數字技術對公共組織的挑戰及應對措施

□文/劉 雙

（上海師范大學 上海）

［提要］數字技術在經濟領域迅猛發展的同時，也迅速向公共領域滲透。數字技術為公共部門帶來非比尋常的便利，也帶來前所未有的挑戰。本文從關系轉變、技術能力、績效管理、信息識別與隱私安全、組織文化和技術倫理等六個方面論述數字技術對公共組織的挑戰，也相應地提出應對這些挑戰的措施，以期公共部門能夠更好地借助數字技術實現公共效益。

一、數字技術對公共組織的挑戰

（一）公共組織與外界關系發生轉變。傳統公共組織與外界的關系相較于今天而言要簡單得多。一方面公共組織就像一座圍城，對于外面的人有巨大的吸引力，無數的人想要走進這座圍城，依靠“鐵飯碗”求得一份穩定；另一方面公共組織提供的物品和服務與市場沒有過多的交集，即使有，公共組織也憑借其權威性具備吸引公眾的優勢。但是，隨著市場經濟與科學技術迅速發展，“圍城”外能夠為公眾提供更具吸引力的工作機會，市場也能為公眾提供更優質的物品和服務。

1、公共組織對個體的吸引力降低。隨著信息技術的發展，社會增加了更多的機會和職業，產生了一類新的工作群體，即互聯網工作者和自媒體職業者。例如，在2013年以后，微博、抖音、小紅書等社區平臺風生水起，為一大批創作者提供了一個展現才能、獲得收益的平臺，甚至有很大一部分人放棄了本身的工作，將自媒體作為全職工作來經營。互聯網和自媒體行業蓬勃發展產生的一個引申結果就是，公務員不再如之前那樣具有巨大的吸引力。互聯網可以為許多人，尤其是年輕人，提供更高的報酬和更多的機會，再加上很大一部分年輕人由于觀念的轉變，不再將求穩和安定作為生活信條，體制內工作不再能吸引到這部分人。所以，相較于之前，公共組織吸納優秀人才變的困難。

2、公共組織遭受市場沖擊。近年來，由于市場化趨勢和人們生活水平的提高，公共組織必須面臨商品和服務供給周期縮短、公眾需求多樣化的市場環境，傳統規模化、按部就班的服務方式已經失去競爭力。以快遞行業為例，1985年作為國企的中國郵政成立中國速遞服務公司（EMS），是唯一從事國內快遞業務的企業。其后幾年，EMS一直占據國內快遞業務80%左右的市場份額。然而，隨著1993年順豐和申通等從事快遞業務的民營企業成立后，“EMS的國際國內市場份額逐年下降，從最高峰時的97%下跌到33%左右”。此后，國內網購和電商業務井噴勢的發展，以及“阿里系”等快遞公司基于信息技術、大數據的更快速、便捷的服務模式，中國郵政的快遞服務業務只能被不斷壓縮。

受到民營企業沖擊的不僅僅只有快遞行業，在諸多與私營部門重疊或可替代的領域中，公共部門或國有企業都在面臨前所未有的沖擊。由此產生以下不良后果：第一，公眾對公共部門的忠誠度和滿意度下降，更多地轉向接受私營部門為其提供物品和服務。第二，私營企業在某些領域實力壯大，存在壟斷風險，不利于經濟市場穩定發展。

（二）技術的建設與維護要求提高。隨著大數據和人工智能等技術飛速發展，公共部門也積極引入并利用這些技術，以提高公共服務質量水平。以較早實踐的貴州為例，“‘云上貴州’政務數據平臺是我國第一個以政務數據‘聚通用’為核心的省級政務數據平臺。截至2017年底，‘云上貴州’聯通了21個國家部委和省市數據，橫向連接65個省直部門，縱向部署9個市州和一個國家級新區，系統信息存儲總量達到3，000TB”。數據的互聯互通有效地提高了公共部門內部辦公的效率以及簡化了公民業務辦理流程，但隨之而來的也有諸多挑戰。

1、缺乏專業化的人才。大數據、云計算等技術都屬于“高精尖”技術，對使用者技術能力有較高的要求。但是，公共部門內部成員大多只掌握基礎的互聯網辦公技能，對復雜的數據分析和模型構建等知識掌握很少。這導致即使公共部門花費巨額資金購買和安裝了高新技術軟件，也很難熟練地應用和維護，造成資源浪費。

2、工作負擔加重。對于公共部門的工作者而言，高新技術的引進意味著他們需要改變原先已經習慣的工作技術和方式，學習更新、更難的技術，這對大部分工作者，尤其是年齡較大的工作者而言，是巨大的負擔。很有可能會打擊公務員的工作積極性、降低工作效率、打亂原本的工作節奏。

（三）數字技術倒逼組織轉變傳統績效管理體系。績效是衡量組織目標實現情況的指標之一。在傳統公共組織中，績效評估多以上級針對員工工作量完成情況進行主觀的評價。傳統公共組織績效評估的方式會帶來以下問題：

1、績效考核標準模糊，缺乏針對性。傳統公共組織的績效考核缺乏系統性的標準，多是上級領導根據主觀判斷對員工工作完成情況進行評價。同時，績效考核標準缺乏針對性，不同工作職位和內容性質不同，對其績效評判的方法和指標缺少相應的變化，流于形式。

2、考評者能力不足。事實上，績效考評對領導者提出了相較于實現績效目標以外的更高的要求。績效考評需要領導者對被考評者的工作態度、過程、結果等方面進行多維的評價，需要考評者掌握專業技能、人力資源、心理學、管理學等多學科的知識。但是，現今很少有考評者能夠完全具備這些能力。

然而，隨著公共組織跟隨潮流引進數字技術工具，可以逐一擊破以上這些問題。通過數字技術，公共部門可以制定更加合理化、規范化的評估標準，同時還可以實現全過程、科學化的監督和評定。如果公共組織不對傳統績效評估方式作出轉變，那么在績效評定、員工士氣以及社會公信力等方面都會帶來負面影響。

（四）信息識別與隱私保護難度加大。在傳統公共組織中，信息資源相對有限，而且信息大多在組織內部呈閉環式的自上而下的流通，不用擔心信息會產生過多對組織不利的現象。但是，當下是信息爆炸的時代，加上現在的公共組織相較于從前更加開放，信息交互方式比傳統組織要復雜得多，不僅有組織內部信息的傳遞，還有組織內外信息的交換。這種現象確實有利于公共組織能夠全面接受到各方的信息，做出更客觀的決策，但是也會存在一些隱患。

1、偽信息增多。信息的復雜多變意味著偽信息增多，對信息的過濾和篩選更加困難。偽信息包括虛假信息、失真信息、過時信息和錯位信息。偽信息的產生主要有以下幾點原因：第一，信息制造者因不正當的目的故意制造虛假信息；第二，信息傳播者在傳播過程中有意或無意將事實扭曲；第三，信息接收者沒有對信息進行核實就直接取信。偽信息不僅會使公共組織決策產生偏差，而且會使公眾對公共組織產生疑慮，降低公共組織的公信力。

2、隱私泄露時有發生。信息交互方式的增多意味著信息泄露的風險加大。2017年11月10日，湖北省宜昌高新區官網一次性公開597名申請2017年度靈活就業困難人員的姓名、性別、所在街道、社保補貼情況和完整身份證號碼等信息。2017年11月21日，重慶市涪陵區人力資源和社會保障網發布《關于2017年上半年申請靈活就業社會保險補貼人員的公示》，公開了3，211名獲得補貼人員的姓名、性別、年齡、就業失業登記證號碼、補貼時限、補貼金額、完整身份證號碼等信息。公共組織內部信息資源的泄露不僅會給公民隱私權造成損害，重要的政府信息機密泄露甚至會給國家造成重大損失。

（五）傳統組織文化與現代技術不相適應。文化是一個組織潛在的規則，會對成員的工作態度和行為產生潛移默化的影響。傳統公共組織的組織文化多呈現出官僚思想嚴重和自利動機盛行的特征，但是這些文化特征與數字技術的使用不相適應，需要公共組織相應地對其文化進行改變。

1、上級官員官僚思想嚴重。受到官僚制的影響，公共部門等級制和官本位思想嚴重。盡管近些年公共組織一直在進行扁平化、網絡化的變革，但是公共組織內部仍然存在唯命是從、“一言堂”的現象，決定權依然掌握在上級領導人的手中，下層的公務員缺乏自主裁量權。但是，信息時代意味著信息爆炸、事務空前的增多，上級官員很難將權力完全籠絡在自己的手中，對所有事情親力親為。

2、基層員工自利動機盛行。根據布坎南的理性經濟人理論，無論是私營部門還是公共部門的工作者，大都會優先考慮自身的利益。加上公共部門較強的官僚化弊病，公務員在工作時更多的是考慮令領導人滿意而不是以公共利益為優先，所以他們更傾向于做好上級領導交代的工作，追求穩定和安逸，排斥創新和改變。但是，數字技術的引進，意味著他們必須要開始接受先進的技術，接受突破和改變。

（六）技術倫理問題。數字技術在造福人類的同時，也會給人類帶來挑戰甚至是威脅。尤其是人類的工作逐漸被機器所取代，模糊了機器和人的邊界，對人的價值實現產生阻礙。另外，數字技術需要重大的資源投入，如果沒有使其發揮最大化的價值，也會產生資源浪費問題。

1、失業問題。隨著信息技術尤其是人工智能技術的發展，不少原先由人完成的工作，現在逐漸被人工智能所取代。所謂人工智能，是指運用計算機模擬人腦運轉，將原本由人完成的工作轉交給計算機或者機器人完成。這一變化一方面能夠將人從繁重的工作中解脫出來，但是另一方面也會使一部分人，尤其是從事體力工作或者機械、重復性工作的人失業。比如，京東在廣東東莞的分揀中心有300多臺分揀機器人，它們每小時能夠處理12，000件貨品。該分揀中心原先有3，000多名員工，現在只需十幾個人。這種現象在公共部門緊跟科技潮流的情況下，也必然正在發生。

2、資源浪費。人類在提升科技水平，加快大數據、人工智能應用的同時，也正在造成巨大的資源浪費。近年來，公共部門爭先恐后建立“云平臺”，提倡“云辦公”，但同時也出現“重引用而輕利用”的情況。以各政府的門戶網站為例，幾乎各省市級的政府網站都設有諸如領導信箱的公民問政通道，但是真正會去使用的公民寥寥無幾，這對技術資源和人力資源都是很大的浪費。

二、應對措施

（一）轉變公共組織與其他主體的關系

1、公共組織賦能個體。針對公共組織對個體吸引力降低的問題，公共組織需要轉變與成員之間的關系。傳統科層制使得誰的職位高誰有權力，下屬幾乎沒有什么自主權。在信息技術飛速發展的時代，公共組織與個人之間不再是管理與被管理、控制與被控制的關系，而應當是賦能與被賦能的關系。所謂賦能，就是指公共組織作為一個平臺，要能夠為其成員提供資源和權力，促使其能調配資源，實現公共部門的使命，體現社會價值的同時，也能實現自身的價值。賦能的積極效用在于既有利于成員工作的推進，也可以調動成員的積極性，激發組織活力。賦能之后，上級和組織的任務就在于通過智能化的信息管理系統協助成員更有效率的完成工作。成員工作績效評估交由智能化的評定系統以及服務對象的滿意度來決定。總之，數字時代之下，公共組織應當轉變為一個賦能的平臺，而組織中被賦能的成員將在這一平臺中實現社會價值和個人價值。

2、公共組織之間形成競合模式。公共組織之間的關系應由原來的分割模式轉為競合模式。不同于相互廝殺的零和博弈，競合模式強調競爭與合作并存的共贏。競合模式既能夠維持組織之間以及組織內部各部門之間的競爭，維持組織活力，又強調組織之間以及部門之間共享資源，協同合作。具體而言，一方面組織要進行微粒化的分割與重塑。所謂微粒化，就是指根據公眾的需求和市場的變化，打破原有的組織和部門之間的邊界，形成靈活、自由的合作團隊。另一方面組織之間以及組織內部各部門之間需要在開放、公平的層面上進行競爭，為社會提供更優質的公共服務。

（二）提升技術建設與維護能力

1、多節點吸納和培養人才。針對缺乏專業化人才的問題，公共部門需要注重對能夠熟練使用這些技術的人才的吸納和培養。盡管相較于企業而言，公共部門有其特殊的人才招聘體系，但是私營部門一些人才吸納的方法對于公共部門也可以學習借鑒，比如多節點的人才連接。傳統公共部門人才招聘主要依賴于應聘者自主報名、考試，成績合格者錄取，這雖然保證了公務員考試的公平性，但是公共部門在人才選擇上幾乎沒有什么主動權。而多節點的人才連接是指“將全員視為連接人才的節點，鼓勵各節點在各自熟悉的專業領域不斷發掘相應的人才資源。”這樣各節點的成員就成為連接組織與外部人才的橋梁，成為向組織輸入優秀人才的通道。在這個過程中有兩點需要注意：第一，可以建立相應的激勵制度，鼓勵成員為組織的人才吸納貢獻力量；第二，需要更加規范考試制度，避免任人唯親現象的發生。

2、技術外包與合作。信息技術的建設和維護需要技術支撐和成本，完全依靠政府部門獨立運轉非常困難。近些年，私營部門尤其是互聯網企業在信息技術等領域發展迅速，具有很強的專業能力和技術水平，所以公共部門可以將部分技術工作轉交給私營部門去完成，即“運營模式從‘政府所有政府運營’（GOGO）轉向‘政府所有合同商運營’（GOCO）”。以廣東省為例，廣東省政府在“數字政府”的建設過程中，全面撤銷了省內44個信息中心。同時，成立專門的運營中心，將平臺的建設運營工作交由外部單位去完成。信息技術的外包與合作有三個積極作用：第一，實現公共組織的瘦身和轉型，改變公共部門既是使用者又是建設者的角色；第二，提高公共部門的服務效率，將專業的工作交給更專業的團隊去完成；第三，提升公共效益。公共服務市場化過程可以鼓勵創新、促進競爭、抑制壟斷、降低成本、提升公眾滿意度。同時，在外包和合作過程中也需關注以下問題：一是明確責任歸屬，避免責任推諉問題發生；二是保護政府及國家信息安全，防止機密信息泄露。

（三）建立數字化績效管理體系

1、績效管理標準更具針對性。傳統公共部門績效管理標準單一，有些難以考核的崗位甚至僅憑領導者的主觀印象對成員績效進行評估。公共部門可以根據數字化的績效管理系統對不同工作崗位設定不同的算法和模型，精準捕捉成員在工作過程中的行為數據，自動計算和考核工作完成情況，以生成更具公平性和客觀性的績效考核結果。

2、績效管理維度更具多元性。以往公共部門員工的績效表現主要依據工作成果、領導滿意度，甚至僅依據工作時長和資歷。而借助數字化的績效管理系統，可以實現更多維度的績效考評。例如，公共部門可以針對服務窗口的工作人員設置績效考評系統，由接受服務的公民及時進行服務評價。工作人員可以在手機端隨時查看自己的服務對象數量及服務對象對自己的評價。公共部門根據評價對成員進行績效獎勵或懲罰。這樣既有助于員工及時反思和調整自身的工作行為，也有助于組織從其他維度對員工進行績效管理。數字化實現公共組織從多維度對組織成員的績效進行衡量，包括服務對象數量、服務對象評價、服務結果轉化率等維度增加了績效管理的全面性、公平性、有效性。

（四）加強信息識別與隱私保護力度

1、組建專業化的信息管理團隊。公共部門要招聘對信息判斷、識別能力強的專業化的人才，組建專業化的信息管理團隊，專門從事公共部門信息識別、存儲、應用工作，在信息處理過程中進行全面比對和查驗，避免對偽信息的采用。同時，公共部門也可以同外部專門從事數據處理的相關機構合作，提升綜合的信息識別和保護能力。

2、對不同信息實行差別開放。利用先進的信息技術手段，公共部門可以按照不同隱私數據類型實施差別開放。例如，江蘇政務服務網利用大數據和云計算，提升對信息數據識別精準度，通過設立電子證照庫，使不同的證照等級對應不同的權限。同時，利用區塊鏈技術加大對信息的保護力度。

（五）文化升維

1、開放與有序并存。信息爆炸、技術精密、風險提高，這些數字時代的特征都意味著公共組織不能再像之前一樣，將決策都集中在高層領導的手中。開放的文化環境意味著公共組織中的領導分散權力，所有人都可以表達自己的想法和意見。但是，開放并不意味著無序，一切言語和行為都應當建立在基礎準則之上。

2、創新與穩定并存。創新的公共組織文化意味著組織成員不會排斥對熟悉的工作習慣的摒棄，不會只去追求安逸和穩定，而是樂于去接受新興的工作技術和方法。它也意味著公共組織愿意去接納富有創造性思維的人才，讓成員保持獨立、跳躍的思想，拒絕領導者利用職權發號施令，而是以專業知識和現實需求為基礎在討論中達成共識。同時，穩定是創新的基礎和根源，公共組織在創新的同時也必須注重組織的穩定與守城，以正式的、透明的規則去約束成員的行為，避免其跳脫公共部門的使命和宗旨。

（六）改善技術倫理問題。微軟總裁施博德曾說：“為設計出可信賴的人工智能，需要采取體現道德原則的解決方案，在給予計算機更強大力量的同時，也應當借助社會倫理對其進行合理引導。”

1、優化就業結構。公共部門在應用人工智能技術的同時，也必須保障被“取代”的成員的權益，優化公共部門就業結構。可以從兩個方面著手：一方面開辟公共部門新的就業崗位。例如，合理增加服務型，尤其是需要溝通交際的崗位。這類工作需要人與人之間的接觸，暫時還很難被人工智能取代或者完全取代，增加這類崗位可以緩解公共部門人員失業的狀況。另一方面對轉崗人員進行技能培訓。無論是公共部門還是私營部門的工作者，轉崗都需要適應和學習。公共部門應該負起員工培訓的責任，使這些成員能更快地適應新的工作崗位。

2、減少資源浪費。既然公共部門想要利用信息技術提升公共服務質量和效率，就應該物盡其用，最大化發揮它的價值。首先，公共部門要優化技術設置，做到人性化。一些網絡政務服務平臺不被公民青睞的原因就在于服務端口操作復雜、業務不能及時被處理等情況，逼迫公民不得不到線下的公共部門去辦理。所以，公共部門應及時做好技術的優化和升級以及后臺人工處理的效率和質量，更人性化地將信息技術應用于公民之所需。另外，加大對網絡服務平臺的宣傳和推廣力度。許多網絡政務服務平臺門庭冷落是因為公民仍然缺乏網絡問政的意識，甚至對許多業務可以線上處理并不知情，所以需要加大對網絡政務服務平臺的宣傳。通過線下宣傳引導等方式提高網絡政務服務平臺的利用率，減少資源浪費。

三、結語

不可否認，數字技術為公共組織帶來非比尋常的便捷，同時也帶給公共組織前所未有的挑戰。數字化是未來趨勢，正迅速向經濟領域與公共領域滲透。公共組織應借助數字技術服務于公眾。在引入數字技術的同時，也要能夠積極應對數字技術的挑戰。但無論如何，應用數字技術時，公共部門應始終牢記技術是服務于人的，不能因為技術而損害人們的利益甚至將技術凌駕于人類之上。