關于變更政府間衛星組織的通知主管部門的無線電規則委員會案例分析

摘要：白俄羅斯主管部門曾作為國際空間通信組織Intersputnik的通知主管部門向國際電聯申報了衛星網絡資料，但之后在申請變更通知主管部門時無法確認其代表該組織的所有成員，無線電規則委員會進行了審理并相應地修訂了《程序規則》。文章從規則角度對該案例進行了分析，并對無線電規則委員會的處理方法進行了思考。

關鍵詞：國際空間通信組織；政府間衛星組織；通知主管部門；無線電規則委員會；程序規則

doi：10.3969/J.ISSN.1672-7274.2023.05.005

中圖分類號：TN 98" " " " " " " "文獻標示碼：A" " " " " " " "文章編碼：1672-7274（2023）05-00-04

Abstract： The Administration of Belarus once acted as the notifying administration of Intersputnik International Organization of Space Communications to submit some satellite network information to International Telecommunication Union. But later， when applying for changing the notifying administration， the Administration of Belarus could not confirm that it represented all members of the organization. The Radio Regulations Board treated the case， and finally amended the Rules of Procedure accordingly. This paper analyzes the case from the perspective of rules， and ponders the treatments of the Radio Regulations Board.

Key words： Intersputnik International Organization of Space Communications; Intergovernmental Satellite Organization; Notifying Administration; Radio Regulations Board; Rules of Procedure

0" 引言

為了便于設計、建立、運營和發展國際衛星通信系統并開展政府間的合作和協調，國際空間通信組織Intersputnik于1971年11月15日成立[1]。早期的Intersputnik只有9個成員國，截至本文所述案例發生的2010年6月已發展至26個成員國。

Intersputnik為了獲得支撐衛星發射所需的頻軌資源，曾以政府間衛星組織的名義向國際電聯申報了若干份衛星網絡資料并指定了通知主管部門。衛星網絡資料的審查由無線電通信局根據《無線電規則》和《程序規則》進行處理，如果遇到無法處理的情況則請求無線電規則委員會提供幫助。無線電規則委員會由12位無線電管理領域的技術專家組成，負責對《無線電規則》進行解釋，必要時可以修訂《程序規則》以便更好執行《無線電規則》。

本文所述的案例涉及Intersputnik衛星網絡資料的通知主管部門變更，由于原通知主管部門和其他成員提出了相反意見，無線電通信局無法處理，因此交由無線電規則委員會進行審理[2]。本文對該案例進行了詳細的回顧，從規則角度對無線電通信局和無線電規則委員會的意見進行了細致的分析，從中得到了關于其處理思路的一些啟發。

1" 案例回顧

1.1 案例背景

Intersputnik分別于1993年6月7日、1998年9月7日和2005年6月29日向國際電聯申報了INTERBELAR-2 （75°E）、INTERSPUTNIK-75E-Q （75°E）和INTERSPUTNIK-75E-CK （75°E）衛星網絡。由于政府間衛星組織申報衛星網絡資料需要指定通知主管部門，這三個衛星網絡提交時用來表示通知主管部門的代碼為“BLR/IK”，即白俄羅斯主管部門作為Intersputnik的通知主管部門。在無線電通信局《國際頻率信息通報》（BR IFIC）公布時，前言部分尚未包括符號“BLR/IK”，因此暫時使用了符號“BLR”。之后，無線電通信局更新了數據庫并將代碼更正為“BLR/IK”。

2009年6月，白俄羅斯主管部門向無線電通信局請求變更Intersputnik除上述三個衛星網絡外所有的衛星網絡的通知主管部門，同時無線電通信局也收到了Intersputnik所有其他成員的確認函。第2649期BR IFIC顯示這些資料的通知主管部門已變更為俄羅斯主管部門。隨后，白俄羅斯主管部門根據早期的BR IFIC曾經顯示上述三個衛星網絡的主管部門代碼為“BLR”，提出其應作為唯一主管部門擁有相關頻率指配的獨有權利，并要求將數據庫的主管部門代碼“BLR/IK”替換為“BLR”。無線電通信局認為早期的BR IFIC主管部門代碼顯示錯誤的問題已得到更正，而變更政府間衛星組織的通知主管部門時需聲明代表所有成員，因此拒絕了該請求。隨后，白俄羅斯主管部門請求中止INTERBELAR-2 （75°E）和INTERSPUTNIK-75E-Q （75°E）衛星網絡的頻率指配。考慮到這兩個衛星網絡的相關頻率指配已經確認啟用，無線電通信局向Intersputnik所有成員就該請求做出進一步確認，俄羅斯主管部門指出其中一個網絡仍在運行。由于收到了反對意見，無線電通信局無法接受白俄羅斯主管部門的請求。白俄羅斯主管部門于是向無線電規則委員會請求變更上述三個衛星網絡的通知主管部門[2]。

1.2 案例審理過程

無線電規則委員會對該案例進行了審理。審理過程歷經第54次、第56次、第57次和第58次無線電規則委員會會議，表1所示為各次會議的時間、主要內容和主要結果。

在第54次會議，白俄羅斯主管部門請求將上述三個衛星網絡的通知主管部門代碼由“BLR/IK”更改為“BLR”。無線電規則委員會根據上述三份衛星網絡在最初提交時均用了代碼“BLR/IK”，認為這三個衛星網絡為Intersputnik所有。在修改通知主管部門或申請中止衛星網絡時，需要聲明代表該組織所有成員并且不能有來自成員的反對意見。因此確認無線電通信局的決定是正確的，也無法確認白俄羅斯主管部門的獨有權利。同時指出，由于目前沒有相關規則指導無線電通信局處理涉及政府間衛星組織內部出現分歧時做出的請求，可以考慮為此類問題制定《程序規則》[2]。

在第56次會議，無線電通信局關于將上述三個衛星網絡的通知主管部門代碼“BLR/IK”更改為“RUS/IK”向無線電規則委員會請求指導。俄羅斯主管部門及除白俄羅斯主管部門外的其余成員均對此表示同意，而白俄羅斯主管部門表達了繼續履行通知主管部門職能的意愿。當前規則要求變更政府間衛星組織的通知主管部門需要所有成員的一致同意，這使得無線電通信局無法處理。因此，無線電規則委員會責成無線電通信局起草規則修改草案并征求各主管部門意見。修改草案可以規定，如果各成員國無法就通知主管部門的變更達成一致，只要達到特定多數變更即可生效[3]。

在第57次會議，無線電通信局起草了規則草案并通過第CCRR/42號通函向各主管部門征求了意見。除支持意見外還收到了白俄羅斯主管部門提出的規則草案替代文本，其核心是變更通知主管部門需得到原通知主管部門的同意。無線電規則委員會認為，白俄羅斯主管部門的替代文本無法解決問題，因此不能接受。起草的規則草案填補了規則的空白，可以避免政府間衛星組織內部的矛盾使無線電通信局陷入困境，因此批準了該規則草案并同意立即生效。根據修訂條款，上述三個衛星網絡的通知主管部門由白俄羅斯主管部門變更為俄羅斯主管部門，并于第2699期BR IFIC公布[4]。

在第58次會議，白俄羅斯主管部門再次請求無線電規則委員會通過其在上次會議上提交的規則草案的替代文本，如無法通過則請求將該案件提交至2012年世界無線電通信大會（WRC-12）裁定。無線電規則委員會認為上次會議通過相關的規則草案完全符合規定，并且無線電通信局隨后正確應用了這部分規則。白俄羅斯主管部門的提案與上次會議提交的一致，原提案已經被否決，本次不再討論相同提案。另外，建議白俄羅斯主管部門在仍存在質疑的情況下可將該問題提交至WRC-12裁定，但在此之前，俄羅斯主管部門應繼續作為上述三個衛星網絡的通知主管部門[5]。

2" 案例分析

2.1 無線電通信局對規則的應用

經查詢國際電聯SNL數據庫，INTERBELAR-2 （75°E）衛星網絡資料申報情況如圖1所示。該衛星網絡于1993年6月7日首次報送，通知主管部門代碼為“BLR/IK”，之后歷次報送資料的通知主管部門均為白俄羅斯主管部門。直到2011年7月26日公布的BR IFIC 2699期，通知主管部門由白俄羅斯主管部門變更為俄羅斯主管部門，并且之后的通知主管部門代碼為“RUS/IK”。INTERSPUTNIK-75E-Q （75°E）和INTERSPUTNIK-75E-CK （75°E）衛星網絡的通知主管部門變更情況與此相同[6]。

根據國際電聯《組織法》和《公約》，無線電通信局必須嚴格執行《無線電規則》和《程序規則》。《無線電規則》第9.1款規定了政府間衛星組織申報衛星網絡資料需要指定通知主管部門，因此無線電通信局接收了白俄羅斯主管部門作為Intersputnik的通知主管部門申報的衛星網絡資料并公布于BR IFIC[7]。

根據《無線電規則》第11.15.1款，通知主管部門代表政府間衛星組織提交資料時必須明確說明代表該組織所有成員，如缺少這一聲明，無線電通信局會對此進行確認。白俄羅斯主管部門首次請求變更通知主管部門時，由于同時有該組織其他成員的確認函，所以無線電管理局順利進行了處理。

白俄羅斯主管部門再次請求變更主管部門和中止兩個衛星網絡時由于無法聲明代表所有成員，無線電通信局先根據首次提交信息確認了上述三個衛星網絡歸Intersputnik所有，然后以需申明代表該組織所有主管部門為由拒絕了相關請求。然而之后Intersputnik除原通知主管部門外的所有成員要求變更通知主管部門，這讓無線電通信局難以處理。如果組織內部出現異議且無法解決，無線電通信局按照當前規則既不能接受無法代表組織所有成員的通知主管部門的請求，也無法接受該組織非通知主管部門成員的請求。由于該問題影響其他主管部門相關衛星網絡的協調工作，無線電通信局因此向無線電規則委員會請求幫助。

2.2 無線電規則委員會對規則的補充

根據《無線電規則》第7.7款，無線電規則委員會應按照《組織法》和《公約》及相關規定批準無線電通信局應用的《程序規則》。Intersputnik的內部分歧無法根據其內部規則解決且影響了其他主管部門相關衛星網絡的協調工作，無線電通信局必須處理該問題而當前的規則未說明如何處理，因此無線電規則委員會責成無線電通信局修訂相應的《程序規則》。

根據《程序規則》C部分第2.2款，在規則草案發至各主管部門征求意見后，無線電規則委員會對規則草案做出決定，包括無須修改或修改措辭后同意和廣泛修訂并再次征求意見[8]。當各主管部門持有不同意見時，無線電規則委員會盡可能考慮它認為有關的意見并做出適當的決定。由于本案例中無線電規則委員會已根據制定《程序規則》的目的提出了指導原則，白俄羅斯主管部門的修訂文本的核心內容實違背了該原則因而無法被接受。根據默認同意原則，未就規則草案提交意見的主管部門事實上贊同無線電通信局擬定的規則草案。所以在討論之后，認為規則草案可以無須修改直接通過并立即執行。通過的規則位于《程序規則》A1節的“通知主管部門”，即《關于處理代表一批被提及的主管部門出任一衛星網絡通知主管部門的通知主管部門變更的程序規則》。其核心內容如圖2所示。

《無線電規則》第13條第III節“無線電通信局對《程序規則》的維護”確定了《程序規則》的編制程序，即修訂已制定的《程序規則》需要重新采用《程序規則》的編制程序。因此，對于白俄羅斯主管部門提出的修訂訴求，無線電規則委員會無法接受已在意見征集階段被否決的相同理由，并修改經批準的《程序規則》。此外，《組織法》第95款、《無線電規則》第13.14款和第14條以及《程序規則》C部分第2.3.2段均述及如果對《程序規則》的部分內容存在不同意見，在獲得相關主管部門的同意后，應通過主任報告提交給下一屆世界無線電通信大會。因此，白俄羅斯主管部門可以考慮將該問題通過主任報告提交至WRC-12進行裁定。在此后的歷次《程序規則》版本中，經由本案例通過的規則并未被修改。

3" 啟發

通過回顧并分析本案例，可以得到以下啟發。

（1）無線電通信局在處理主管部門的請求時，若當前規則未說明如何處理，無線電通信局可請求無線電規則委員會制定相應的《程序規則》。制定的規則草案將發至各主管部門征求意見，各主管部門可以提出修訂意見。但違背修訂原則的意見會使制定失去意義，很難被無線電規則委員會接受。

（2）根據目前規則，政府間衛星組織對通知主管部門做出變更只需要多數成員和新的通知主管部門同意，前提是該問題無法在內部進行解決。如果組織內部已經存在變更通知主管部門的規定但未正確執行，原通知主管部門可以據此向無線電通信局提出質疑。

（3）再次向無線電規則委員會就制定的《程序規則》進行申訴時，如果沒有與上次被否決理由相比更新的內容，很容易被再次否決。無線電規則委員會的職責除了修訂《程序規則》，還要維護現有的《程序規則》。在否定相關修訂文本并通過規則草案后，不可能再根據同樣的修訂文本推翻已經制定的《程序規則》。

參考文獻

[1] 蔡英杰，曉欽．與Intersputnik總干事瓦迪姆·貝洛夫（Vadim Belov）的訪談錄[J]．衛星與網絡，2006（3）：51-53.

[2] Radio regulations board. Document RRB10-2/6-E （Minutes of the 54rd meeting of radio regulations board）[R]. Geneva： International telecommunication union， 2010.

[3] Radio regulations board. Document RRB11-1/9-E （Minutes of the 56rd meeting of radio regulations board）[R]. Geneva： International telecommunication union， 2011.

[4] Radio regulations board. Document RRB11-2/8-E （Minutes of the 57rd meeting of radio regulations board）[R]. Geneva： International telecommunication union， 2011.

[5] Radio regulations board. Document RRB11-3/14-E （Minutes of the 58rd meeting of radio regulations board）[R]. Geneva： International telecommunication union， 2011.

[6] ITU-R. Space network list[EB/OL]. [2023-1-1]. https：//www.itu.int/ITU-R/go/space/snl/en.

[7] ITU. Radio regulations[EB/OL]. [2023-1-1]. http：//www.itu.int/pub/R-REG-RR/en.

[8] ITU-R. Rules of procedure[EB/OL]. [2023-1-1]. https：//www.itu.int/pub/R-REG-ROP-2021.