統計建設融入政府治理現代化理論與實踐

□文/駱思宇

（西安財經大學統計學院 陜西·西安）

［提要］推進國家治理體系和治理能力現代化是我國全面深化改革的重要發展目標，政府治理現代化又是整個國家治理體系現代化進程中不可或缺的環節，而統計數據又是我們制定政策、了解社會發展的重要依據，是政府治理現代化的重要數據支撐。本文從政府治理現代化和統計建設兩個切入點出發，探討在政府治理現代化背景下，統計建設如何融入政府治理現代化，并對政府治理現代化背景下如何強化統計能力、進一步完善統計建設提出建議。

一、引言

自黨的十八屆三中全會召開以來，推進國家治理能力和治理體系的現代化就成為了我國深化改革的重要任務。政府治理現代化作為現代化建設過程中的重要組成部分，它的順利推進對于國家經濟和社會的可持續發展起到了重要作用，而統計建設能為政府治理現代化提供良好的數據支撐，因此應高度重視統計建設工作，以此促使政府治理能力顯著提升的同時，提高我國現代化建設水平。

二、政府治理現代化：工具屬性與格局展望

在不同的歷史時期，政府總是行使著不同的職能，發揮著不同的作用。首先，在我國實行計劃經濟體制時期，政府更多的是扮演大家長的角色，對一切經濟活動實行直接管理。而在20世紀90年代以后，我國實行社會主義市場經濟體制，此時，政府不再是一個“全能大管家”，而是逐步地扮演起良好發展環境的創造者、優質公共服務的提供者以及社會公平正義的維護者角色。伴隨著現代化的不斷推進，政府治理在性質、體制還有管理方式上都發生了巨大改變。

早期的治理具有“工具”色彩，體現了政府的行為方式及調節機制。20世紀90年代起，國家治理的相關研究逐漸興起。國內學者俞可平最先對治理進行了研究，認為治理是指在一定范圍內運用權威維持秩序并滿足公眾需要。此后，國內學者對治理的界定分為廣義和狹義。在廣義上，治理主要指對“五位一體”戰略布局的安排；在狹義上，治理則是指對與人民群眾、社會生活密切聯系的內容的干預以及保障。黨的十八屆三中全會圍繞全面深化改革提出了“治理能力現代化”，強化“工具”屬性的基礎上實現了“格局”展望。

“政府”來自于唐宋時期的“政事堂”以及宋朝的“二府”合稱。如今，政府主要指國家進行統治和社會管理的機關，承擔了國家意志表示、命令發布以及事務處理職能。作為政府工具和國家格局，政府治理的定義分為廣義和狹義：從廣義的維度，政府治理是指政府行政系統作為治理主體參與社會公共事務，而從狹義上則表示政府內部的管理與整治。結合當前政府在國家治理中的突出地位和作用，國家治理現代化的“關鍵”在于提升政府治理的現代化水平。

三、政府治理現代化研究現狀

（一）國外政府治理評價體系構建。國外的政府治理研究，主要集中于理論構建和效果評估兩大方面。不斷擴張的政府治理社會需求，為西方政府治理的理論和實踐變革提供便利，實現了政府治理理論更迭與實效評估的交替發展。

1、西方政府治理表現為多元共治總特征。西方的政府治理理論，源于20世紀70年代興起的新公共管理運動，將企業績效考核與服務理念融入國家政府建設。此后，諸多國際組織以此為依據，相繼制定并完善了政府治理體系。1989年，世界銀行發布《治理與發展》，為評價治理能力提供了參考標準；1995年，全球治理委員會界定了政府治理體系；1997年，聯合國開發計劃署指出以人為本地推進政府治理能力建設；20世紀末，經合組織啟動了有關地方政府治理的課題。新公共管理運動的發展，推動了政府治理體系的理論更迭。現代化政府治理體系既突出了能力導向，又豐富了治理范疇。隨后，諸多學者掀起了政府治理的理論重塑。緊接著，政府治理的對象范疇，由原先的市場主導轉變為協同治理，再到以多中心、網絡化為主要特征的整體性政府治理。

2、西方政府治理向著體系化實效評估發展。從評價維度方面，政府治理體系理論重塑決定了對于其的評價依據。目前，國外學者主要從行政人員、體制及過程等方面進行評價：Francis Fukuyama指出政府的治理質量體現在人員專業化、行政體制以及政府產出等方面；Garmestani Ahjond S等通過實證分析驗證了政府治理能力依賴于法律規范。因此，多數研究遵循上述評價依據，采用世界銀行的“世界治理指數”和聯合國人類發展中心的“人文治理指標”衡量治理能力；Wang Aimin實現了政府治理能力的三階段動態評估；Gabriele Arcidiacono通過AMSE路線圖評估了地區政府治理情況。

（二）我國政府治理的權責優化分配。早期，國內的政府治理能力研究涉及經濟學領域，研究治理主體間的利益分配關系。隨著各學科融合發展，國內學者目前對于政府治理能力現代化的研究主要在內涵和評價標準兩個方面。

1、針對政府治理能力的研究，主要集中在構成要素及提升路徑等方面。一方面政府治理能力構成要素的研究分為總體布局、治理主體及政府職能維度：吳家慶認為政府治理能力由社會治理的上層建筑諸要素構成，分為市場規則等橫向以及發展政策等縱向維度；梁學軒從政府職能的角度認為，政府治理能力應包括政府權力與誠信、公共政策與社會發展能力等；而戴長征認為從治理規制的維度，政府治理能力包括合法化、規范化等若干能力。另一方面是對提升政府治理能力的路徑研究，主要分為治理主體和治理政策。從主體的視角出發，俞可平和楊雪冬認為要通過市場經濟社會的發展促進政府改革創新，其關鍵在于提高各個治理主體的能力；唐杰等提出政府治理能力與中國各省域經濟增長總體上呈現“倒U曲線”關系，其交互作用具有區域異質性。從政策的視角出發，劉偉認為要轉變政策價值取向，以現代治理理念推動政府治理體系變革，提升政府治理能力；衛薇認為政府作為資源型地區轉型發展的主導力量，對于該地區的可持續發展至關重要。

2、對于政府治理現代化內涵的研究，主要從治理行為以及公共政策等維度展開。起初，施雪華和吳家慶從政府職能的角度研究政府治理的內涵。接著，倪成海從公共政策的角度對政府治理內涵進行研究。近年來，陳國權、席琳等分別從狹義和廣義維度定義政府治理及能力；而夏鵬梳理了我國政府治理模式并提出完善措施。為此，劉建偉認為政府治理能力現代化是指通過提高政府的科學行政水平，轉變過時的社會思想觀念、組織和行為方式等，實現政府治理能力現代化。關于政府治理能力現代化，國內學者的研究主要集中在評價體系與實現路徑。一方面政府治理能力現代化路徑表現出統籌和優化特征：高小平認為其關鍵在于處理市場主體間的關系；施雪華認為應注重公民需求以強化政府治理主體間合作關系；張玲等認為可借助新興信息技術促進政府治理能力現代化。另一方面國內學者就政府治理能力現代化水平進行綜合評價：楊琛由“五位一體”的總體布局建立評價體系；付景濤采用主客觀相結合對我國治理能力現代化水平進行測度評價。

因此，政府治理現代化主要指通過一系列舉措提升行政效率，實現其能力等方面的躍升：一方面政府治理在公共事務領域內突顯其治理體系中的重要地位；另一方面政府治理現代化終將有助于實現經濟高質量發展，二者間的相互影響具有差異性。政府治理能力指政府作為治理主體在國家治理體系下，通過各種行政手段、政策工具等方式，提高人民生活水平、解決社會矛盾等能力，體現在經濟發展與公共事務中，通過不斷完善各項規制優化治理結構，以適應經濟高質量發展與國家高效能治理的要求。

四、政府治理的統計融入：統計共治與信息集成

面向國家治理現代化，政府建立統計制度并通過開展統計工作，對經濟社會現實問題進行研判和部署。正值“十四五”開局之際，國家統計局寧吉喆強調，統籌推進統計現代化改革，圍繞經濟社會發展布局，實現政府統計制度化、專業化和體系化發展。如今，政府治理主體遵循國家調控與社會參與相結合的國家治理邏輯，依托政府統計實現其服務轉型與結構重塑，推動國家治理體系和治理能力現代化建設。

新中國的政府統計，緊跟國家社會主義的建設方向，不斷開拓創新、與時俱進。為適應社會經濟發展需要，黨和政府于1952年成立國家統計局，初步建立了政府統計制度。改革開放后，在恢復統計公報的基礎上公開出版《中國統計年鑒》并頒布《統計法》，實行開放式統計。21世紀以來，政府統計改進現有的核算體系和普查條例，參考國際先進的統計標準，健全現代中國政府統計。作為政府治理“支點”，政府統計融合了共治思想助力國家治理的體系重塑與能力提升。

中國政府統計融入國家治理現代化“總布局”遵循了社會歷史發展的客觀規律，既呼應了國家治理現代化理念的時代要求，又推進了國家治理體系與能力建設的系統工程，在現代化國家治理中發揮著重要作用。

（一）多元共治與統計實踐。從某種層面來說，政府統計理念不斷與經濟社會相適應，體現經濟社會發展的表征。18世紀以來，誕生于歐洲的國勢學派將國計民生作為其研究對象，即國家社會的總體發展狀況，是政府統計領域的“先驅”。面向國家治理現代化，中國政府統計滿足生產監測到服務參與的多樣化治理需求。一方面我國經濟發展進入“新常態”，需要政府統計“中國方案”。鮮祖德詳細回顧了“三新”統計監測制度及核算方案，讓政府統計服務于高質量發展。另一方面我國實行“供給側”結構性改革，促使政府統計為國家治理貢獻“中國智慧”。高敏雪提出宏觀經濟統計與供給側改革相適應，指明政府統計治理服務方向。因此，政府統計現代化要落實從總體同質性到個體異質性對象的全方位統計，實現對宏觀格局的把握到微觀基礎的控制。一方面統計共治是對政府統計格局的界定，如趙彥云等依據統計對象的屬性和規模，將經濟統計劃分為微觀、中觀和宏觀三層，與之對應的統計對象分別為經濟社會中的活動個體、活動群體以及活動全體；另一方面統計共治也是對經濟社會關切的回應，如許憲春梳理了我國國民經濟核算體系的轉變過程，緊隨宏觀發展趨勢和人民生活需求的治理邏輯。

需要進一步指出，統計共治理念并非是單向的作用機制，而是在政府統計生產框架下，統計思維與治理理念實現了有機統一。作為國家治理的重要支點，政府統計遵循公共與治理的理念，不斷強化統計中總體與個體、平均與差異思維的交叉運用，既豐富了以共治理念為核心的治理內涵，又提升了國家現代化的綜合治理能力，呈現融會貫通的現代化國家治理特征。為了深入貫徹統計共治理念，政府統計現代化從核算層、指標層以及數據層入手，創新共治理念，使得統計共治理念整合統計生產的全過程。首先，政府統計核算為統計對象的界定提供了經濟社會理論依據，推崇從生產到服務的統計共治理念，統籌國家發展規劃并關切社會全體的需求；其次，政府統計指標規范了以經濟社會統計為對象的統計數據特征，緊扣從總體到個體的統計共治理念，既要把握經濟社會的整體同質性，又要關注經濟社會的局部異質性；最后，政府統計數據直觀地刻畫了經濟社會對象，落實結構化與非結構化統計數據的同步分析過程，實現“從同質到異質”及“從生產到服務”統計共治理念的轉變，推動現代化國家治理背景下的政府統計建設。

（二）參與范式與集成方法。基于多元中心現代化國家治理框架，建立多元參與的政府統計新范式是健全政府治理體系的必然要求。首先，依托信息化的國家治理技術，強化中央政府對統計工作主導作用：一方面普及統計信息治理技術，實現中央政府的主導作用；另一方面加強統計執法與宣傳力度，提高了中央政府的統計公信力。其次，靈活運用高效的國家治理工具，確立各政府部門在統計參與中的主體地位，有助于實現“統計共治”轉型升級。目前，我國政府統計的權責模糊問題較為突出：一是統計授權方式不明導致統計權責劃分較為混亂；二是現行統計管理體制激化部門間的矛盾，混淆權責邊界。最后，注重政府統計的市場化建設，既是政府統計服務水平躍升的機遇，也是國家治理政府主體轉型的挑戰：對于市場化機遇，政府統計在對供需雙方進行精準分析基礎上，依靠政策與技術優勢完成統計服務的市場化改革；面對市場化挑戰，建立跨部門協同機制，消除職能重疊化與管理碎片化以確保統計數據信息的真實性和時效性。

為了進一步貫徹“新發展”理念，改革傳統的政府統計方法，為國家治理現代化建設提供統計治理技術：統計核算報表缺乏對知識要素、數據等無形資產的統計核算依據，需要通過建立衛星賬戶進行補充；統計調查也存在調查對象意識淡薄，調查員素質較低和統計調查設計不合理等系列問題，需要從頂層設計入手健全現代統計調查體系。相較于統計調查數據，行政記錄具有質量高、穩定性好等特點，補充了政府統計報表和調查數據，提高政府統計的數據質量。因此，傳統的政府統計方法與政府行政記錄集成技術的結合，是改革統計方法體系并實現政府統計現代化的有效途徑。目前，政府統計處于“大數據”的社會浪潮，實現基于大數據的技術進步與體系重塑。然而，諸多學者的研究多集中于大數據治理技術，忽略了政府統計中的大數據需求，其中大數據質量控制是重中之重，李金昌針對性地提出在大數據中追求高質量“小數據”以滿足政府統計需要。

五、結語

作為政府治理的“縮影”，政府統計實現國家的宏觀經濟監測和社會要素控制，也為政府部門制定宏觀經濟政策提供現實依據和數據支持。因此，統籌規劃統計資源分配并解決層級及部門之間的供需矛盾，是實現政府治理現代化的基礎性工作。為適應現代化國家治理，政府統計內涵由控制監管延伸至服務參與。目前，政府統計研究局限于政府部門主體作用，忽視了政府統計中其他社會主體的作用。因此，政府統計需要對參與權責結構進行重組以構建統計新范式：既要落實傳統部門的權責劃分，充分發揮其對于政府統計的主導作用，又要在國家治理體系內明晰多元主體結構框架，推動高效能治理服務建設。

政府統計的現代化建設，需要從統計理念、統計模式和統計方法齊頭并進：一是倡導現代化“統計共治”新理念：堅持實事求是的統計理念，落實科學求真的統計理念，堅持依法統計的理念。二是滿足現代化“多元參與”新范式：一方面要重塑現代化的統計管理體制；另一方面要落實現代化的統計分析服務。三是積極探索適用于本土發展的國民經濟核算體系，并規范全行業統計分類標準。