土地經營權規?；鬓D探討

□文/何 劍 何華武

（1.廣州市白云區集體經濟組織指導中心；2.廣州白云產權經紀有限公司 廣東·廣州）

［提要］ 通過政府集中農村土地經營權資源，根據地區優勢科學規劃地區農業產業發展方向，大力招商引入農業龍頭企業，強化農業扶持政策，實現當地農業高質量發展，帶動農村全方面發展。

一、當前農村土地經營權流轉中存在的問題

（一）土地經營權資源未得到充分利用。經過土地承包經營權確權頒證，土地經營權存在小而散的問題。大量農村集體成員獲得承包經營權后外出務工，零星的土地資源處于丟荒的狀態，導致大量土地資源得不到充分利用。土地經營權小而散的現狀也阻礙了現代化農業企業對土地的開發利用，降低了土地資源的利用率。

（二）小農經濟的產業形態落后、經濟效益低。農村土地由農戶自己種植或流轉給其他個體戶或小規模經營主體耕種，其生產方式落后、產出低、產品質量良莠不齊；由于缺乏完備農產品倉儲設施及加工設備，導致農產品腐爛比例高；產出的農產品因缺乏品牌效應，導致銷路不暢且出售價格低，嚴重影響了當地農業經濟效益，阻礙了農民收入快速增長。

（三）農業生產違規問題嚴重。當前，農戶自己開展農業生產或將土地經營權私自流轉給小規模經營主體開展農業生產，導致農業生產主體存在小而散的問題。農戶及小規模經營主體為了提高經濟效益，將基本農田用于種植水果、花卉等經濟作物，導致耕地非糧食化的情況嚴重；部分農戶及小規模經營主體為了降低農業生產成本，違規使用明確禁止的農藥，缺乏相關污水處理設施或排污不達標，導致農業污染問題嚴重。政府面對小而散的農戶及小規模經營主體，存在執法效率低的問題，如果政府嚴格強勢執法就容易激化社會矛盾，由此導致農業違規生產問題屢禁不止的情況出現。

二、原因分析

在工業化、信息化大背景下，原有的農業人口逐步向工業、信息領域流動，導致農業勞動力減少。在原有生產模式沒有改變的背景下，土地資源必然面臨閑置情況。土地承包經營權確權后，使得土地呈現小而散的分布格局，無法滿足現代農業企業連片經營的需求。在當前背景下，要解決土地資源閑置問題，必須將土地資源整合起來，然后規?；鬓D給現代農業企業，現代農業企業利用機械開展規?；笊a。

農民因為技術、資金與規模的限制，難以通過自身實現農業生產方式由落后方式向現代化大生產的模式轉變；而以現代農業企業為主力軍的現代農業經營主體，因缺乏連片的大規模土地，而無法開展機械大生產。在當下農業機械化水平到位的背景下，農業生產技術的落后，本質是土地供應模式的落后。整合零碎土地資源，進行規?；笊a是實現農業現代化的必由之路。

農業生產違規問題的直接原因是小農模式的經濟效益低下，小農經濟主體難以負擔各種環保及保障產品質量的潛在成本。如果政府強行執法，將小農經濟主體逼至破產的邊緣，勢必給社會造成不穩定因素。要改善當前農業生產的各類違規情形，必須通過土地經營權的規模化流轉，引入現代農業經營主體開展規?；笊a，通過規?；档蜕a成本，利用標準化、品牌化提高產品的附加值，從而實現農業經濟價值的提升。因此，解決農業生產過程中的違規問題的根本是通過土地規?；鬓D實現農業生產的現代化。

三、有序推進農村土地經營權規?；鬓D的建議

（一）政府組建農村土地經營權規?；鬓D工作組。根據農村土地經營權規模化流轉管理工作實際，從農業農村部門、經濟管理部門、土地規劃部門、環境保護部門、水務管理部門等抽調熟悉相關業務者組成農村土地經營權規?；鬓D工作組，由農業農村部門牽頭領導，其他部門根據自身職能做好配合工作。牽頭部門制定工作方案，明確工作流程、工作要求、各職能部門的分工及相關保障工作。在職責分工方面，農業農村部門負責土地承包權資源的整合、土地信息化建設、農業產業發展、農業生產的監督管理及農業生產的配套服務等；經濟管理部門負責農業產業發展規劃、農業產業補貼、農業產業指標考核及招商引資工作；土地規劃部門負責設施農用地的審批及集體建設用地性質調整；水務部門負責后期生產過程水利設施支持及水資源的調配；環保部門負責監管農業生產過程中的污廢處理。各部門根據地區自然稟賦、區位優勢，制定本地區的現代農業產業園區規劃，統一招商引資政策，加大招商引資力度，積極引進高標準現代農業經營主體，為現代農業經營主體提供配套公共服務，助力現代農業經營主體做大做強。

（二）整合土地資源，制訂流轉方案

1、做好土地資源整合工作，全面梳理規模連片地塊信息。全面梳理轄區內30 畝以上連片地塊（可不受村界限制）基本信息，主要包括地塊位置、地塊四至信息、地塊規劃、耕種條件、水資源、交通運輸、周邊配套等情況，并將上述信息整合在一張地圖上予以呈現。根據圖上可流轉土地的信息，先選取流轉意愿比較高的片區，進行統籌整合。根據農業龍頭企業對土地的需求特征，謀劃擬流轉地塊的基本情況。盡可能說服農戶將自己承包土地的經營權交由集體統籌流轉，針對少數不愿意參與土地承包權規?；鬓D的農戶，由村集體經濟組織協調，如難以協調，則調整對應農戶的承包土地位置并給予適當補償，盡可能將土地資源聚集連片。在此過程中，做好農村土地經營權委托流轉手續的辦理工作，確保流轉工作符合制度要求。

2、制訂農村土地經營權規?；鬓D方案。在農村土地經營權規?；鬓D小組制定的產業政策框架體系下，農村集體結合本村的發展規劃、村民意愿及相關農業企業的實際需求，制定土地經營權規模化流轉方案。在流轉方案中明確流轉價格、流轉面積、流轉年限、流轉價格的遞增比例、經營方式、意向企業的資格條件、產值稅收要求及農業生產的負面清單等條款。針對方案的核心條款土地經營權流轉價格，如難以確定，可聘請專業評估機構對流轉的價格進行評估，從而科學制定出合理的價格，保障各方的合理利益。制定流轉方案初稿工作完成后，應予以公示，讓村民提出修改意見，在對方案完成修改后，將流轉方案提交土地經營權規?；鬓D小組審批，重大流轉項目還需報當地政府領導班子審議，確保項目的推進符合當地各項政策要求。在流轉方案通過審批后，按照農村集體議事制度要求，召開對應層級的民主議事會議，表決流轉方案，待方案通過表決且公示無異議后，方可推進項目的后續事項。在項目進行公開招標前，農村集體應提前做好準備工作，確保不存在有第三方對土地的經營權存在主張的情況，同時做好土地平整等移交前的準備工作。

（三）引進高標準現代農業經營主體

1、推廣宣傳。土地承包經營權規模流轉工作組充分利用政府的各類平臺資源，通過多渠道發布招商引資信息、組織策劃招商引資活動，廣泛吸引高標準現代農業經營主體前來考察洽談。充分利用土地經營權規模流轉一張圖，方便企業快速找到符合其意向的土地資源，提高供求雙方的對接效率。

2、發布農村土地經營權流轉交易公告。在土地流轉經營招標資料準備完畢后，農村集體向政府性招標平臺提交土地經營權規模流轉的交易資料，由政府性招標平臺向社會發布招標公告并主持流轉項目的后期招標競價會，政府性招標平臺通過多渠道多平臺發布招標信息，同時以短信與郵件的方式向區域農業龍頭企業進行推送，力爭吸引更多的農業龍頭企業參與項目的招標活動。

3、舉行農村土地經營權流轉交易競價會并簽訂流轉交易合同。政府性招標平臺按照競拍原則舉行競價會，最終由報價最高者競得該標的，實現農村集體的利益最大化。交易成交后，發布中標公告，公示無異議后，由農村集體與中標人按照土地經營權流轉合同模板簽訂合同。依法依規將農村土地經營權流轉給現代農業經營主體，同時明確規定現代農業經營主體不得隨意再流轉該土地經營權，農村集體協助現代農業經營主體接收流轉的農村土地，督促現代農業經營主體按照合同約定產業方向發展現代農業。對于不按合同約定發展現代農業或者逾期三個月沒有開展種養建設的經營主體，農村集體有權單方面終止農村土地經營權流轉合同，收回流轉的農村土地經營權。

四、強化對農業經營主體的扶持與監管

（一）加大農村土地經營權規?；鬓D扶持補貼力度。加強對現代農業經營主體規模化流轉農村土地經營權的資金補貼。對于在當地登記注冊獨立法人、經政府性平臺獲得土地經營權、按照合同約定發展現代農業、保護農業生態環境的現代農業經營主體，由政府以若干元/畝/年的標準按照土地經營權流轉面積予以資金補貼，并在合同滿一年后逐年撥付。資金補貼由現代農業經營主體提出申請，按程序報當地土地經營權規模流轉工作組審核。

土地經營權規模流轉工作組在落實好本級政府的各項扶持補助政策后，繼續爭取中央和省、市對發展現代農業和推動農村土地經營權流轉的相關扶持補助政策，不得將現代農業經營主體規模化流轉農業土地經營權的補貼資金與上級扶持補助資金進行沖抵。基層政府可以單獨出臺農村土地經營權規模化流轉的資金補貼政策，進一步支持現代農業經營主體規?；鬓D土地經營權、發展現代農業。

（二）創新現代農業生產用地保障方式

1、全力保障設施農業用地需求。對于現代農業經營主體提出的生產設施用地和與生產直接關聯的輔助設施用地需求，在符合用地范圍、用地規模、選址要求等有關規定的前提下，土地經營權規模流轉工作組必須協調用地管理部門做到應批盡批、應保盡保，具體要求按有關規定執行。

2、探索創新建設用地供應方式。對于現代農業經營主體提出的必須按照建設用地進行管理的用地需求，探索通過多種方式積極穩妥予以解決：如流轉地塊臨近村莊且周邊有可供租賃的倉庫、廠房、辦公樓、居民住宅的，由當地政府協調村集體經濟組織將其租賃給現代農業經營主體使用；如流轉地塊距離村莊較遠且周邊沒有可供租賃的倉庫、廠房、辦公樓、居民住宅的，或者發展現代農業必須獨立配備的，比如各類農業園區內永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場建設用地，由規劃和自然資源部門按照有關政策規定和現代農業經營主體的實際需要，通過“點狀供地”方式按程序將建設用地批準給村集體，由村集體出資建設倉庫、廠房、辦公樓等，然后再由村集體將倉庫、廠房、辦公樓出租給現代農業經營主體，也可以由村集體直接將建設用地租賃給現代農業經營主體，由現代農業經營主體自行建設建設倉庫、廠房、辦公樓，待流轉期滿后，現代農業經營主體將建設倉庫、廠房、辦公樓返還給農村集體。

3、加大現代農業生產輔助設施公共服務供應。支持鼓勵農村集體建設用地建設糧食倉儲烘干、晾曬場，農機農資存放、維修場所，經營性存儲、深加工場所等輔助設施。利用輔助設施用地建設檢驗檢疫檢測設施、生態環保設施、臨時倉儲分揀設施、農產品初級加工設施等，多措并舉加大現代農業生產所需附屬設施的公共服務供應。

（三）強化對現代農業經營主體的監管。自現代農業經營主體入場后，針對其生產活動的監管工作就應同時啟動。產前監管現代農業經營主體的用地情況是否符合地區土地規劃，禁止未辦理合規手續就將基本農田改為設施農用地，檢查企業是否按照政府的要求搭建農業設施，抽查企業污廢處理設施是否完善，企業的產業方向與政府的規劃是否一致。中期核查現代農業經營主體生產、藥品的投放是否符合監管要求，在政府的補貼資金到位后，檢查補貼資金是否專款專用，各類污廢的處理是否符合環保要求，檢查土地是否存在丟荒棄耕的情況。事后監管農產品質量是否符合預定要求，農產品的后期加工流程是否符合食品安全的監管要求，農業項目的經濟產值及稅收情況是否符合項目的早期預期。各職能監管部門應嚴格落實政策要求，對于農業企業的違規行為要及時發現、盡早整改，把損失降低到最低；對于性質惡劣的違規行為要依規給予行政處罰；涉及違法的，堅決移交司法部門依法處置。

五、農村土地經營權規?；鬓D的意義

（一）為現代農業經營主體發展提供良好外部環境。由政府牽頭組織農村土地經營權的規?；鬓D，為企業發展提供充足且較為理想的土地資源。企業在政府產業規劃下發展對應的產業，各級政府都配備不同程度的補貼政策，降低企業生產成本壓力。為企業機械耕種提供多樣化的便利，增加農產品倉庫、加工廠房、辦公樓、職工宿舍的建設用地供給，為現代農業經營主體生產經營提供全方面的場地保障。同時，政府配備農業生產輔助設施公共服務，減少企業的固定資產投入，為企業降本提供切實的支持?，F代農業經營主體利用地方政府的各項支持，可以獲得產前找地、中期生產、后期倉儲加工的一條龍服務。

（二）促進當地農業發展。政府通過土地經營的規模流轉及產業規劃，引入現代農業經營主體發展當地的優勢產業，同時利用各項政策補貼、用地規劃支持、輔助設施公共服務等措施，助力現代農業經營主體做大做強，形成規模效應及品牌效應，提升當地農業產值。農業的規模化生產方式有助于政府高效地監控農產品質量安全，把好食品安全關，提升當地農產品質量及口碑，帶動當地農業產業發展進入快車道。

（三）提升集體經濟組織的經濟效益。土地資源進行整合后進行規?；鬓D，不僅提高了集體土地資源的利用率，而且通過引入現代農業經營主體，提升農村集體土地承包經營權的單位價值，實現土地經營權流轉收益的整體提升。另外，開展大規模的現代化種植，為當地農民提供就業崗位，實現村民本地就業愿望。規?；姆N植大幅改善了農村的自然環境，為農民發展農家樂、鄉村旅游提供良好的外部環境。

（四）有利于推進生產規范化和生產監管。農業規模化大生產有利于政府實現對農業生產全過程的監管，從早期排污設施是否完備、中期的農藥化肥是否合規，到后期農產品質量及農產品加工是否符合監管要求進行全程監管。由于現代農業經營主體數量少，政府可以做到監管的全覆蓋，提高監管的效能；現代農業經營主體一般采取標準化的生產模式，整過生產過程具有統一性的特點，從而大幅降低了政府監管成本。

（五）助力鄉村振興。通過土地經營權規?；鬓D，引入現代農業經營主體開展規?；笊a，從產業興旺、生態宜居、生活富裕等方面實現鄉村振興。大量現代農業經營主體的進駐，開展大規模農業現代化大生產，相比原有的小農經濟，不管是產出數量還是產出質量都有大幅的提升，切實將當地農業產業做大做強，實現產業興旺。大規模農田成片開發，統一種植，現代農業經營主體合理搭配種植品種，使得農村四季都呈現一片波瀾壯闊、生機勃勃的景象；完善的環保設施守護農村的青山綠水，保障著鄉村產業的可持續發展，為農村發展鄉村旅游奠定了基礎。當地農民既有土地經營權的流轉收入，又有當地就業或創業的經濟來源。現代農業經營主體的進入切實提升當地農民收入，幫助農民實現生活富裕的目標?？梢?，土地經營權規模化流轉，引入現代農業經營主體開展規模化大生產是實現鄉村振興的有力舉措。