。本研究認為，在新的歷史時期，應該立足我國農村的現實情況，厘清政府、社會、家庭和市場的角色，明晰各主體的職能，從國家頂層制度的設計出發，夯實家庭養老的基礎，完善社區養老的功能，提升社會養老保障，促進機構養老的發展，多策并舉，有序推進農村多元養老體系的構建，才能不斷提高我國農村老人的養老保障水平。

（一）完善制度頂層設計

1、注重養老制度服務體系的頂層設計。為了更好地推進農村養老體系的建設，應該將養老服務體系作為社會化的系統工程，納入我國長期發展規劃當中，完善相應的法律、法規和政策性文件，做到制度和政策實施的一致性、連貫性和可持續性。

2、在鄉村振興的戰略背景下，把農村養老體系發展納入到城鄉規劃建設中，并作為地方的政績考核項目，加強監督問責機制。

3、積極培育養老服務市場，規范相關服務規則，引導并鼓勵市場力量進入農村養老體系中，并給予相應的優惠政策。推進政府購買養老服務，鼓勵養老服務提供主體創新多元化的服務方式和內容。

4、加快養老服務人才的培養。鼓勵高校設置養老服務相關專業，轉變養老服務等同于“伺候”老年人這一思想認知，探索“校企合作”“政府-學校”合作等多種模式，形成人才培養-實習-就業的良性發展軌道，改變我國養老服務人才匱乏的現實狀況。

（二）夯實家庭養老思想制度基礎。對于我國農村老年群體而言，家庭養老可以保留原有的生活習慣，在滿足一定精神需求的基礎上，成本較為低廉，在我國養老保障體系中的基礎地位無可撼動。新時期家庭養老首先要在思想上展開建設，宣揚傳統文化中的敬老、孝老、愛老的“孝文化”道德規范，樹立、表彰孝敬老人、和諧家庭等典型人物和事跡，構建與社會主義核心價值觀相適應的鄉村道德價值體系，從思想文化上夯實農村家庭養老的思想基礎。在制度上，進一步明確保障家庭養老的相應福利政策，例如外地工作子女探視和照護老人的休假權利，進城與子女共同生活老人的住房保障和醫療需求等。在法律上，加強對于老年人權益保護的法律建設，從法律層面保障老年人的權益，對于不贍養、虐待老人的個人和家庭，要依法進行處罰。

（三）加強社區養老補充功能。農村社區養老的發展是對家庭養老的一個重要補充，應從政策和資金上給予支持，改善農村社區養老的硬件設施，完善相關醫療照護設備，以城鎮社區養老建設標準為參照，建設符合農村實際情況的老年人之家，滿足農村老人日常的生活、娛樂和基本健康保障需求。

加強農村社區養老的文化服務培育工作，形成農村社區養老的良性內循環。建設以村委委員和黨員帶頭，村民和老人共同參與的養老氛圍。培育農村自己的養老服務志愿者，鼓勵身體健康的老人積極參與社區養老管理工作，組建老年人協會等文娛組織，開展自我管理。

（四）提升社會養老保障水平。以構建城鄉統一養老制度為目標，不斷提升城鄉養老保障水平的公平程度。在《社會保險法》的基礎上不斷完善相關法律，推動我國養老保險的城鄉二元制轉向一元制。不斷提升農村養老保險的保障水平，在目前的個人繳費、地方政府和國家財政補貼的籌資模式下，優化繳費機制，合理統籌地方和中央財政補貼。加強參保宣傳力度，激發農民的參保熱情，破除經濟困難農民低繳費、低補貼、低保障的現實困境。

完善農村低保老人、特困老人救助制度的中央指導政策，改變目前救助制度以地方政策和資金為主情況下，救助手段和救助水平相對較低的情況，切實改善低保老人和特困老人的養老環境和精神慰藉需求。

綜上，在人口老齡化背景下，相比城鎮而言，農村養老問題更為迫切和關鍵。立足我國的實際國情，多措并舉，鼓勵老人、村民、村委、地方政府、市場力量等多元主體參與到農村養老事業發展當中，構建以家庭養老為基礎、農村社區養老為補充、社會保障養老為兜底的多元化養老體系。同時，不斷推進機構養老和商業養老保險在農村的宣傳力度，創新農村養老的新方式和新方法，構建農村老人多層次的養老保障，真正實現農村老人老有所依、老有所養和老有所樂的物質精神雙重保障。