新形勢下高校科研經費管理制度優化研究

劉碧華

(湖南師范大學 社科處，湖南 長沙 410081)

科技創新是國家發展大戰略，也是高校的重要任務之一，在高校綜合實力角逐中扮演著越來越重要的角色。科研經費為高校科學研究提供了重要支撐，其管理效率的高低對科技產出績效有著直接的影響，在推動科技創新及激發科研人員創新活力等方面發揮著重要作用。我國在2012年已將科研經費管理制度改革納入科技體制改革框架(1)2012年9月，中央出臺《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》，將推進科研經費管理制度改革納入科技體制改革的整體框架。。

1 問題的提出

根據國家持續深化科技領域“放管服”改革的政策和精神，國務院及科研主管部門在科研經費管理領域連續出臺了一些重要政策。繼《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》(國發〔2018〕25號)頒發后，國務院又陸續發布了賦予科研承擔單位及科研人員更多更大自主權的通知(2)國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知。http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-07-24/content_5308787.htm.國務院辦公廳關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知。http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-01-03/content_5354526.htm.國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意(2021-08-13)。http://www.gov.cn/xinwen/2021-08-18/content_5631872.htm.，財政部、國家自然科學基金委和全國哲學社會科學工作辦公室等也緊跟中央要求，在2018—2021年間陸續發布若干補充通知(3)全國哲學社會科學工作辦公室.關于進一步完善國家社會科學基金項目管理的有關規定(2019-04-30)。http://www.nopss.gov.cn/n1/2019/0430/c219469-31060172.html.關于印發《國家社會科學基金項目資金管理辦法》的通知(2021-11-10)。http://www.nopss.gov.cn/n1/2021/1110/c431036-32278518.html.國家自然科學基金委員會關于國家自然科學基金項目經費管理相關事宜的通知(2021-11-04)。https://www.nsfc.gov.cn/publish/portal0/tab434/info82025.htm.財政部、國家自然科學基金委員會關于印發《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》的通知(2021-09-30)。https://www.nsfc.gov.cn/publish/portal0/tab475/info81899.htm.。2021—2022年，各省市也先后下發各自的財政科研經費管理辦法，這一系列政策措施的頒布，標志著我國科研經費管理體制改革進入一個新時期、新階段。

事實上，對于科研經費管理制度改革的歷程，已有不少學者作了相關梳理與分析。李燕萍等通過對科研經費管理政策文本內容的分析，提出改革開放以來我國科研經費管理政策主要經歷了三個發展階段，即摸索階段(1985—1994年)、建立階段(1995—2005年)、健全階段(2006—2007年)[1]；張玉軍、張娟結合我國科技體制管理改革歷程，發現我國科研經費管理制度的變遷與科技體制改革相伴相生，具體可以劃分為財政撥款(1978—1985年)、分類管理(1985—2000年)、課題管理(2000年以來)三個階段[2]；盛明科從國家創新治理視角出發，將國家科研經費管理政策變遷分為四個階段，分別是恢復階段(1978—1994年)、建立階段(1995—2005年)、發展階段(2006—2012年)和健全階段(2013年至今)[3]。上述學者因梳理系列政策和撰寫文章的時間差以及角度差，對科研經費變革的階段劃分略有出入，但大體差不太多。筆者傾向于在盛明科教授分期基礎上再加一個階段，即2018年至今的突破創新階段，亦即前文引述的新時期。

本文將在梳理新時期相關政策的基礎上，分析當前我國高校作為科研承擔單位，在新形勢下科研經費管理制度設計面臨的困難與問題，最后提出相關對策建議。

2 新形勢下我國高校科研經費管理主要政策變化

新形勢下科研經費管理改革的要點是近年科研人員反應最激烈的“痛點”，也是束縛科研人員手腳的“難點”，如預算支出細目設計過細、預算調整程序較復雜、人員績效支出比例較低、經費報銷困難等等。2018年，財政部聯合全國哲學社會科學工作領導小組下發了《關于進一步完善國家社會科學基金項目管理的有關規定》，提出要下放經費管理權限；2019年，國務院政府工作報告中首次提到探索科研經費政策“包干制”理念；2021年7月國務院頒發的《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》(國辦發〔2021〕32號)探索進一步下放經費自主權并放開經費“包干制”適用范圍。相關主管部門先后出臺文件落實細化相關規定(主要政策變化見表1)，不少文件中還明確要求各高校應盡快制定相應配套政策制度。

表1 改革前與改革后相關政策內容變化

從以上政策變化的梳理來看，我國新一輪的高校科研經費管理改革從2018年開始啟動，2021年出臺的系列政策是此輪改革的高潮。主要的變化趨勢及表現出的改革邏輯可歸納為三個方面，一是簡政放權，賦予科研人員更大權限；二是提高效率，減輕科研人員經費報銷負擔；三是創新機制，重視“人”的價值，激勵科研人員干事創業。這是高校作為科研項目承擔單位所面臨的新形勢，同時也是其自身進行科研經費制度變革的動因與追求目標。

3 新形勢下高校科研經費管理面臨的難題

如前所述，在科研經費管理領域出現一系列變革的新形勢下，各高校不得不考慮如何跟上改革步伐，最大限度吸收政策紅利，贏得發展先機。然而，因科研活動的特殊性，管理人員、科研人員思想認識存在偏差，高校科研監督評價體系不完善，新舊政策交替，各高校科研經費管理制度設計都不同程度面臨一些共性的難題，主要表現為以下幾方面。

3.1 高校內部管理職能分工與協作問題

高校內部負責科研項目與經費管理的部門主要有科技處(社科處)、財務處、人事處、資產管理處、審計和紀檢部門。理論上各部門各司其職就能協同將科研工作管理好、科研經費使用好，但實際上相關管理部門職能分工并不清晰且不盡合理，一是認識上的誤差，高校內部普遍認為科研經費管理工作就是科研管理部門的職責，其他部門都是配角，做好若干輔助工作即可；二是各部門之間缺乏溝通與聯動，科研經費使用和管理存在信息不對稱現象，導致一些漏洞的存在以及經費使用失范行為的發生。近年來，審計發現的科研經費管理問題觸目驚心，究其原因，是財務治理結構失效，未形成各責任主體各負其責、相互支撐的局面，出了問題各部門又相互推諉[4]。如何通過新一輪的制度設計從源頭上避免上述現象，是高校面臨的現實問題。

3.2 科研活動多樣性與管理單一化問題

高校科研項目種類繁多。從學科分類角度，有自然科學類和人文社會科學類；從資金來源角度，有政府撥款的縱向科研課題與企事業單位委托的橫向課題；從科研項目主管部門級別角度，有校級課題、廳局級課題、省部級課題以及國家級課題。科研活動種類、級別不同，其經費使用和管理的方式與要求也有所區別，高校要對科研經費實現科學化、精細化管理，應構建起分類管理機制，對不同類型的科研經費出臺差異化政策。事實上，因為自科與社科、縱向與橫向、不同級別的項目都是主管部門或者委托方按照各自科研目的、特點的不同針對性頒布了各自不同的經費管理辦法，高校要分析、整合這些政策文件并制定出自己的既科學且精細化的制度文件，非常考驗高校管理部門的能力與智慧。

3.3 經費管理自主權的“接”“管”“用”問題

在科技領域“放管服”改革推向深入的背景下，高校科研經費管理和使用自主權不斷增大，這意味著高校肩負的責任與壓力也在增大。一方面，需要思考如何構建科研經費使用和監督檢查機制以確保中央下放的權力接得住、管得好。例如，原先需要層層審批的預算調劑，現在絕大部分下放給科研人員，那么如何確保科研人員知行合一、自覺自律、合理合法使用經費，而不是隨意調整以套取科研經費？再如，結題后結余資金供高校統籌使用，優先原課題團隊使用，項目主管單位不再收回，如此，高校如何平衡資金使用的公平與效率問題？另一方面，如何真正領會中央及各主管部門的經費管理與使用自主權下放的目的，用好“下放”的權，通過內部制度優化與創新來調動科研人員創新活力，提升高校科技原創力，產出更高質量的科技成果，這是各高校必須思考的更深層次問題。

3.4 項目經費“包干制”范圍界定及管理問題

對于項目經費“包干制”，目前主要有三種形式。一是縱向課題中的人才類項目以及基礎理論研究項目等若干類別；二是企事業單位委托資助的橫向課題經費；三是科研課題中有開支標準的、難以取得票據的部分可適用“包干制”，如差旅費，可按天數進行補貼。“包干制”實行的初衷在于減除煩苛，創新管理方式，給科研人員松綁，但《國家社科基金項目資金管理辦法》和教育部《哲學社會科學繁榮計劃專項資金管理辦法》等管理辦法對于什么項目適用“包干制”經費管理辦法并沒有明確規定，同時對于績效開支比例沒有上限規定，此外，對于“包干制”項目經費“管不管”“如何管”，哪些項目“能包”哪些項目“不能包”，績效分配如何做到合理合規等，也沒有明確的指導意見，高校只能摸著石頭過河，漸進決策。

4 新形勢下高校科研經費管理制度優化的路徑

高校科研經費管理政策的變革與更新，有兩方面的動因，一是現實因素，二是上級部門要求。要實現國家對科研經費管理改革思路落地、落實，產生實效，高校可以從以下幾個方面努力，逐步實現對科研經費的科學化、規范化管理。

4.1 捋順職責權限，完善治理結構

各高校在科研管理文件和制度中應明確內部職能分工，科研管理部門以及財務處、審計處、監察處、項目所在二級單位、項目負責人等都應有各自明確而具體的職責及權限。科技處(社科處)主要負責科研項目、成果管理等方面的業務，財務處負責科研經費的財務支出和會計核算業務，資產管理部門負責科研實驗設備的購買、審批等，審計和紀檢部門主要負責經費的審計驗收和監督。各部門在科研經費申報、使用、管理與監督的過程中，各司其職、協同合作，共同為科研人員提供專業化的科研經費管理服務。同時，應加強高校科研信息一體化建設，將過去分屬于各職能部門的系統對接起來，讓科研信息和經費信息在系統中自由有序流動，既減少相關信息的重復填報及線下文件流轉的不便，還能通過信息的共建共享最終實現各職能部門的協同管理。第三是從人員方面入手，可加強科研管理、財務、審計等部門人員的科研管理業務知識、財務知識方面的培訓，使各部門人員對科研和科研經費全生命周期管理有全面的認識。

4.2 建構經費類別區分機制，實現分級分類管理

每一類科研都有自己的特征和規律，在科研活動越來越豐富和多樣化的今天，要實現經費管理的精細化，必須構建起項目的區分機制，實現分級分類管理。(1)區分社會科學與自然科學。社會科學絕大多數的投入和成本在于人力智力投入，以及部分社會調查和資料的收集，主要產生差旅、會議、印刷、數據采集等費用。而自然科學主要在實驗室進行實驗和觀察，對于實驗場地、設備、試劑、材料等需求比較大。因此科研經費管理應對這兩類科研活動在支出范圍和要求等方面做一定的區分。(2)區分縱向科研和橫向科研。縱向科研是各級科研主管部門發布的各類科技計劃項目、科研基地建設項目，以及政府間重點專項和戰略性重點專項經費，一般是基礎類研究，科研失敗的風險大，科研經費管理要以鼓勵創新、允許失敗為導向，營造一個相對寬松的科研環境[5]；而橫向科研經費是指企事業單位委托高校教師從事某一具體科研業務而提供的資金支持，這部分科研經費管理的重點在明晰產權，加強資產管理，防止國有資產的流失。(3)區分不同級別的項目，對于相對高級別的項目，比如國家自然基金和社科基金，相關部門較重視，制定了比較詳細的管理制度，高校只需將相關管理規定細化。而對級別較低或資助立項量少的項目，如廳局級、地市級項目，主管部門一般沒有自己的管理辦法，可以采取更為靈活的管理政策和措施，對于科研經費的列支范圍、各支出項目的比例控制等不能簡單套用高級別科研項目的標準[6]。

4.3 增強經費使用自主權，引入誠信及監督機制

近年中央在科研經費管理領域頻頻出臺新政策、新辦法，權力下放的同時加強監管，讓科研人員在柔性管理中感受到尊嚴與人文關懷。高校應將科研人員視為具有理性行為能力的個體，大膽將相關經費管理和使用權限放下去3/4，如可根據研究實際需要，自主支配經費并調劑預算，自主發放科研績效以及其他勞務費等。與此同時，通過優化政策制度規定，完善科研經費使用誠信機制及監管懲處機制。打好這記組合拳，確保科研項目主管部門下放的權力接得住、管得好。

4.3.1 引入承諾以及誠信管理機制

第一，為每位科研人員建立信用檔案，作為其申報項目、經費報銷簡易程度、承擔相關評審評估工作的依據；第二，加強科研誠信教育，將科研誠信教育納入師德師風教育，一方面樹典型，宣傳治學典范和明德楷模，另一方面進行案例警示教育，共同引導科研人員樹立正確的科研道德觀并加強自身科學道德修養；第三，要推進科研誠信信息化平臺建設，運用大數據等信息技術建立科研誠信數據庫，把科研誠信納入教師的選聘、年度考核、職稱晉升、評優評獎之中，對有失信行為的教師實行“一票否決制”。

4.3.2 構建內外結合的監督機制

其一，高校可將科研經費內部審計工作常態化，審計和財務、紀檢等部門加強信息共享，對資金流向進行實時監控，同時與社會審計聯合起來，加強會計師事務所、校外財務專家等外部審計力量，對于經費使用問題的苗頭，能早發現、早制止、早預防。其二，力爭做到財務信息公開，公開范圍包括立項經費進賬、支出、結算、審計信息等，主動接受社會監督，吸入更多力量到科研經費的監管主體中來[7]。其三，加強高校問責懲處機制建設，對經費使用不端行為要及時督促整改，并將涉案機構和人員記入誠信檔案，建立黑名單，同時還要針對套取資金的現象給予嚴厲的懲戒。

4.4 完善和細化項目經費“包干制”管理辦法

事實上，科研項目經費“包干制”能否走向成熟與科學，與前述提及的監督機制、誠信體系以及信息公開機制密不可分，同時，還離不開完善而操作性強的“包干制”實施細則。對于高校來說，“包干制”并不是“一包了之”，而應為科研人員經費“包干制”的實施提供必要的條件保障和政策支持，這就要在國家相關制度文件指導下，根據高校自身實際，對“包干制”經費管理制度進行科學而具體的設計。首先，高校應清醒認識到，科研經費“包干制”并不代表可以“全包”或者“隨意包”，而應該明確哪些項目適合包干，哪些項目不適合包干，制定相應標準，不搞“一刀切”[8]。如橫向課題經費可以實行“包干制”，而縱向經費只能遴選部分項目試行“包干制”；差旅會議費可以實行“包干制”，培訓費可以執行“包干制”，而設備費不適合“包干制”；誠信值高的研究人員適合“包干制”，誠信值低的科研人員謹慎使用“包干制”。其次，“包干制”的權責關系應明確清晰。項目負責人理應是第一責任人。此外，還應明確財務的審核責任、紀檢和審計的監督責任以及科研管理部門的指導與考核責任。再次，“包干制”不是一包百包，而是有明確的開支范圍以及負面清單，對于不能開支的經費以及不能出現的行為列出負面清單，由項目負責人簽署存檔，一旦出現負面清單中的開支或行為，將受到嚴厲的懲罰。

5 結語

新形勢下，高校科研經費管理面臨一些新的問題，高校要在尊重學術規律的前提下，適應科研實踐和管理實踐的變化，抓住制度變革的歷史機遇，趁勢理順內部管理體制，不斷開拓創新，用科學、現代的管理理念，大膽破除束縛發展的體制機制障礙，進一步釋放科研活力，提升管理效力，使國家和社會對高校的科研經費投入產出最大收益，同時提升高校自身科研能力與水平，在“雙一流”科研建設中交出滿意答卷。