產教融合視域下失地農民職業技能培訓

馬 丹，馮琲琨

(湖北工業大學職業技術師范學院，湖北 武漢 430068)

在我國工業化和城鎮化進程中，產生了一個龐大的失地農民群體。如何轉化其職業身份實現再就業，已列為國家“六保”和“六穩”的重點，關系到社會的穩定和發展。服務于技能型社會建設，開展失地農民職業技能培訓，提高失地農民綜合素質和職業能力，解決失地農民再就業問題具有十分重要的現實意義。本文分析了失地農民職業技能培訓中存在的問題，并提出了相應的對策。

1 問題的提出

隨著我國城鎮化建設加速，各類非農用地急劇增加，農村土地被大量征用，衍生出一個特殊群體——“失地農民”。失地農民數量龐大，我國失地或部分失地農民數量為4000～5000萬，并以每年300萬的速度在不斷增加。預計2030年我國失地農民總數將達到1.1億，其中60%生活艱難[1]。只有使失地農民接受教育尤其是職業培訓，失地農民才能掌握一技之長，徹底斬斷可能的 “窮根”。近年來, 國家非常重視失地農民職業技能培訓工作。2017年，《“十三五”全國新型職業農民培育發展規劃》指導新型農民職業技能培訓工作。2018年，國務院印發《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》，進一步指出要積極推進建立適應就業和發展需要的職業技能培訓制度, 增強職業培訓的適用性。《2019年新型城鎮化建設重點任務》明確提出要加快城鎮化進程，加大職業技能培訓力度，這也是新型城鎮化建設的首要任務。現階段，盡全力進行失地農民職業技能培訓，提高其職業技能與就業水平，已成為關乎經濟高質量發展和社會穩固的關鍵。

國內學者也越來越關注失地農民的職業技能培訓問題。陳縱(2008)實地走訪調查了膠東地區城郊村失地農民的就業情況, 認為應通過加強失地農民的職業技能培訓來提高其職業能力和就業率[2]。韓明珠(2016)認為對失地農民進行職業培訓，可幫助失地農民獲得職業技能，使其再就業[3]。陶軍明(2019)通過實地走訪等方式了解南昌縣某村失地農民的情況，認為可以構建失地農民職業技能培訓體系、加大失地農民職業培訓政策宣傳力度來幫助失地農民掌握職業技能實現就業[4]。本文重點探討失地農民技能培訓中存在的問題，借鑒國際經驗教訓，提出有關對策，以期對失地農民通過職業技能培訓提升就業生活質量問題有所助益。

2 產教融合視域下失地農民職業技能培訓的困境

2.1 失地農民層面

2.1.1失地農民就業能力結構性欠缺就業能力是個人獲得和保持的工作能力，包括知識、技能和態度。失地農民就業能力的結構性缺陷主要表現在：第一，從技能轉移的角度看，多數失地農民沒有掌握一門專門的技術[5]。他們學歷較低，且長期從事缺乏技術含量的重復性工作。例如，部分失地農民長期在流水線上完成產品的某個工序，導致他們轉換工作崗位困難。第二，從工作態度的角度看，許多失地農民對工作缺乏忠誠感。勞動報酬是失地農民工作的唯一目的。因此，如果用人單位不能給予較高的工資，就很難留住他們。

2.1.2失地農民主動持續培訓動力較低近年來，我國實施的安置補償政策，在一定程度上，容易使失地農民產生就業惰性。相當數量的失地農民獲得較多的征地費用或安置款項，急速“富裕”起來，大多數會覺得日常生活有了經濟保障，更加弱化、淡化了培訓就業意愿，其中已出現部分失地農民“坐吃山空”。同時，即便這些失地農民農業戶口轉為非農業戶口，但部分人的市民意識仍然較為淡薄。這些失地農民雖身處城市，但卻并未完全融入其中，他們享受著城鎮化過程的增益，進一步降低了培訓再就業意愿[6]。手握補償金的失地農民們進入城市生活后，大多并不愿意從事一些服務性職業，導致失地農民在城市的就業機會相對渺茫甚至寥寥無幾，削弱了這一群體的培訓動力。

2.1.3失地農民職業技能培訓認知普遍性不足受教育思想觀念等束縛，大多失地農民文化水平與職業能力較低，又往往缺乏通過參與技能培訓以提升職業技能水平的認知。據調查，只有大約20%的失地農民接受過培訓，其中職業技能培訓占17%，成人教育、學歷等各類培訓占3%[7]。失地農民對于職業技能培訓認知不足了解不夠，導致其對于技能培訓的參與度和積極性不足，最終形成一種“觀念陳舊—認知不足—能力缺失—意愿降低—就業困難”的惡性循環。

2.2 職業院校層面

2.2.1培訓方案錯位于市場職業需求職業培訓是失地農民實現轉崗就業的關鍵。為了確保培訓質量，必須制定適當的培養方案。目前來看，盡管產教融合不斷深入，但職業院校的培訓方案常常與市場職業需求存在著一定錯位，主要表現在：第一，從方案制定的過程來看，職業院校既沒有有效征求企業用工需求，也很少征詢失地農民的培訓意愿[8]。在這樣的條件下，培訓方案很難滿足市場職業需求，也很難適應失地農民的需求。第二，從方案的實施來看，職業院校的教師缺乏實踐經驗。職業院校教授們普遍缺乏企業實踐經歷與經驗[9]，所編制的培訓方案常常偏重于講授理論知識，既與市場職業需求脫節也較難調動失地農民的學習興趣。

2.2.2培訓條件異質于企業職場情境培訓條件一般包括軟硬件兩個方面。就軟件而言，雙師型教師隊伍的匱乏是職業院校軟件不足的一個核心癥結。大部分教師，從學校到學校，往往實踐能力差，培訓能力弱。無論是從素質還是能力，常常與培訓技能型人才的需求不相適應，導致完成培訓仍不能很好為企業輸送素質合格人才，有效幫助緩和“用工荒”難題。而對于硬件來說，雖然《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》《新生代農民工職業技能提升計劃(2019—2022年)》等一系列政策對職業院校失地農民培訓起到了積極的引導作用，大部分職業院校也已意識到與企業合作培養的重要性，但是由于原有培訓基礎薄弱、資金投入不足、培訓條件局限等問題，導致實訓條件和企業職場情境存在相當大差距。

2.2.3培訓方式脫節于崗位操作規程目前產教融合還有待進一步深化，職業技能培訓仍然大多采用傳統的講授式，以理論知識講授為主，缺乏基于真實崗位操作規程的實踐參與型培訓。因此，受訓農民缺乏足夠的實踐動手機會，培訓效果不佳，無法較好達到社會企業用人崗位操作要求。其次，由于年齡、性別、興趣、稟賦等差異，失地農民對培訓的方式、內容以及就業崗位等有著不同的現實需求。年輕的失地農民往往傾向于專業化技能培訓，而稍年長的失地農民則可能更適合低技能的短訓。但在缺乏職業準入門檻的情況下，培訓常常沒有形成標準的崗位操作規程。

2.3 企業層面

2.3.1育人責任社會性缺位企業為了追求效益最大化，常有意無意忽視失地農民培訓問題，存在較多逐利不擔責現象，普遍“用人不育人”。企業不愿意盡責地進行職業技能培訓，導致失地農民培訓機會不多。很多企業自身并沒有形成有效培訓能力，希望向社會招收已經具有職業技能的農民，特別是希望政府完成培訓后可以直接讓其上崗[10]；部分有能力的企業為保持正常的生產節奏，更愿意使用“熟手”。由于企業這種育人主體責任的缺位，一方面，企業不愿意付出財力、精力培養“新手”，出現用工荒的現象；另一方面，失地農民們缺乏社會急需的技能，只能被動從事各種低技術的體力勞動工作。

2.3.2投資收益外溢風險較高企業對于失地農民的技能培訓需要投入大量的時間、人力以及資金成本。但社會主義市場經濟下企業的主要目標是資本逐利，培訓可能干擾、破壞企業生產節奏，增加生產成本。而且，現行的勞動法主要是站在勞動者的個人角度對其進行保護，未能全面保障用人單位的利益，間接增加了企業的培訓成本與風險。我國現行職業準入并無強制門檻，尤其是在行業轉型升級的大背景下[11]，社會職業消失、新增等變化比較頻繁，在一定程度上，既削弱了企業培訓意愿，又增加了競爭成本。如果培訓后的失地農民跳槽，企業不僅難以獲得培訓收益，還會損失培訓的成本。

2.3.3培訓效能未得到充分釋放正是由于培訓收益風險的存在，企業基本沒有主觀意愿去科學設計、整體開發針對失地農民的專項職業技能培訓方案。培訓內容主要是簡單的操作技能，缺乏核心技能、專項技能等發展性技能培訓以及工匠精神等高階能力培養，既不能有效滿足人力資源市場的需要以及產業升級轉型、知識更新、技術進步的要求，也不能有效滿足失地農民高質量發展的需求。企業容易忽視甚至缺失失地農民職業發展路徑指導、心理關懷與心理調適，致使失地農民職業身份轉化以及自我發展規劃存在一定困難。而且政府部門與企業實際用工需要之間的信息傳遞過程繁瑣耗時久，信息頻繁失真、滯后，導致企業無法及時培養出市場急需的技能人才，這也造成了企業培訓能力與資源的極大浪費。

2.4 政府層面

2.4.1國家整體性設計未形成體系人社部《新生代農民工職業技能提升計劃(2019—2022年)》提出，對2.9億農民工開展“普遍、普及、普惠”的職業技能培訓，即普遍組織新生代農民工積極參與職業技能培訓，職業技能培訓課程資源全面普及，普惠性補貼政策加大力度落實。但相關法律監督和保障措施未形成系統性設計，尤其缺乏具體執行細則，導致相關政策難以完全實施，停留在宏觀闡述層面。雖然在新型城鎮化建設過程中，各地建立、建設了各類眾多工業園區，但政府在工業園區發展布局中，并未同步聯動規劃吸納失地農民就業問題。在產業集聚、人口集中的情況下，失地農民的職業技能培訓和再就業，仍然是一個缺乏足夠重視的問題。

2.4.2相關政策無落實機制從2003年“陽光工程”到2014年“春潮行動”，再到2019年《國家職業教育改革實施方案》，國家和各個地方政府相繼出臺了一系列有助于農民培訓就業的扶持政策。以國務院《關于解決農民工問題的若干意見》為標志，政府對失地農民就業服務、培訓、轉移就業的機制體制等方面進行了比較周全的規劃，力圖推動失地農民通過接受職業技能培訓實現再就業。尤其是進入新時代，黨中央愈加注重農民就業問題，“穩就業”成為“六穩”工作之首。但各地并沒有形成專項技能培訓的相關落實機制，無法確保失地農民獲得適應市場需求的職業技能。盡管國家、地方相繼出臺了一些職業準入相關政策，確立了職業準入制度的基本框架結構；由于缺乏有效監管與準入控制，不少失地農民深感參加培訓意義和作用不大，這也降低了失地農民技能培訓的參與度。

2.4.3失地農民人力資本無穩定投入失地農民的職業技能培訓，主要是依據政府相關文件自上而下推進，既沒有建立誰使用、誰負責、誰支付的經費投入與保障機制，也沒有形成政府規劃、市場運作、社會參與的局面。校企雙方的責任和義務劃分清晰度還不足，也必然會面臨諸多困難。大多數地方政府僅將培訓經費層層撥付，對培訓效果跟蹤檢查和培訓工作的第三方評估不足，監督評估機制未形成閉環。一定程度上不能保證培訓經費用到實處，無法實現“應培盡培，愿培盡培”的目標。涉及產教融合的相關組合式激勵兌現，很多經費申請非常復雜，程序多，審批流程慢，需要反復提交資料，無法及時獲得經費，項目停滯，最終企業和職業院校的合作效率不高甚至陷入僵局。

3 國外解決失地農民問題借鑒

英、美、德等主要發達國家在實現工業化的進程中，隨著城鎮化進程，也先后產生過失地農民及其職業技能培訓問題。他們在解決失地農民職業技能培訓問題時，十分注重職業教育培訓立法建設和構建職業教育培訓體系。

3.1 比較完備的職業教育培訓立法

主要發達國家先后制定并出臺了相關法律(表1)，這些法律從培訓提供、經費投入、收入及就業等方面為解決失地農民職業技能培訓提供了相對完備的制度保障，推動了失地農民技能培訓等社會性福利制度的建立與發展，提高了失地農民的綜合素質和職業技能水平。

表1 主要發達國家相關法律

3.2 相對完善的職業教育培訓體系

主要發達國家十分重視職業教育與技能培訓，構建完善的職業教育培訓體系，為失地農民提供大量的職業技能培訓機會。通過職業教育和技能培訓增強失地農民的職業技能與再就業能力，滿足失地農民的就業需求，有效提高失地農民的就業率。英國政府通過不斷探索，形成了院校、科研部門和農業培訓部門緊密融合的培訓體系，有效地承擔初、中、高三個技能層次的教育培訓，滿足失地農民不同的技能培訓需求，大大提升了就業率。美國雙軌化的培訓體系主要由農業、教育部門和推廣機構組織實施。由農業部、教育部認可的全國農業教育培訓機構，與各州的農業指導人員合作，對失地農民的職業技能培訓進行協調和指導。美國通過職業技能培訓發揮非物質性社會保障作用，從而推動了失地農民技能水平與素質的提升，進而推動相關產業的發展。德國職業培訓體系包括職業準備性培訓、入職培訓、提升培訓和轉崗培訓。政府舉辦各類職業技能考試并為考試合格者頒發職業技能證書、提供相關的咨詢等服務。以實現培養職業能力為目標，德國職業培訓實行雙元制,主要有企業實地培訓和校本職業培訓兩部分。

3.3 啟示與借鑒

英國政府逐步完善職業教育培訓立法，堅持不斷地在國家層面，以立法形式保證失地農民能夠接受職業技能培訓；同時向社會提供大量工作機會，促使接受培訓的失地農民能夠實現就業，這在一定程度上有力推動了英國經濟現代化，失地農民的職業技能培訓問題得到了有效地解決。美國、德國政府為提升失地農民技能水平促進其再就業，也采取了與英國相似的一些做法，如制定了提高失地農民素質、對失地農民進行職業技能培訓等方面的法律和政策，引導與幫助失地農民掌握技能實現再就業，促進了社會與經濟的穩固發展。

主要發達國家失地農民職業技能培訓的體系、立法、制度與方法等各具特色，這對我國制定相關政策和實施農民工職業技能培訓，具有重要的參考價值。首先，加強立法，不斷完善失地農民技能培訓的法律法規，從立法層面上對失地農民技能培訓予以財政扶持，明確培訓部門或機構的職責，逐步構建具有中國特色的失地農民法律保障體系。同時改善失地農民求職就業環境，在社會管理體制上有效保障失地農民的利益，使失地農民擁有健全的社會保障機制以及公平的社會福利。其次，構建符合中國國情的職業技能培訓體系，動員企業主體等全社會資源，全力開展失地農民的就業培訓。政府定期發布市場勞動力的分類需求，有計劃、有組織地對失地農民進行就業培訓，使其掌握相關技能、順利實現就業。

4 產教融合視域下失地農民職業技能培訓的對策

4.1 更新失地農民的職業技能觀念

4.1.1指導失地農民科學規劃職業生涯在農村，土地是廣大農民生存的基石。失地后如何保障農民基礎生活水平不變甚至有所上升，改變傳統的土地生存觀為職業技能發展觀是十分重要的基礎性工作。一方面，失地農民本身要建立正確的發展觀，強化終身學習、參加職業培訓再就業的意識。失地農民要在政府的引導下，轉變思維方式，對自身與社會形成良好的認知，理性處理環境變化下生存轉換所產生的心理震蕩和挫折，改變傳統的職業觀念，保持良好的培訓與就業心態。另一方面，政府引導的同時，失地農民也要積極通過多種渠道尋找資源再就業。相關部門要編制勞動力市場需求報告，逐步擴大適應性強的職業技能培訓，積極指引失地農民樹立職業觀念、加強自身職業生涯規劃，促進失地農民通過自己的努力在競爭激烈的市場經濟中生存和發展。

4.1.2提供產教融合引導性培訓聯合國教科文組織指出：“技術和職業教育培訓應該讓社會各階層的人都能上學，各個年齡段的人都能上學，應該使所有人都被提供終身學習的機會。”[12]習近平總書記指出，要弘揚勞動光榮、技能寶貴、創造偉大的時代風尚，營造人人皆可成才、人人盡展其才的良好環境。政府主動提供產教融合引導性培訓，是營造良好環境的重要抓手。各級政府將有關失地農民的培訓政策法規、培訓項目、就業崗位選擇及勞動基本權益，通過各大電視臺、廣播、報紙、網絡平臺、鄉鎮信息欄等多種渠道，向失地農民予以詳盡的解釋說明，增加失地農民對于職業技能培訓的了解度和信任度。加大力度宣傳產教融合職業技能培訓，將職業技能培訓信息準確地傳遞給失地農民，進而增強他們參與培訓意愿。校企合作、產教融合設立職業技能培訓服務網點，向失地農民發布培訓內容與政策，開展職業技能培訓服務，提供就業需求等信息。

4.2 優化失地農民技能培訓的教育供給

4.2.1構建以技能為本位的“1+X”培訓體系習近平總書記要求，要牢牢把握服務發展、促進就業的辦學方向，堅持產教融合、校企合作，堅持工學結合、知行合一。以技能為本位的“1+X”培訓體系，是產教融合、校企合作的重要載體。應以崗位能力為本位，以就業為目的，以實際、實用、實踐為特點，科學構建適應失地農民這個特殊群體的技能培訓體系，幫助失地農民融入城鎮化進程。職業院校應主動根據技能型社會的需求調整專業目錄，構建課證融通的1+X培訓體系，開設含金量高、適應性強的專業課程，更側重于失地農民的專項技能培訓，從而使失地農民能夠具有較高的職業技能水平和就業能力。職業院校要根據職業技能水平要求和專業的教學規定，突破職業院校培訓課程固有的理論體系，將職業資格標準有機融入技能培訓課程，促進培訓課程與職業技能在內涵上的統一。

4.2.2打造以就業為導向的精品培訓項目職業技能培訓具有明顯的區域性特征，從需求側出發，政府需要了解地方經濟社會發展對技術技能人才的需求狀況，以及職業院校對技術技能人才的供給狀況，結合區域經濟發展特點，以就業為導向做出科學的技術技能人才培養規劃；院校在結合辦學定位和專業優勢的基礎上，緊貼區域、行業企業與個人發展的實際需求，充分利用現有資源，面向失地農民，開展多種形式的高質量職業培訓，努力打造具有差異性的實用技能培訓、餐飲服務技能培訓、家政服務技能培訓等精品培訓項目。把現代先進技術手段與培訓項目緊密結合，發揮信息化支撐作用，有助于提高培訓課程的質量和教學效果，具有開放性、共享性、拓展性、兼容性的特點，有利于打造技能精品培訓項目和建設技能型社會。

4.3 發揮失地農民培訓的企業主體作用

4.3.1增強企業育人的主體責任產教融合型企業參與育人過程，發揮企業育人的主體作用，是使失地農民具備市場所需職業技能的必然要求。以失地農民就業結果為導向，引入勞動力需求方——企業，構建政府主導下“企業努力育人推進,失地農民主動參與，培訓機構努力提供服務”的培訓機制[13]，促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈的深度融合。為提高培訓成效，企業應建立培訓評估和獎勵制度，對失地農民技能提升度進行結果性評估，根據提升度采取培訓費用返、獎、補等措施，將培訓效果與失地農民利益掛鉤。對失地農民而言，更加重視職業技能培訓，激發其自我驅動力和自主學習意愿，努力掌握職業技能。對企業而言，吸引失地農民踴躍參加培訓，企業招工與技能培訓無縫銜接完成，既可降低培訓成本外溢的風險、提升培訓效果，又實現失地農民自身職業生涯發展與企業戰略發展雙贏局面。

4.3.2提升企業培訓能力產業轉型升級、企業技術更新不僅對失地農民技能提出現實要求，更加需要大量的社會人才儲備[14]，迫切需要企業提升培訓能力。企業要把崗位技能需求深度轉化為培訓內容，探索個性化菜單式培訓，減少專門針對某一特定崗位的專有崗位技能和專業知識培訓，增加與失地農民職業生涯發展相關的“軟技能”和通用技能培訓。同時激發校企職業教育培訓活力，校企雙方要共建共享職業教育培訓資源。通過聯合辦學、共建培訓中心與企業教學培訓團隊，雙方人員實現互派互聘，定期進行教學實訓沙龍，加強師資隊伍、課程體系創新建設，提升企業培訓能力；推動雙方互建培訓基地，努力打造良好的教學氛圍，提供現代技術化的教學設備和實踐操作條件。

4.4 完善失地農民培訓保障

4.4.1健全的法律保障建立健全的法律保障是培訓工作良性發展的基礎。根據我國技能培訓體系，參考國際經驗，加強頂層設計，按照職業大典，出臺失地農民職業技能培訓的相關法律，形成一套長效培訓保障機制。通過法律形式為農民職業教育的培訓體系、機構、投入、權利提供保障[15]。盡快建立國家資歷框架認證機制，建立與職業技能等級證書相結合的職業準入制度，強化職業技能等級證書作為勞動力市場“通行證”的職業準入制度的管理，積極適應國家發展的需要，促使職業培訓主動適應多樣化的行業需求。職業準入制度不僅可以使失地農民意識到技能培訓的關鍵性，還可以提高其技能水平。通過立法，清晰界定校企雙方職業技能培訓，逐步推行“財稅+土地+金融+信貸”的多元獎勵和優惠方式，有效吸引企業踴躍參與技能培訓。

4.4.2多元投入的經費保障習近平總書記指出，要加大對職業教育支持力度，努力讓每個人都有人生出彩的機會。構建一個“國家投入、社會參與、個人分擔”的職業技能培訓經費多元投入機制，是失地農民職業技能培訓工作持續有效開展，也是失地農民出彩的重要保障。政府合理分配經費投入，建立相對穩定的培訓經費增長機制和失地農民各項職業技能培訓的分類支持機制。省財政部門統籌產業發展，對產教融合等項目的支持力度要持續增加。探索把土地補償金的2%以教育券的形式發放，組織失地農民憑發放的職業技能培訓教育券，進入職業院校或者職業培訓機構接受技能培訓。聚集社會多方力量，政府積極安排組織失地農民定期進行技能培訓，積極支持職教發展和校企聯合辦學，鼓勵民間資本投資。由于農民本人是職業技能培訓的直接獲益者，農民個人如果想參加更多的培訓活動掌握更多的技能，自身也應該負擔一定的培訓費用。