喬寶云：應建立中央財政資金直達居民的機制

陳惟杉

“積極的財政政策要加力提效”，這是中央經濟工作會議對于明年財政政策做出的整體安排。相比2022年的“提升效能”、2021年的“提質增效”，今年無疑更加突出財政政策的力度。2022年，以專項債為主要資金來源的基建投資增速一直維持在高位，已經為穩住經濟大盤發揮關鍵作用。

在明年要求財政政策“加力提效”的背景下，財政資金將會更多地投向何方？特別是中央經濟工作會議明確提出，要把恢復和擴大消費擺在優先位置，財政政策如何更好地支持消費恢復與擴大亦成為外界關注的內容。為此，《中國新聞周刊》專訪了中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云。

這延續了近年來積極的財政政策的總體基調，但是“發力”的程度更高。比如提出“優化組合赤字、專項債、貼息等工具”，“優化組合”本身就是“發力”的一種形式。一般債券投資的項目可以不產生收益，而專項債投資的項目則需要有一定收益，因此不同工具往往針對不同的政策目標，優化組合就是要發掘出這些工具對于同一目標的最大效應，這一目標很大程度便體現在“穩”字上。如何實現“優化組合”相對來說是一個比較新的挑戰。

這涉及治標與治本兩種不同選項，如果偏重治本，可以更多使用像特別國債這樣的選項，因為其自動獲得信用擔保，從信用的角度優于專項債。因此從治本的角度來看，一些本應該長期化的負債就要通過合適的方式長期化，同時需要創設合適的工具把它管理好，目前中央政府是否有使用特別國債的有效機制尚存疑問。

但是如果從治標的角度考慮，從使用資金的時效性與靈活性的角度考慮，可能專項債更具優勢。當然，目前存在一些地方專項債資金在“睡覺”的問題，但一些沿海省份，特別是江浙一帶，仍對專項債有較高需求。

預計明年專項債仍然要承擔較大的責任，即使是其作用弱化，可能也要等到明年下半年。而且目前一些專項債項目雖然經濟效益堪憂，但卻可以直接拉動就業，而明年的整體就業形勢依舊嚴峻。因此在治標與治本的選擇上，可能仍會偏向前者。

一般國債與地方政府發行的一般債券計入赤字，通常人們引用馬斯特里赫特條約建議赤字率不超過3％，原則上赤字率很少超過3％。在特別國債、專項債不計入赤字的情況下，赤字率的安排不單單是經濟問題，如果赤字率過高提升也不利于市場情緒穩定。衡量明年財政支出強度不必過多關注赤字率，因為明年財政支出相對于收入之間的差距必然進一步擴大，即財政支出的強度會更強，但財政收入依然會比較困難，至于如何統籌其與收入之間的差距，可以通過提高赤字率，也可以通過發行特別國債、劃轉國有企業資產等不同的方式完成。

過往多年，中國經濟依賴“人口紅利”，即以較低的工資獲得成本優勢，促進出口，導致國內市場消費不足的格局。但如今出口面臨的壓力增大，使得我們最終需要依靠國內市場消費。而這需要國內工資水平、社會福利水平進行調整，才能使得國內總供給與總需求逐步平衡。因此消費并非是從今年中央經濟工作會議開始才變得重要，而是已經被重視多年。

另外從政府進行宏觀調控的角度來講，投資是直接工具，而消費是間接工具。政府投資往往是“投入多少就是多少”，而消費還有賴于個體決定，“投入”與“產出”并不一定可以直接畫上等號，傳導機制更為復雜。比如一筆用于投資的資金，從中央政府下達至地方政府，可能很快就能見到成效。但一筆資金用于鼓勵消費，可能需要家庭或個人的復雜決策。再比如擴大消費的根源在于提高收入，以企業為主體的初次分配并不完全掌握在政府手中，而居民通過再分配獲得的資金是否一定用于消費政府也難以掌握。這導致政府在使用消費這樣的間接工具時不夠放心，也需要更高的治理能力和水平。政府投資，特別是修建公路、機場等基礎設施，往往更為簡單、直接。

但其實疫情期間已有一些政策支持居民的剛性消費支出，比如一些銀行緩繳房貸的政策。下一步可以考慮以個人所得稅申報為依據，規定某一收入水平的直接“負所得稅”，即按照其實際收入與維持一定社會生活水平需要的差額，運用稅收形式，依率計算直接給予低收入者補助。在一些特定的時點，比如春節前，這樣的補助可能對拉動消費有更直接的意義。

預計2023年專項債仍然要承擔較大的責任，即使是其作用弱化，可能也要等到2023年下半年。圖/視覺中國

未來經濟面臨的挑戰很大程度在于消費端。比如經歷政策調整，房地產企業融資端的政策已經有相當程度的改善，后續仍然需要房地產市場銷售的改善。中央經濟工作會議提出，要把恢復和擴大消費擺在優先位置，這是方向性要求，還需要實操性的措施，理論上可以通過不同措施恢復與擴大消費，比如過往曾經推出過的“家電下鄉”，應該鼓勵促進消費的財政政策創新。但有一點是有共性的，即一項政策通過的節點越多，政策效果越差。一筆資金通過的層級越多，“跑冒滴漏”的現象就會越嚴重，這就涉及財政直達機制的建立。

中央經濟工作會議提出，推動財力下沉，做好基層“三保”工作。慣常理解，財力下沉指的是下沉到縣級政府，重點是“保運轉”。但其實在一些國家、地區，財力下沉可以直達每一位公民，但目前我們還缺少中央財政對口每一位居民的直達機制，因為缺少直達機制，導致目前急需拉動的消費缺少有效工具。因此，明年首先應該期待搭建起這樣的直達機制，這是很好的財政基礎設施。渠道搭建好之后用不用、用多少都是另外的問題。

中央經濟工作會議特別強調了防范化解地方政府債務風險。其實地方債一直缺少相應的“錨”，而是享有國債的信用。如果不考慮隱性負債，今年年底地方債規模將達到35萬億元左右，大于一般公共預算與基金預算的合計規模，專項債規模也遠遠超出基金預算規模，而基金預算中超過九成的資金來源需要通過賣地籌措。根源在于投資的主體為地方政府，而地方政府的投資很少考慮收益率的問題，同時也會帶來投資有效性的問題。因此未來還是需要通過體制機制手段提高地方政府的投資效率，并且建立廣泛的問責機制，即中央經濟工作會議所說的“在有效支持高質量發展中保障財政可持續和地方政府債務風險可控”。