審計監督評價視角下政府采購社會代理企業發展研究

梅濤 淄博市周村區財政局

引言

社會代理企業已成為政府采購工作的重要主體，承擔著越來越重的政府采購任務，社會代理企業資質放開后，代理市場呈現“井噴式”發展。新形勢下各職能部門加強了對社會代理企業的審計監督評價管理，積極構建有利于結果導向的社會代理企業審計監督評價體系。各社會代理企業順應形勢發展需要不斷規范完善提升發展，迎接越來越激烈的市場競爭和挑戰，不斷規范執業行為，進一步提高政府采購服務質量和提升采購服務效果。

一、審計監督評價視角下社會代理企業存在的問題

（一）發展速度迅猛，執業競爭無序

社會代理企業發展速度過于迅猛，社會代理企業資質放開后，代理市場發展活躍，2019年3月初山東省名錄庫注冊備案社會代理企業1000多家，到2022年11月初已達到5800多家。由于沒有代理資質的限制要求，新成立的社會代理企業只要在省里登記備案，就可以進行執業代理。大多數社會代理企業政策精通，專業能力強，執業素養高。但也有不少社會代理企業對政府采購政策不熟悉，專業執業能力欠缺。還有少數社會代理企業新手上路，對基本的政府采購流程不清楚就上手代理政府采購項目。有少數社會代理企業為參加本單位代理采購項目的投標人提供采購文件公開信息以外的投標報價咨詢進行越位代理。

有的地方政府監管部門曾經探索采用“紅黑榜”評價社會代理企業執業水平，方便各預算單位采購人員選取社會代理企業。政府采購監管部門也出臺了政策，要求將紀委監委、審計、財政監管等各方面政府審計監督管理部門對社會代理企業存在違法執業行為納入負面清單管理。目前這些做法有的被取消，有的政策措施不能直接客觀地反映社會代理企業的執業專業化水平。社會代理企業競爭沒有良好的秩序、執業專業化發展不平衡問題日益突出，增加了各級預算單位采購人員選擇社會代理企業履職盡責的風險，已經成為決定政府采購代理市場規范、有序、健康發展的重大問題。

（二）從業人員水平低，不能滿足發展需要

過去一段時間政策方面對社會代理企業執業人員數量和從業資格都沒有強制性規定和要求，社會代理企業人員的入職和從業沒有學歷和專業限制，從業進入無門檻。

有些社會代理企業存在工作人員少，有個別的社會代理企業只有2人，甚至出現了“夫妻”社會代理企業。有些社會代理企業工作人員業務水平高低有別，存在有些人員對政府采購業務流程和政策采購法律法規不了解、不熟悉。有些社會代理企業對工作人員管理不到位，未依法繳納社會保險，工作人員存在變動頻繁，多頭掛靠。有些社會代理企業存在工作人員責任心不強，專業化能力提升慢，出現代理項目時服務失誤。

代理工作人員專業化水平低，嚴重影響了社會代理企業的形象，已經不能適應新形勢政府采購工作和社會代理企業良性發展的要求。

（三）代理行為不規范，執行環節問題突出

政府審計監管部門開展監督評價發現，社會代理企業項目執行代理環節不規范、不符合法律法規問題突出。據不完全統計，委托代理環節問題占比約36%，文件編制環節問題占比約42%，組織評審、合同管理、信息公告等其他環節問題占比約22%。主要問題有：

（1）委托代理協議簽訂問題。例：1.1《政府采購項目委托代理協議》中沒有約定招標代理費收取方式和收取標準，依法應明確代理費用收取方式及標準；1.2代理協議中約定社會代理企業支付專家評審費，依規定評審勞務報酬由采購人或者集中采購支付；1.3代理協議中依據《中華人民共和國合同法》，2021年1月1日起合同法廢止，《中華人民共和國民法典》正式施行。

（2）政府采購標書文件編制問題。例：2.1招標文件中，信用記錄由供應商自行查詢提供截圖并蓋章，依規定不得要求供應商提供；2.2采購文件供應商資格條件中要求提供社會保障資金和稅收繳納記錄，不符合地方監管部門推行政府采購供應商“承諾信用制”有關無須再提供財務狀況報告、依法納稅和社會保障資金、重大違法記錄等證明材料的規定；2.3評分標準未細化量化，不符合《中華人民共和國政府采購法實施條例》“評審標準中的分值設置應與評審因素的量化指標相對應”的規定。

（3）組織評審、信息公告其他環節問題。例：3.1競爭性磋商方式，評審報告僅記錄二輪報價，未記錄第一輪報價情況，開標唱標或評審記錄不完整，依規定評審報告應當包括報價情況；3.2成交結果公告內容不全面，未標注采購人代表；中標公告未公示中標供應商地址，依法規定應當標注采購人代表，中標結果公告內容應當包括中標人地址。

以上列舉問題反映了社會代理企業在代理政府采購項目過程中不能嚴格執行政府采購政策，不符合政府采購有關政策法律法規規定的突出問題。這些不規范的代理行為，政府監管部門會依法依規進行處理并在網上予以公告，這會影響社會代理企業形象和聲譽，同時也會對政府采購工作產生負面影響。

（四）管理制度建設水平低，難以應對改革挑戰

政府采購領域作為深化改革前沿陣地，伴隨著國家經濟調控政策的實施和方方面面各項改革措施的落實，政府采購政策會第一時間跟進修改。政府采購監管門對社會代理企業的審計監督評價體系也會跟進修改。伴隨著政府采購全流程電子化采購改革的深入和實施，社會代理企業健全企業電子化建設已迫在眉睫。

審計評價發現，還有一些社會代理企業忙于“跑項目”，重視公司辦公場所的配置，對建立健全內部控制制度思想意識淡薄。有的社會代理企業內部管理混亂，缺少具體執業操作規范流程和健全的內控機制，職責不清。對工作人員培訓環節，代理業務風險防控環節，采購文件的編制環節，采購需求環節，采購方式選擇、評審準備和組織評審、信息公告以及合同管理與履約驗收等代理項目執行環節，缺失有效措施和健全的內控制度。內控制度的缺失，不能適應政府采購方方面面政策變革，不能適應財政監管部門積極構建有利于結果導向的監督評價，不能適應全流程電子化等日益改革的代理環境挑戰，同時增加了社會代理企業失信和不規范執業代理的風險。

二、剖析問題產生的原因

（一）無資質低門檻

主要是政府“放管服”改革政策制度層面鼓勵企業發展，培育市場形成，取消了社會代理企業資格行政許可和人員執業資格要求，社會代理企業快速增長。

（二）代理行為短視

有些社會代理企業以代理項目獲利為目的，不重視工作人員執業素養和專業化能力提升，加之社會代理企業工作人員薪資構成大多是“底薪+獲利提成”，社會代理企業和工作人員在能力不足的情況下不論領域、行業和類別都可代理，行為短視，同質化發展嚴重，有的甚至出現越位代理，市場競爭激烈無序。

（三）政策準確把握難

客觀上政府采購政策涉及面廣，更新快，全面精準掌握確實難度很大。有些政策規定還需要進一步細化，如評分標準未細化量化問題，如何細化量化評分標準政策沒有詳細的解讀，采購各方和地方監管部門衡量、認知判別，存在理解不同。

（四）執業能力不足

最主要的原因還是社會代理企業和工作人員執業時能力不足：一方面，不具備代理政府項目要求應有的執業素養，不精通已有的法律法規；缺失日常化學習機制，對新出臺的政策規定不能及時研讀運用，習慣套用網上過去用過的模板，執業時不精益求精。另一方面，項目工作人員不遵守制度，內控制度形同虛設，內控措施管理不到位。

（五）發展意識不強

社會代理企業代理執業行為不規范和代理執業不專業，歸根到底是責任意識不強。同時沒有意識到無序代理產生的不良影響，沒有樹立企業長期有序發展意識。

三、社會代理企業發展建議和舉措

（一）建立健全社會代理企業名錄信息管理

一是嚴把社會代理企業名錄注冊入口，建立健全山東省市場準入制度。對名錄庫中新注冊備案的社會代理企業，建立健全首次執業審計監督評價制度。名錄庫中新備案的社會代理企業，要主動接受政府監管部門開展的機構名錄信息的真實性、準確性的核實。配合執業人員數量和專業化水平等方面的審計監督。對弄虛作假、執業人員不符合規定的情況堅決予以注銷。

二是嚴格規范梳理名錄庫社會代理企業存續情況。統一核實工商注冊登記信息，按執業代理情況區分管理。對經查實已注銷工商注冊的社會代理企業、對連續5年未開展“僵尸”社會代理企業，經公告后注銷其名錄登記信息，在名錄庫中清除，并督促其依法向被代理的預算單位人員移交代理檔案。對于連續2年未開展業務的社會代理企業，集中清理并定期通報，收回山東省政府采購信息公開平臺社會代理企業系統操作權限，并在名錄庫中標識，方便各級預算單位采購人員識別查詢。

（二）建立常態化學習機制，多舉措提升發展

社會代理企業在執行項目代理時，需嚴格按照政策規范化“程序”，依據法律法規“依法”組織開展政府代理項目。所代理的項目內容需要落實國家和相關管理部門不斷出臺和更新的各種政府采購政策，各級預算單位采購的物品和服務品類繁雜，更新替代快，市場價格變動等不確定因素多，這些都需要建立健全常態化學習機制，逐步形成學習日常化、執業專業化、管理精細化、服務標準化的執業常態。

政府采購各級監管部門可利用資源優勢統一組織，借助網絡課堂培訓，審計檢查規范，現場評價指導，加強對社會代理企業的業務培訓，不斷提高其執業能力和專業水平。鼓勵社會代理企業定期組織內部培訓與政策研讀，參加第三方提供的業務培訓，全方位提升素質和水平。按電子化執業需求，組織信息化、大數據管理學習，改進電子化采購流程、網上開評標和電子檔案的管理等電子政府采購變革。

新成立的社會代理企業可主動參加政府監管部門組織的執業培訓。新招聘和新入職的人員主動參加上崗前的基礎知識培訓和上崗后的專業技能培訓。在職代理人員可主動參加執業資格，執業道德教育，新出臺的法律法規政策培訓和研讀。通過學習，做到每一名工作人員都具備很高的執業專業化素養，操作技能和基本的代理執業道德。

同時，社會代理企業還需適應代理服務場地從線下轉移到線上的變化，不斷修訂健全企業電子化代理內部控制和管理，并研討和分析防范相應的執業發展風險。另外，還需要依法納稅和誠信執業，時刻防范代理執業其他發展風險，多舉措促進發展。

（三）健全審計監督評價體系，持續規范執業行為

建立健全領域、多層次、立體化審計監管評價體系，實現事前、事中、事后全流程監管：采取定向抽查和不定向抽查相結合的方式，選取項目進行市、區聯動政府審計監督檢查。積極構建有利于結果導向的社會代理企業監督評價體系。將年度檢查結果作為項目執行評價得分，占總評價得分的40%，直接影響政府采購社會代理企業綜合管理水平評價得分；將近3年日常監管結果——企業失信與處理處罰情況計入評價得分，占總評價得分的20%。將審計監督評價結果作為監督檢查和信用管理的重要依據，對評價結果較差的社會代理企業予以重點監管。

各級紀委監委、審計、財政等有關執法部門，發現政府社會代理企業違法違規行為，嚴格依法依規進行處罰，并將結果予以公示。政府采購信息平臺公示采購信息，面向供應商、各級預算單位、企業、個人等開展不同形式的社會監督和輿論監督。

各級預算單位采購人可以依據采購項目特點、參考社會代理企業執業專業領域和綜合行為評價結果和社會代理企業執業公示情況，在山東省名錄庫中自主擇優選擇與項目特點相適應的、評價結果優秀的社會代理企業。

（四）促進執業專業化、服務標準化發展

1.政府審計監管職能方面

制定全省統一采購限額標準，明確社會代理企業執業范圍，要求社會代理企業不得為參加本單位代理采購項目的投標人提供采購文件公開信息以外的投標報價咨詢。要求有不少于5名熟悉政府采購法律法規、具有編制采購文件和組織采購活動等相應能力的工作人員。定期向預算單位公開采購社會代理企業執業有關情況，按完成采購項目數量、數額、服務采購人數量、實施電子化率等指標進行排名并通報。

出臺行業科學、可行、統一的專業化服務標準，方便社會代理企業和各級預算單位采購人員規范政府采購文件編制和正確公示采購信息，方便供應商閱讀采購文件，促進公平競爭，提高政府采購活動透明度。引導社會代理企業服務及其操作行為專業化、標準化、規范化，提升代理行業整體服務水平和質量，促進代理行業的轉型升級。組織制定標準化的電子采購文件范本，規范采用電子檔案方式管理應執行的法律法規和注意事項。全面推進電子化政府采購，切實做到網上全公開、線下無交易，不斷完善政府采購全流程電子化制度。

2.社會代理企業方面

針對審計監督評價問題，認真分析問題根源，整改提升，總結經驗教訓，提升專業化水平。依法依規細化采購評審工作程序，實施執業精細化管理。持續規范內部控制管理制度，強化內部監督管理，提升執業專業化和服務標準化能力。適應新的發展趨勢，積極開展電子開標、電子檔案的存儲的規范化、專業化探索。

結語

總之，在政府采購領域政策和審計監督評價體系深化改革的背景下，社會代理企業應順勢而為，積極應對挑戰，改進提升發展。深化執業專業化、服務標準化發展理念，正視審計監督評價發現的問題，持續規范執業行為，健全常態化學習機制，不斷完善企業精細化管理，走健康有序發展之路。社會代理企業有序發展會形成統一開放，執業守法、競爭有序，優勝劣汰的政府采購社會代理市場體系。