鄉(xiāng)村振興扶貧審計思考

□文/龍 霞

（安徽財貿(mào)職業(yè)學(xué)院 安徽·合肥）

［提要］ 在鞏固脫貧攻堅成果的五年過渡期，國家審計機關(guān)仍需開展扶貧、脫貧檢查，充分發(fā)揮扶貧審計的作用，持續(xù)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。本文以2020 年中部六省扶貧審計所取得的成效及存在的問題為例，試圖豐富鄉(xiāng)村振興扶貧審計基礎(chǔ)研究，指出審計機關(guān)應(yīng)創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興扶貧審計工作思路，提高鄉(xiāng)村振興扶貧審計覆蓋面，推進專業(yè)化、復(fù)合化審計人才隊伍建設(shè)，強化鄉(xiāng)村振興跟蹤審計與專項審計，重視鄉(xiāng)村振興生態(tài)環(huán)境審計，確保鞏固脫貧成果和鄉(xiāng)村振興政策有效落實。

2021 年2 月，習(xí)近平莊嚴(yán)宣告我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)。習(xí)近平同時指出，脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點；切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接各項工作，堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線；全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅，要完善政策體系、工作體系、制度體系。因此，后扶貧時代，在鞏固脫貧攻堅成果的五年過渡期，國家審計機關(guān)仍需開展扶貧、脫貧檢查，充分發(fā)揮扶貧審計的作用，持續(xù)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

一、文獻回顧

目前，學(xué)者們圍繞鄉(xiāng)村振興、扶貧審計等方面的理論和實踐探索開展多項研究，取得了較豐富的成果。一是扶貧審計促進鄉(xiāng)村振興的意義研究。石恒貴利用2016～2019 年22 個省級橫截面數(shù)據(jù)對扶貧審計促進脫貧攻堅的效果進行檢驗，認(rèn)為扶貧審計在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)過程中能促進扶貧治理能力，能夠在國家扶貧治理中發(fā)揮政策落實、督促整改、免疫防御等作用。二是扶貧審計在鄉(xiāng)村振興背景下的基礎(chǔ)理論研究。黃越認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興的實施會對鄉(xiāng)村審計模式、主體、客體、內(nèi)容、技術(shù)手段和結(jié)果落實等產(chǎn)生影響，應(yīng)加強鄉(xiāng)村審計的基礎(chǔ)理論研究，厘清和更新鄉(xiāng)村審計主體、對象、客體、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果等鄉(xiāng)村審計要素的基本含義。三是扶貧審計促進鄉(xiāng)村振興的實施路徑。王曉紅認(rèn)為充分發(fā)揮國家審計的監(jiān)督功能，應(yīng)從完善鄉(xiāng)村審計制度、加強鄉(xiāng)村審計人才培養(yǎng)和推廣現(xiàn)代化審計技術(shù)應(yīng)用方面為國家審計促進鄉(xiāng)村振興提供制度、人員和技術(shù)保障。于文波認(rèn)為基層審計機關(guān)在促進鄉(xiāng)村振興的過程中，亟須找準(zhǔn)定位、統(tǒng)籌謀劃，圍繞鄉(xiāng)村振興政策落實、提高資金使用績效、立足維護群眾利益、聚焦完善體制機制等方面展開審計監(jiān)督。綜上，自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，現(xiàn)有文獻對扶貧審計的相關(guān)問題進行了許多有益的探索。但總體而言，在后扶貧時代，針對貧困戶情況的復(fù)雜性、新脫貧戶的不穩(wěn)定性、脫貧戶的迷茫性，如何促進鄉(xiāng)村振興、如何促進貧困治理，在扶貧審計方面較少進行全面、完整有效的研究和探索。鑒于此，本人以中部六省為例，基于“現(xiàn)實基礎(chǔ)-思路分析-方法構(gòu)建”的邏輯，試圖豐富后扶貧時代鄉(xiāng)村振興扶貧審計的基礎(chǔ)研究，為新時代大力開展扶貧審計提供方法啟示。

二、中部六省后扶貧時代取得的成效及存在的問題

2020 年，全國各地加強改革創(chuàng)新，系統(tǒng)推進“六穩(wěn)”“六保”，各省審計廳對2020 年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況進行了審計，扎實推進了鄉(xiāng)村振興審計，圍繞“治已病、防未病”工作目標(biāo)，在真改、實糾、嚴(yán)防上持續(xù)用力，切實推進整改工作落地見效。

中部六省是我國的糧食和人口大省，在鄉(xiāng)村振興審計中具有一定代表性，本文以審計署公布的中部六省的省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告及查出問題整改情況報告為例，列舉了中部六省在鄉(xiāng)村振興扶貧審計相關(guān)情況。

山西省主要對5 個縣“十三五”期間易地扶貧搬遷項目及后續(xù)扶持情況審計，發(fā)現(xiàn)部分扶貧產(chǎn)業(yè)項目效果欠佳；資金使用不規(guī)范5.4 億元；配套設(shè)施不完善。

河南省對53 個貧困縣和13 個非貧困縣進行了脫貧攻堅審計，對104 個縣鄉(xiāng)村振興政策落實及資金管理使用情況進行了審計，發(fā)現(xiàn)個別產(chǎn)業(yè)扶貧項目效益不佳；對脫貧不穩(wěn)定戶的動態(tài)識別精準(zhǔn)度有待提升；農(nóng)村人居環(huán)境整治仍需加大力度；部分農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策扶持項目績效不佳。

安徽省組織實施17 個縣（區(qū)）健康扶貧、5 個縣（區(qū)）易地扶貧搬遷政策落實和資金使用情況專項審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)收取貧困患者醫(yī)藥費420.2 萬元；套取基金、資金292.77 萬元；違規(guī)報銷費用20.07 萬元；易地扶貧搬遷就業(yè)培訓(xùn)不夠精準(zhǔn)；少數(shù)產(chǎn)業(yè)項目與搬遷群眾利益聯(lián)結(jié)不夠緊密。

湖北省組織對16 個縣鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策措施落實和資金管理使用情況開展審計，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制不科學(xué)，部分資金分配不夠合理；部分資金使用不規(guī)范、不及時；項目運營效益不佳，帶動作用不明顯；部分項目進度緩慢，資產(chǎn)核算不規(guī)范。

江西省對3 個縣的鄉(xiāng)村振興政策落實及資金管理使用情況進行了審計；對11 個市本級及29 個縣新農(nóng)村建設(shè)資金進行了審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)資金管理使用不夠規(guī)范；部分建設(shè)項目管理有待提高；個別地區(qū)部分高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田未按設(shè)計施工，質(zhì)量不達標(biāo)；個別地區(qū)部分農(nóng)村公共廁所管護不到位，影響公廁使用；個別地區(qū)個別鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目未發(fā)揮效益。

湖南省重點對17 個縣開展鄉(xiāng)村振興審計，發(fā)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理上，部分縣項目建設(shè)進展緩慢或虛報建設(shè)進度、未按設(shè)計施工或項目建設(shè)選址不合理；農(nóng)村人居環(huán)境整治上，部分縣農(nóng)村污水設(shè)施建設(shè)進展緩慢，后期管護不到位；涉農(nóng)資金管理上，存在未及時撥付、超范圍使用、違規(guī)套取、攤派涉農(nóng)專項資金。

可以看出，中部六省主要開展的是扶貧資金使用的專項審計，還有政策落實的跟蹤審計；扶貧審計報告中指出的各項違規(guī)問題，都得到有效整改或正在整改，整改效果明顯，威懾力度較大。

但審計過程存在部分問題。一是扶貧審計覆蓋面雖比較廣，尚未做到全面覆蓋。以安徽為例，安徽省易地扶貧搬遷共有7 個市19 個縣納入計劃，搬遷安置任務(wù)全部完成。2020 年共開展了5 個縣（區(qū)）易地扶貧搬遷政策落實和資金使用情況專項審計調(diào)查，范圍不到30%。二是事前審計未發(fā)揮最大效力。如，湖北省發(fā)現(xiàn)部分鄉(xiāng)縣村“產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制不科學(xué)”，湖南省發(fā)現(xiàn)“項目建設(shè)選址不合理”，這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目和建設(shè)項目的問題是在當(dāng)?shù)貙徲嫏C關(guān)組織政策落實審計階段發(fā)現(xiàn)的，說明在事前立項階段沒有得到有效監(jiān)管，因而可能導(dǎo)致國家扶貧資金浪費，影響鄉(xiāng)村振興效果。三是績效審計的力度不夠，還需要提升產(chǎn)業(yè)扶貧項目效益，山西、河南、湖北和江西四省都指出要提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)扶貧項目效益。四是在后扶貧時代涌現(xiàn)出新情況，如安徽出現(xiàn)違規(guī)收取貧困患者醫(yī)藥費、易地扶貧搬遷就業(yè)培訓(xùn)不夠精準(zhǔn)；湖南人居環(huán)境整治出現(xiàn)問題。這些新問題對審計人員的專業(yè)知識、工作方式方法提出了新的挑戰(zhàn)。

三、鄉(xiāng)村振興扶貧審計思路

后扶貧時代，貧困地區(qū)實現(xiàn)了經(jīng)濟脫貧，群眾生活得以改善，在精準(zhǔn)扶貧基礎(chǔ)上，審計機關(guān)更需重視精準(zhǔn)審計。在增強脫貧戶自身“造血”功能基礎(chǔ)上，審計要關(guān)注鄉(xiāng)村振興項目的事前審計和績效審計。為鞏固脫貧攻堅成果，要重視動態(tài)跟蹤審計和審計結(jié)果公示。

（一）提高扶貧審計的覆蓋面，在精準(zhǔn)審計上“下功夫”。從上到下打造扶貧審計全國、全省“一盤棋”工作格局，逐步實現(xiàn)有重點、有步驟、有深度、有成效的扶貧審計全覆蓋，推動扶貧審計向縱深拓展，關(guān)注鄉(xiāng)村振興項目重點難點，精準(zhǔn)識別審計的風(fēng)險點，提高審計效率。

（二）事前審計要前置，充分發(fā)揮審計預(yù)警作用。同級審計機關(guān)要主動參與鄉(xiāng)村振興政策制定與規(guī)劃，對鄉(xiāng)村振興項目可行性分析、立項與論證、資金預(yù)算、資金分配等各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，及時在項目動工前發(fā)現(xiàn)存在的不科學(xué)、不合理和不可行等問題；及時發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策實施中潛在的高風(fēng)險隱患，起到“防未病”的作用，為鄉(xiāng)村振興政策落實、資金使用和項目運營提供科學(xué)的依據(jù)。

（三）事中審計以扶貧資金審計作為載體，重視績效審計，始終堅持“財政資金運用到哪里，審計監(jiān)督就跟進到哪里”原則。關(guān)注產(chǎn)業(yè)扶貧資金從分配、撥付，到使用、管理的資金流向，提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)扶貧項目效益；重視績效審計，重點關(guān)注各專項項目的績效和使用效率；依法揭露和反映資金被虛報冒領(lǐng)、挪用、違規(guī)使用、滯留沉淀和損失浪費等問題。及時進行整改，切實“治已病”，不斷提高資金使用的合規(guī)性、合法性與效益性，當(dāng)好財政資金使用的“看門人”，確保扶貧資金在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮最大的效益。

（四）事后審計要加強督促整改，重視審計結(jié)果公示。審計機關(guān)通過后續(xù)跟蹤審計，既要客觀揭示鄉(xiāng)村振興資金使用中存在的套取資金、截留挪用、隨意更改用途等情況，又要指出資金項目進展緩慢、使用效果不佳等績效問題，更要具體問題具體分析，針對不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)、不同扶貧項目，找出鄉(xiāng)村振興政策在實施過程中的深層次的體制機制問題，增強審計監(jiān)督效力。同時，還需要重視審計結(jié)果的公示制度，構(gòu)建公正、透明型的權(quán)力機關(guān)，接受社會各界監(jiān)督，促進鄉(xiāng)村振興政策的有效落實。

四、鄉(xiāng)村振興扶貧審計建議

（一）創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興扶貧審計工作機制，提高扶貧審計覆蓋面。審計機關(guān)應(yīng)加強和扶貧、民政、住建、人社、林草、農(nóng)業(yè)等部門的聯(lián)動，依法及時采集各個部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，形成審計監(jiān)督合力；開發(fā)分析軟件對數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)比對，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展審計，快速精準(zhǔn)鎖定疑點，提高審計分析的系統(tǒng)性；并堅持財務(wù)資料審查和業(yè)務(wù)資料審查結(jié)合、疑點篩選與實地核查取證相結(jié)合，提高審計效率和數(shù)據(jù)利用水平，逐步提高鄉(xiāng)村振興審計覆蓋面。

（二）推進專業(yè)化、復(fù)合化審計人才隊伍建設(shè)。當(dāng)前，各縣市之間發(fā)展不平衡、扶貧產(chǎn)業(yè)各不相同，審計任務(wù)日益繁重，迫切需要加強專業(yè)化鄉(xiāng)村振興審計人才隊伍建設(shè)，尤其是基層審計機關(guān)審計人才隊伍建設(shè)。審計人員要明確政治站位，將“為農(nóng)民謀幸福、為鄉(xiāng)村謀振興”的服務(wù)意識始終放在首位；加強審計人員職業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育，為在職審計人員提供適應(yīng)鄉(xiāng)村振興審計的新技術(shù)、新方法的常態(tài)化培訓(xùn)；要選拔和招錄審計人才，有針對性地向大數(shù)據(jù)審計、自然資源審計、工程項目審計等與鄉(xiāng)村振興項目相關(guān)的審計崗位傾斜；要加強廉政教育和抗壓教育，審計人員要加強自我約束，客觀公正地開展審計工作，杜絕腐敗，努力打造一支思想堅定、業(yè)務(wù)精湛、廉潔高效的鄉(xiāng)村振興審計隊伍。

（三）強化鄉(xiāng)村振興跟蹤審計與專項審計，確保鞏固脫貧成果和鄉(xiāng)村振興政策有效落實。審計機關(guān)應(yīng)緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，重點關(guān)注國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022 年）提出的目標(biāo)任務(wù)、工作重點和政策措施的落實情況，有效結(jié)合鄉(xiāng)村振興跟蹤審計與專項審計，加強動態(tài)跟蹤，做到事前科學(xué)預(yù)警、事中及時跟進落實、事后公正反饋監(jiān)督，對于社會公眾普遍關(guān)注的產(chǎn)業(yè)項目及與農(nóng)民群眾利益直接掛鉤的民生項目，更要注意項目安排的科學(xué)性、合理性和連續(xù)性，保證審計過程和結(jié)果的真實性、合法性、效益性和公正性，在鄉(xiāng)村振興中鞏固拓展脫貧攻堅成果。

（四）重視鄉(xiāng)村振興生態(tài)環(huán)境審計，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和全民走向共同富裕提供保障。良好的生態(tài)環(huán)境是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐，審計機關(guān)可以開展對鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計為抓手，關(guān)注鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部在落實國家生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)政策時，對農(nóng)村廁所改造、污水處理、鄉(xiāng)村生活垃圾分類和資源化利用以及村莊清潔和綠化行動等鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治政策的落實情況；在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)保設(shè)施項目建設(shè)以及鄉(xiāng)村畜禽糞污資源化利用項目建設(shè)中，避免出現(xiàn)鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部盲目追求局部利益和短期利益，而對生態(tài)環(huán)境和自然資源造成損害的現(xiàn)象，為建設(shè)“看得見青山、望得見綠水、留得住鄉(xiāng)愁”的美麗鄉(xiāng)村提供審計監(jiān)督與保障。

“民之所憂，我必念之；民之所盼，我必行之”，鄉(xiāng)村振興是繼精準(zhǔn)扶貧后又一重要的國家戰(zhàn)略，是“十四五”乃至今后更長一段時期實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和全民走向共同富裕的關(guān)鍵舉措，扶貧審計工作任重而道遠。