國營農場改制哲學思考

□文/ 林鈺森 徐 哲

（東北林業大學文法學院 黑龍江·哈爾濱）

［提要］ 改革開放以來，黑龍江墾區國營農場向國有農場的改制以及國有農場的持續改革已經進行了40 余年。農場改制給邊疆糧食安全帶來的影響雖然在直接經濟層面考察上是正向的，但也給東北邊疆糧食安全的可持續發展帶來了新的隱患。本文考察國營農場改制對東北邊疆糧食安全的積極與消極影響，對已有的國營農場改制方案與歷史中所存在的價值問題進行哲學領域的思考，并提出對未來國有農場發展方向的建議。

一、已有國營農場改制方案

東北地區的國營農場發展很早，在向國有農場改制和一系列的變革中面臨的困難也多種多樣。學界目前對東北地區國營農場改制的研究并不豐富，對于各類改革方向對東北地區糧食安全的影響研究也同樣如此。

在目前已有的國營農場改制方案中，絕大部分都將國營農場和改制后的國有農場所承擔的職能分為兩部分：經濟部分與社會部分，即農場一部分作為農業生產單位，另一部分作為地區的實際行政機構與公共產品的提供者。而大部分的爭論也圍繞著國營農場取其中哪一個作為自己的工作重點而改制成為國有農場與國有農場該如何繼續改革。

第一種觀點，是許多學者所最支持的所謂“政企分離”，認為需要將國營農場的“政”“企”兩個職能徹底分開，并將“政”這一職能完全放棄，轉為純企業經營。而將辦社會職能移交給屬地政府，由地方政府進行管理。持這一觀點的學者有紀克繩、馬增林、魏鐵剛、王偉清、楊紹品、王云福等。如，紀克繩認為：“按照現代企業制度的要求，企業要走向市場，參與市場競爭，使其真正成為‘自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束’的經營主體的改革勢在必行”，其中所提到的“企業”指的就是國有農場。紀克繩認為，農場一邊上繳高額的國家稅款，一邊承擔著轄區內的社會運作，成本巨大，且農場這樣經營，既辦不好社會職能，也搞不好經營。魏鐵剛認為，應確定國有農場的市場主體地位。這種觀點，是純粹秉持著市場化導向的觀點，認為只要是符合市場經濟的，將農場作為純粹的市場主體，就可以去除國營農場時期留下的弊病，認為只要改制朝著將“辦社會”從農場中分離開，就可以降低國營農場的負擔，實現所謂“解放”國營農場的生產力。

第二種觀點認為，農場應該繼續保留辦社會職能，這并非在國營農場改制的實際過程中占主流的觀點。在這個觀點中，認為保留國營農場的辦社會職能的路徑有二：一是在農場內部設立專門的社會管理機構，在農場內部進行“政企分離”，例如李寶民、徐淑彥所提的在農場內部設立專門的“農場社區管理委員會”，進行對農場職工居民的服務與管理；二是將農場行政化，將農場與政府結合，比如場建縣、場轄鄉。這種觀點認為，農場的“政”“企”職能并不沖突，農場在經營農業生產的同時完全可以兼容行政管理，認為改制只是需要調整原來彼此沖突的政企關系，在農場地方形成管理“合力”。

第三種觀點認為，農場應該放棄經營，一心一意辦社會，成為真正的政區，而將農業承包給農場職工。如桂華認為，農場通過土地尋租等方式將經營權交由職工與農戶家庭；韓朝華認為，國營農場可以直接充當國有農地的“地主”，一心一意在農場范圍內進行公共管理。這種觀點認為，農場更應該作為一個地方行政單位而存在，其實是認為農場作為國有企業在生產效率上未必高過農民，農業集體化應轉向家庭聯產承包責任制為主導的農業個體生產。

這些不同的觀點實際反映了國營農場向國有農場轉變時有待解決的“政企”關系問題的復雜性，這一問題在后來的國有農場時期的各種關于改革的爭論中依然作為焦點而存在。在國家實際的操作中，實際上是選擇了第一個觀點，尤其是在東北地區，以黑龍江省為例，以實現“政企分離”為目標的企業化改革作為政治實踐而進行了。

二、黑龍江省國營農場改制沿革

國營農場的本質屬性是從事農產品生產經營的國有農業企業，具有典型的區域性、社會性和綜合性，兼具農業農村和國有企業雙重屬性。國營農場開發建設之初，就自行興辦公共服務事業和管理社會事務，形成了農場辦社會的特殊體制。目前，黑龍江省國有農場是由黑龍江省農墾系統所管理，主要以糧食產品以及畜牧業產品為生產經營對象，生產資料歸全民所有的國有農業經濟組織，從事機械化大規模農業生產活動，為保障我國的糧食產量做出了巨大的貢獻，被譽為“中國大糧倉”。

黑龍江省國營農場的發展歷程蘊含時代特征。1947年，我們黨為鞏固解放區根據地建設，派遣大批干部官兵北上開發，創建了寧安、趙光等國營農場，拉開了黑龍江省國營農場的建設大幕。20 世紀50年代中后期，王震帶領10 萬多名轉業官兵投身北大荒開發建設，并相繼組建了東北農墾總局、黑龍江建設兵團和黑龍江省國營農場總局。1958年開始，黑龍江省在具備條件的國營農場全面設立鄉（鎮）政權機構，管理社會行政事務。20 世紀60年代“文化大革命”開始后，農場政權機構受到沖擊，期間組建生產建設兵團，實行“黨政軍企合一”體制。1976年兵團建制撤銷后，原兵團承擔的政府職能曾移交屬地政府，但由于財力不足、人力短缺等復雜原因，屬地政府未能很好地進行社會管理和公共服務。改革開放后，國家對黑龍江墾區的社會管理體制進行了多次改革。1978年，國務院決定成立國家農墾總局，對包括黑龍江在內的四大墾區，實行農墾總局和省、自治區雙重領導，以省、自治區為主的體制。四墾區的基建物資由國務院主管部門直接提供，鼓勵大型農場試行“政企合一”。20 世紀80年代初，經國家政法部門批準，在墾區設立公檢法司機構，省直部分廳局開始下放農場總局部分行政管理職能。1990年，國務院決定將黑龍江墾區財務計劃上劃中央，其領導體制仍由部省雙重領導，以地方為主。1992年，《黑龍江省國營農場條例》實施，明確“國營農場是全民所有制農業企業，是依法自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的商品生產和經營單位，并依法負責場區范圍內的經濟和社會行政管理工作”。進入新世紀新階段，2010年《黑龍江省墾區條例》實施，強調“墾區的行政管理實行墾區區域管理、內部政企分開的體制”，全面授予墾區行政部門相應屬地政府的行政執法權。經過近70年的發展，黑龍江墾區已經成為我國耕地規模最大、現代化程度最高、綜合生產能力最強的商品糧基地和糧食戰略儲備基地，為維護國家糧食安全，當好全國糧食“壓艙石”提供重要保障。

黑龍江省國營農場的改革歷程充滿艱辛曲折。黑龍江省國營農場曾為百廢待興的新中國重振農業、緩解溫飽做出了突出貢獻。由于長期受國家直接控制管轄，農場職工被分配在各個農場及下屬生產隊里，由農場統一發放工資，效率低下的現象日漸顯現。1978年改革開放以后，黑龍江省墾區在1983年嘗試實行了小范圍的“包產到戶”的家庭聯產承包制，跟隨全國農業發展的步伐，提高了農民的生產效率。由于土地承包自負盈虧而停發集體工資、土地面積廣闊而抬高承包費用等問題，墾區仍然囿于發展動力不足、效益增收緩慢的困境。直到21 世紀初，土地承包制才在黑龍江墾區農場全部落實到戶，通過承包租賃的方式把土地使用權明確到戶、農機到戶、核算到戶、盈虧風險責任到戶，家庭農場生產費和生活費全部自理。在改革開放不斷深化的進程中，黑龍江國有墾區農場改革探索出不同的新路徑，比如社會管理職能下放、劃到國有控股公司上市，但由于改革過程中的落實范圍有限、超編人員過多、機構設置守舊等重重阻力，國營農場改革的效果并不樂觀。

黨的十八大以來，黑龍江省國有農場建設尤其是墾區農墾政府職能機構移交和辦社會職能改革，取得了歷史性突破。“十三五”時期，黑龍江省國有農場辦社會職能改革取得了階段性戰略成果。墾區政法機構改革逐步推進，檢法系統機構統一歸省管理，公安機構由省公安部門垂直管理，司法系統機構移交屬地政府。墾區政府行政職能分級移交屬地政府，如農墾建三江管局政企分開、政社分開、管辦分離的改革模式，社會管理和公共服務職能實現政府管、墾區辦。基礎教育機構整建制移交屬地政府管理，到2019年初，具備移交條件的150 所基礎教育學校，全部按現狀成建制一次性整體移交屬地市、縣政府。位于中心城鎮的部分農場辦社會職能整體移交，13 個中心城鎮的行政職能移交屬地政府。2018年，農場內部實行政企社企機構、人員、資產、財務、核算“五分開”，內部分權更加精細。目前不容忽視的是，國有農場辦社會職能改革還要重視解決權力移交的經費負擔、超編人員的去留安置、機構設置的配備重組、用工規范的監督管理等突出短板，以推動國有農場改革步伐更穩、效果更優，形成系統完備、科學規范、運行有效的國有農場發展格局。

三、國營農場改制對東北地區糧食安全的影響

（一）積極影響。在過去的國營農場向國有農場的改制中，主攻方向便是逐步解除國營農場原來承擔的“辦社會”職能，國有農場逐步轉向純企業經營，只保留行政執法權，實行內部政企分離。如果將國營農場對于轄區社會的治理看作糧食生產之外的冗雜工作，那么加以剔除確實可以讓農場的全部關注點放在經濟活動———糧食生產之中；將承擔社會職能所付出的資金看作農場的額外支出，那么取消社會職能確將這一部分資金重新投入到國有農場的正常生產活動，是一種集中資源謀發展的關鍵政策。

在國營農場完善的管理體制與完整的農業基礎設施的積累之上，由于過去集體生產經驗的積累和農場本身帶有的科學性管理土地的特征作為必要條件，從原有的社會職能中抽出的資金成為了企業化國有農場的初始投入的一部分，可以充分使國有農場迅速在糧食生產領域占有優勢地位。

可以看到的是，黑龍江墾區各國營農場自改革開始生產效率穩步提高，黑龍江墾區1981～2011年糧食作物總產量增加了1，860.10 萬噸，糧食平均單產增長了6，455 公斤/公頃。可以說，生產效率的逐步提高與國營農場將更多的資金和精力放在糧食研究與土地經營上是有關的。且改制后的國有農場在改革開放的大政策下，更適合市場經濟的競爭與激勵標準，國有農場憑借其在糧食生產領域的頭部位置，通過政企分離的改制，將同時具有政治性與企業性的農場“市民”轉化為企業員工，是國有農場在市場化環境下保持前進的基礎性因素。

就其發展態勢來看，目前的改革并未給黑龍江墾區的國有農場帶來數據上的負面收益，目前的國有農場改制方向依然可以在很長一段時間內保障糧食安全。

（二）消極影響。內部政企分離的確是國有農場在短時間內適應市場經濟需要與改革開放后國內大環境對于國有企業要求的一個方式，且就目前看來是有效的。黑龍江墾區的國有農場也一直是保障國家邊疆糧食安全的重要支柱。但值得注意的是，消極影響也同樣存在，并將影響國家邊疆糧食安全的長遠保障。

1、剝離辦社會職能后農場職工的疏離感。糧食生產的根本主體是人，糧食安全的根本保障是人，農場職工是保障國家邊疆糧食安全的第一主體，要想長遠地保持國有農場的繼續發展、保障國家邊疆糧食安全，對于農場職工的心理動向與價值情感的關注就始終應該被放在研究的首位。

曾經的國營農場員工不僅僅作為企業員工而存在，同時也作為農場的政治主體與經濟主體存在，也就是說，國營農場曾經作為一個地方單位單元，使企業員工在其中充分過著市民社會與法權相統一的生活。這種統一不是簡單地通過代表與立法權的統一，而是農場員工直接在農場的市民社會中過著他們的政治生活。黑龍江墾區的農場員工是拓荒東北邊疆的勞動者，從事經濟活動是基于政治價值的判斷，這也使他們全身心地投入到農場建設與農業生產中，并成為自為的主體，充分地發揮其在各個方面的主觀能動性——改革企業制度、創新生產技術、發揚人民民主、從事一線勞動。農場員工與農場并非雇傭與被雇傭、依附與被依附的純經濟關系，而是將農場生活看作自己的事業與過集體生活的家園。在黑龍江墾區發展前期的艱苦環境下，國營農場的員工能夠忍耐當時黑龍江邊疆的艱苦環境，而為后來的國營農場打下了扎實的農業設施基礎，與農場員工對國營農場的集體歸屬感和他們所具有的政治價值與政治信念有著非常大的聯系。

政企分離對于農場員工的最大影響便是改變了他們的身份，由原來的農場“市民”變為了純粹的企業員工，從生活在農場集體生活中的一員變成了寄居在農場所在地的外派人員及其家屬（即使他們的確在本地出生與成長），他們與農場并無政治身份上的實質聯系。當然，現在國有農產實施的政企分離并不純粹，但就其改革方向與未來發展來看，最終會徹底完成農場員工身份與市民身份的剝離。

當然，將農場員工變為純粹的經濟身份能夠從另一方面——績效與管理激勵——給農場員工以努力工作的追求點，但需要考慮的是，農場能夠提供給員工的經濟激勵是有限且不穩定的，受到各種因素的制約。以黑龍江墾區為例，黑龍江省本身的經濟發展情況較為滯后，即便國有農場本身非屬地化，但其所在的經濟環境對其內部的經濟因素產生的制約與影響是無法避免的。尤其是國有農場即使實現政企分離，其員工依然生活在特定的地域范圍，并以此作為生活中心。黑龍江墾區員工的平均生活水平與工資指數受到黑龍江省的影響是不可避免的。同樣，當企業放棄了直接提供給員工的教育、醫療等公共產品的服務，由于地方政府的資金不足與發展滯后，和農場所在地遠離省內地區中心城市的必然性，會使員工相較南方地區與城市地區的其他從業人員缺乏優質公共產品與公共服務，產生的落差感必然影響員工的生產積極性。目前，在國有農場范圍內生活的家庭已經發展成為三代、四代家庭成員，國營農場時期的老員工建立起的對農場的歸屬感進一步降低，員工家庭的青年正像黑龍江省內的其他家庭青年一樣，受到“逃離東北”思潮的影響。而如果依然將農場體系放在市場經濟貨幣體系之下，相較于其他工作，其具有的優勢更不明顯。由于職業本身和地區因素對于黑龍江墾區農場的雙重影響，其吸引本地青年和外來人才的能力都很弱。以此觀之，黑龍江墾區的國有農場整體面臨著人才缺失的未來風險，這對于國家邊疆糧食安全的預期影響是惡劣的。

2、承包制下農場優勢的減弱。家庭聯產承包責任制在黑龍江墾區開始推廣時就遇到了許多困境，但仍然堅持推廣下去了。其實質上是將農場自負盈虧轉至職工自負盈虧，停發集體工資并開始生活費自理，從事實上看，農場職工的生活方式進一步由農業工人向農民轉變。

家庭聯產承包責任制將集中連片的農場土地變為分塊承包的自耕土地，并且家家留有自留地。在黑龍江墾區的一些地區，農場依然給集中土地進行機械化作業，例如飛機噴灑農藥與聯合收割機作業等，但更多的農業工人并不直接進行這樣的工作。除農場職工的家庭聯產承包責任制外，黑龍江墾區也同樣發展有“兩田制”，也就是社會承包，使承包者與農場在實際上作為租佃關系的雙方市場主體而存在，由承包人自己負責土地經營，相當于只向農場交租。

以上兩種承包，無論是哪一種，都割裂了農場土地經營的整體性。黑龍江墾區的地理情況優越，連片的大平原十分適合大型機械化作業，承包制首先將連片的土地縮小、割裂，給大型機械化作業造成了人為阻礙；其次，農場對于土地的經營利用科學高效，能夠最大限度地提高土地利用率與糧食產量。但家庭聯產與社會承包均在這一方面落后于國有農場，造成了土地資源的額外透支與浪費。

3、國有農場的屬地化不完全與地方政府的沖突。在黑龍江墾區，國有農場的屬地化改革成效并不顯著，國有農場仍然呈現總體上非屬地化，但由屬地管理的狀態。這也就導致在目前國有農場的改制階段下，地方政府在承接國有農場社會職能時與地方政府的訴求產生了許多沖突。且黑龍江墾區的國有農場以集團企業的形式存在，其組織機構在屬地化管理過程中與地方政府組織機構發生的矛盾沖突，如管轄范圍不明確、機構重疊掣肘、權責不明的情況也時有發生。

國有農場想要剝離辦社會職能，主要是希望抽出原本用于社會職能的資金來投入生產，減少在社會職能上浪費的資金，但這也表現出辦社會職能往往要求巨大的資金投入。黑龍江墾區各農場的屬地政府往往經濟發展落后，缺少可以支付這部分農場移交出的辦社會職能的財政來源和應該設立的相應的人員編制。這也使地方政府并不希望主動剝離農場的社會職能。

在與地方政府的矛盾中，被打擊積極性的也包括國有農場的職工，與前文的觀點類似，國有農場的職工此時往往面臨著社會保障、戶口歸屬、管理缺位等由于國有農場與地方政府之間沖突產生的相互掣肘帶來的問題，對于職工生產積極性與國有農場的可持續發展的影響是漫長且不穩定的。

四、國營農場改革的價值問題

改革開放以來，我國實行社會主義市場經濟體制，使得經濟活力大大增強，解放了生產力，提高了人民的生活水平。“社會主義市場經濟”以“社會主義”作為其定語，是為市場經濟設定了規定性，即其性質必須是社會主義，最終也為社會主義服務，即為人民服務與為公有制服務。在此條件下，市場經濟在當下的最大表現在于經濟建設政治化，即一切經濟建設必須在價值判斷上有著鮮明的社會主義的取向立場：在政治上，要始終以黨的意志與人民的利益的實現為根本目的；在社會上，各經濟建設部門要主動承擔起社會責任。

由此來看，改革開放以來國營農場改制為國有農場的改革過程，是以政企分開，加強政治、社會建設與經濟建設的分工為導向的，國有農場由于主要承擔經濟職能，則以農作物生產效率、產值為最重要的評價指標，而“卸下政治對于經濟的束縛”這一理念也就愈來愈成為主流的改革方向與價值導向。于是作為政治的社會主義的一系列對于生產部門與人之間的關系的存在方式的要求，都由于這個理念逐漸不作為一個主要的被考量條件；而這些政治價值對于國有農場建設的強領導，也時常被歸為一種低效的“官僚主義”，認為國營農場作為企業辦社會，需要更多的行政部門、機關單位以及社會組織參與對農場人、事、物的管理，這是有礙于國有農場作為純經濟單位的經濟效益的。

社會主義社會的特點在于，作為政治的國家與作為生產活動的市民社會，二者的分野溝壑被填平，使個人的社會主義公民身份與經濟人身份不再割裂，唯有如此，市民社會才不是一個“無政府”的社會達爾文主義的生產場域，才不會導向馬太效益以及市場的無序與混亂；反過來，政治活動如果沒有生產活動作為支撐，那么政治也就成為了空中樓閣，則更容易滋生官僚主義與形式主義等“官僚病”問題，國家與市民社會的結合產生了前者于后者的公有制以及后者于前者的民主制。既然社會主義是公有制與民主制，那么以此原則建立的國有農場，就必須使作為第一生產主體的農場職工參與到農場的建設、管理中，以及不再作為單純的生產者或是管理者而產生自身作為一個“人”的異化，只有使職工能夠這樣更全面地在農場的勞動、建設、管理、生活、再教育的實踐活動都得以具體的發展，那么職工就會實現作為生產力的主體而得到發展，則農業的生產力才有更加長遠的、穩定的、健康的發展，才有利于邊疆糧食安全的穩定。

但是，過去的改革方向實際上是與這個大方向出現了一定程度上的背離的，這在一定的歷史時期是必要的。因為生產力與人的發展的關系，在一定條件下是矛盾的，生產力的發展過程本身就是充滿矛盾的，而這對矛盾關系中，人的發展是主要方面，但它不得不以生產力作為反題來實現這個主要方面的真正合題——沒有生產力的發展，就沒有人的發展。這是工業化、現代化過程中的歷史必然性的展現。然而，國有農場的發展已經逐漸走過了它的反題而走向合題，在這個過程中，政企分開不再是一個應有的趨向，過去的改革由于很大程度上忽略了農場的政治建設、社會建設，使它的生產在一定程度上失去了堅實的價值引領，而被市場話語框定，職工的公民身份與生產者身份出現割裂，他們的活動日趨單向化、抽象化、陌生化，這是不利于農場長期的社會主義現代化建設的。

五、東北地區國有農場未來改革方向

（一）與地方政府緊密結合。目前，地方政府與作為央企的國有農場有著十分復雜的關系，反映在同一地區不同的行政劃分帶來的生產經營、資源開發的分工關系，以及農場職工與居民的生活及各項社會保障的辦社會的分工關系。過去農場的問題在于，這些存在于二者之間的職權劃分容易模糊不清，產生掣肘與行政資源內耗的狀況，并會導致行政效率低下、行政法規落實不到位、行政服務質量低的狀況。未來的農場改革，既要解決這種由于政治經濟現實發生不斷變化而產生混亂的問題，還要再進一步使得農場與地方政府的合作達到更高的水平，實現二者雙贏的局面。通過與地方政府聯合打造優勢品牌，共同打造國有糧食加工企業，實現創收。

（二）聯合散戶農民形成農業聯合體，打造新型單位制。未來的農場創新發展完全可以聯合周圍農村，形成獨立的聯合地方共同體，這不是類似之前大躍進時期簡單的農場吸納地方公社，而是一種指導生產與統一銷售中介的形式，而農場也可以起到作為廣大農村地區區域中心的作用，在農場的建設區域實現周圍農村建設用地的整合。由于我國限制私人資本在農業方面的膨脹，因此即使農村存在大范圍的土地流轉，也會并且應當受到遏制，但農用地集中使用的趨勢必須遵循，所以國有農場應當作為這一趨勢的直接推動力。中國的城市化進程不會達到像歐美國家的80%～90%的程度，還會有相當一部分人會以農民身份生活在農村的土地上，因此要著重于建設更好的農村，改善農民的工作、生活環境與條件，維護邊疆糧食安全。

國有農場可以繼續積極開展辦社會職能，采用類似于曾經國有企業所采取的單位制模式，打造高度現代化的農場社區，提高農場社區生活共同體的職能，賦予農場社區居民以更高的身份認同感。這一點在組織上反映為農場聯合農村農民，指導農民深化合作，由國有農場和農村的散戶農民建立聯系更為密切的互助組乃至新公社，建設更加團結的農業集體。由于在這種情況下，農民脫離土地的動機不再強烈（在城市化進程逐漸飽和時），則應當著手于發展集體的農業經濟以及更加豐富的農村產業。在農業農村現代化的基礎上，將集體所有制的制度優勢發揮到底，農地社有、農機社有、紅利共享，再加上農場與農業科研機構的科學指導，實現農村生產制度化、體系化、結構化、規模化。除了承擔生產任務，集體還承擔農民的生活與生存需要———新型農村合作醫療、農村基地建設、公社民主、公社娛樂、農業工會，新公社可以重構東北農村的生活現狀。國有農場的工作要著重于提高農民的議價能力，實現第一產業的可持續發展，維護好邊疆糧食安全。

實現農村百業興旺，就要大力建設地區工商業，同時引進與新公社集體經濟合營的鄉村企業，實現農民農工的增產增收。農場的社會管理職能可以進一步加強，政企結合，成為地區中心城市的下附區域。除滿足國家生產需要外，農場也可以通過現代化手段進行經濟作物種植拓展，或通過糧食加工、輕工業生產，吸納從土地中解放的職工或農民勞動力。但與20 世紀80年代的大量工商聯合體不同的是，未來的農場工業完全可以實現產權明晰、國營與集體共有，與地方中心工業聯合，成為工農商聯合體、城市農村聯合體、公社國企聯合體與城鄉居民生活聯合體，形成完整的從第一產業到第三產業的全產業鏈，并在科研基地的輔助下提高附加值，強化其在市場中的競爭力。在這種條件下，有組織的高效規劃還可以大大降低其對自然生態環境的破壞，最大限度地保持東北黑土地的可持續發展。