淺談預算管理一體化對行政事業單位的影響

朱云云 民航局國際合作服務中心

引言

推進預算管理一體化建設，是支撐財政運行和財政改革的現實需要。預算管理一體化建設在落實黨中央、國務院關于黨政機關堅持過“緊日子”要求，加強財會監督、提高財政資金使用績效等方面具有重要意義。本文根據預算單位一體化建設過程中的實際操作經驗，分析預算管理一體化建設的主要機制及內容、預算單位面臨的問題及解決方式，為預算管理一體化建設提供經驗。

一、預算管理一體化建設背景

自20世紀90年代以來我國推行國庫集中收付、部門預算、政府采購等三大財政支出管理改革。改革過程中，各項業務分開施行，管理標準缺乏一致性，缺乏預算全流程管理制度。財政財務業務管理缺乏規范化、標準化，各項業務模塊信息統計分散，財務數據重復上報且無統一的口徑標準，難以形成數據共享。“信息孤島”現象極大增加了財務管理的工作量及成本，不利于提高數據信息的質量。

2019年6月，財政部按照“全國一盤棋”的思路，正式啟動全國預算管理一體化建設。2020年3月，財政部印發《預算管理一體化規范(試行)》和《預算管理一體化系統技術標準V1.0》，明確了貫穿預算管理全流程的預算管理一體化規范和信息系統技術標準，為加快預算管理一體化建設，初步實現預算管理業務環節的銜接，實現數據共享，奠定了堅實的基礎。2022年中央預算一體化建設工作啟動，財政部、民航局等作為試點單位，率先試行中央預算一體化管理系統。2023年，預算管理一體化系統將全面推廣施行。

二、預算管理一體化建設主要內容

《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）第七條（二十五）項：用信息化手段支撐中央和地方預算管理，規范各級預算管理工作流程等，統一數據標準，推動數據共享。預算管理一體化正是建立在各項制度改革的基礎上。

（一）建設思路

預算管理一體化運用系統化思維綜合管理各業務環節、銜接各業務層級；制定統一的管理標準和系統技術標準并嵌入管理系統，規范各級預算管理。實現了預算項目全生命周期管理，加強了預算全流程監督，實現了全國預算數據一體化管理的目標。一體化系統厘清了政府預算、各部門預算以及各單位預算的關系，充分發揮了財政的重要約束作用。

（二）預算管理一體化建設的主要管理機制

預算管理一體化建設理順了當前預算管理各項制度，解決了各環節、各層級、各單位預算管理過程中遇到的主要問題，依托高效的信息技術手段，以一體化的思維，建立了科學的預算管理機制。

（1）項目全生命周期管理機制。以項目庫為基礎，各個項目作為基本單元，以預算為主線，將項目從前期的規劃到入庫、預算編制、項目實施、項目績效考核等各個環節有序整合，及時反映項目全生命周期預算管理信息，形成完整、清晰、可追溯的預算管理信息鏈條，有效地反映了項目預算管理的整個過程。

（2）建立健全預算關聯機制。預算管理體系需要有效銜接單位預算、部門預算以及政府預算。為實現這一目標，預算管理一體化厘清了這三者的概念與關系。一是明確了三項預算的銜接規則。預算單位的所有項目預算按相關規則匯總成為單位預算；單位預算按相關規則匯總為部門預算；部門預算中財政撥款項目預算按相關規則匯總成為本級政府預算。二是強化了政府預算在收支總額控制中的作用。部門預算中財政撥款收支總額取決于本級政府預算；同時部門預算又決定了單位預算中財政撥款收支總額。

（3）建立健全資金管理機制。預算單位資金的所有收入和支出都列入預算管理，這不僅加強了預算對支出的限制，還加強了對單位資金核算的監督和管理。

（4）國庫集中支付管理機制。優化了資金支付流程，不再區分直接支付與授權支付，統一建立國庫集中支付，實現資金支付流程電子化。國庫集中支付管理機制強化了資金支付和項目預算指標的銜接，真正做到了無預算不支出。同時預算支出審核流程勾稽了政府采購、合同管理等必要環節，優化了審批程序，提升了支付效率。

（5）建立健全結轉結余資金預算管理機制。一體化系統建立了結余資金自動回收機制。實現了結轉結余資金的動態管理，規范了結轉結余資金的使用，有效地控制了新結轉結余資金的規模，大大提高了財政資金的使用效率。

（6）建立和完善資產管理與預算的聯動機制。預算一體化強化了預算對資產管理的約束。一是加強了資產與政府采購的聯系，建立資產信息卡標準化管理體系，實現資產信息化。二是建立了完整的資產分類與代碼管理體系，加強了資產基礎信息管理。三是實時有效地反映財政資金形成資產從購置、使用到處置各階段的狀態。

（7）建立健全預算指標核算管理機制。預算一體化以預算業務或事項作為預算指標核算的主線，記錄了預算指標的批復、分解、下達、實施、調整與調劑，以及結轉結余，全面真實地、實時有效地反映了預算指標管理業務全貌，實現了預算管理業務或事項的有效銜接、相互制衡，強化預算對執行的控制，完整地反映了預算執行全過程。

三、預算一體化對行政事業單位的影響

（一）影響預算單位預算管理方式

預算管理一體化系統將預算法的規則嵌入業務流程，實現預算的剛性約束。在管理方式上主要體現在實施預算支出的項目管理，強化項目全生命周期管理理念。在預算一體化系統中預算單位需建立項目庫，并將全部預算支出以項目的形式納入庫中。以項目為基本單位，對預算的編制、執行、指標控制、會計核算等進行管理。強化“先項目后預算”“資金跟著項目走”的理念。沒有入庫的項目不得安排預算，調整預算也要在項目庫中操作，增強了預算項目與預算管理的銜接，促進了業務流程的改革與創新。同時預算一體化將國庫支付、預算編制、政府采購、國有資產管理、績效管理以及會計核算業務納入系統統一管理，實現了數據共享與信息互聯互通，減少了重復工作量，避免了數據的生產和對接口徑的不統一。

（二）影響預算單位資金管理機制

預算一體化系統中，國庫集中支付取代了財政直接支付和財政授權支付。預算單位執行相關業務時，需根據批復的預算指標通過一體化系統提出資金支付申請。一體化系統將根據既定的規則，對支付申請進行校驗；審核通過后，相關支付申請將被發送至代理銀行進行支付辦理。在此過程中，支付申請必須勾稽對應的預算指標以及其他關聯程序，強化了項目預算指標對資金支付的控制。在預算一體化管理機制下，取消零余額額度到賬業務，單位核算時，相關支出不再計入零余額科目，而需同時計入財政應返還額度或財政撥款收入。

（三）影響預算單位結轉結余資金管理

在預算法中，結轉資金為當年度未執行完畢的財政撥款資金，預算單位需按原用途繼續使用結轉資金，不得隨意更改。無法按原用途繼續使用的，應及時交回。而第二年仍未執行完畢的財政資金，則需要作為結余資金管理。預算一體化系統據此建立了結余資金自動回收機制。系統將自動凍結標記為“終止或結束”的項目剩余指標，經既定的審核程序后，自動收回剩余財政撥款指標。實現了結轉結余資金的動態管理，有效控制新增結轉結余資金規模，從而提高財政資金的使用效率，同時也促使預算單位提高預算執行率。

（四）影響預算單位資產管理

一體化系統完善了資產卡片標準化管理體系，有效銜接了資產分類與政府采購品目，預算單位需在此基礎上優化資產基礎信息管理，準確反映資產的各項信息。預算單位資產配置行為依托于項目庫的資產配置預算，無預算不配置。另外，一體化系統中的存量資產也是預算單位資產配置預算的重要參考。當預算單位進行項目儲備時，有關資產運營管理和維修保養的，需要對相應的資產卡進行關聯，計算資金需求量，以提高預算編制的科學性。預算單位需及時完善政府采購、會計核算、資產卡片等信息，以便于真實、有效地對單位資產管理的實際情況進行監督。同時，預算單位需根據預算一體化系統的征繳聯動管理機制，及時、足額上繳資產處置等相關收入。

（五）影響預算單位預算指標管理機制

在預算一體化系統中，預算單位必須堅持“預算-指標-支出”的流程管理。支出指標余額依托于支出預算余額，同時控制資金支付。實現預算與指標及支付、預算與各項業務或事項的制約與銜接。同時，“同增同減”的原則需貫穿支出預算和收入預算，確保了預算數據的真實性、全面性。

（六）影響預算單位內部管理機制

預算一體化將預算法和內控管理的理念等嵌入業務流程，改變了傳統的預算編制、政府采購、資產管理、績效管理各自獨立的狀態。互聯互通的信息管理對預算單位內部管理提出了更多的要求，業務流程再造迫在眉睫。譬如，預算管理一體化中，存量資產、項目庫等數據能夠較為準確地反映單位內部資源分布情況。根據相關數據，預算單位可以對單位內部的資產配置、人員調劑等進行論證、分析，科學分配內部資源，提高資源利用效率，減少不必要的費用支出，提高單位管理績效。

四、預算單位執行預算一體化過程中可能存在的問題

（一）預算單位內部管理尚需完善

對于預算單位而言，一體化系統不僅僅是將各個業務模塊簡單地集中在一起，更是對單位內部管理的重大考驗。預算單位在實際操作過程中，可能會出現現有的部分內部制度陳舊、預算管理部分流程與一體化系統無法有效銜接、各個環節仍缺乏具體的流程規范和操作指南的問題，有可能導致實際預算管理流程不順暢、信息不準確，從而影響一體化系統的運用。

（二）信息系統建設及維護尚待加強

在預算管理一體化系統試運行過程中，出現系統同時在線人數遠超預期、卡頓現象嚴重、操作難度大的現象，系統穩定性尚待加強。部分基礎數據填寫困難，修改、退回等功能不靈活，出現信息需要重復填寫的現象。另外，預算單位也存在現有信息系統軟硬件老化、帶寬嚴重不足的現象，極大影響了系統操作的流暢性，加大了業務人員的工作量。

（三）操作人員需加強培訓

預算管理一體化涵蓋了預算單位從預算編制至采購管理、資產使用、會計核算等各業務模塊，打破了原來各業務模塊相互獨立的局面，財務人員、業務人員不僅需要具備相關的業務知識，還面臨新的技術系統操作流程。目前預算管理一體化的培訓和宣傳雖已將其他業務部門人員納入培訓范圍，但長久以來形成的依賴財務人員完成預算填報工作的思維仍存在，業務部門人員學習主動性仍需加強。同時，目前現有的系統操作指南較為簡單，在實際操作過程中，因數據信息量大、環節多，不同人員對信息的理解不統一，可能導致數據填寫困難。

五、下一步建議

（一）內部管理一體化建設

預算單位需要高度重視單位一體化建設，積極領會、落實預算管理一體化各項精神及行動部署，及時、準確完成各項要求。預算一體化管理作為預算全流程管理，為避免預算一體化建設流于形式，預算單位需要在內部管理上同樣踐行一體化管理理念。通過建立規范統一的業務流程和支出標準體系，加強不同業務部門之間的配合，實現預算管理全流程控制。預算單位各業務部門、條線需運用系統化思維，在預算編制、資產管理、政府采購等各個環節，建立資源共享機制，各司其職，找準抓手，切實落實好預算管理一體化相關要求，實現預算系統各模板的無縫銜接。

（二）加強信息系統建設及維護

隨著預算管理一體化系統的全面試行，預算單位不同部門、不同業務人員可能陸續進入、使用預算一體化系統，現有的信息系統的軟、硬設備運行狀況直接影響系統運行的穩定性。預算單位在試行過程中，存在系統運行卡頓嚴重的情況。要解決這一現象，首先，需要財政部及各部門加強頂層設計，充分估計用戶需求，提升網絡容量及網絡速度，同時根據各單位反饋信息，及時解決問題、優化操作流程，提升用戶體驗；其次，預算單位作為一體化系統終端用戶，需加強自身信息系統建設，及時更新軟硬件設備，建立與信息化系統技術人員間的有效溝通，為預算一體化提供強有力的技術支撐。

（三）加強人員培訓

預算單位在實際工作中，不僅需要組織相關人員進行各項制度培訓以及業務系統操作的培訓，還需宣貫預算管理一體化的大局觀，同時引入責任制，加強監督與管理。相關人員要形成正確的預算一體化理念，提高學習主動性、業務能動性，學習、儲備比較全面的業務知識。同時，在面臨新的操作系統與應用環境時，還需要對預算管理一體化系統軟件操作流程有系統的認知。同時積極反饋、解決實際操作過程中面臨的種種問題，保證數據完成的及時性、準確性。

結語

預算管理一體化打破了傳統預算管理的限制，預算單位應抓住機會，樹立預算全流程管理理念，加強項目庫管理，提升預算編制的科學性，強化資金管控，促進內部資源合理配置，明確業務職責，規范會計核算等，不斷提高單位預算管理績效。