高校預(yù)算管理問題研究

［摘 要］預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理工作的重點(diǎn)。“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。”實(shí)踐證明，預(yù)算管理已經(jīng)成為高校經(jīng)濟(jì)工作的指揮棒，高校的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都應(yīng)該圍繞預(yù)算管理工作展開。文章從預(yù)算管理的重要性談起，從宏觀層面和操作層面分析目前高校預(yù)算管理工作中存在的問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，對(duì)強(qiáng)化高校的預(yù)算管理及財(cái)務(wù)管理工作具有一定的指導(dǎo)意義。

［關(guān)鍵詞］高校；預(yù)算管理；績(jī)效評(píng)價(jià)

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.06.016

［中圖分類號(hào)］F234.4；G647 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1673-0194（2023）06-0049-03

0" " "引 言

財(cái)務(wù)管理是高校管理體系的基礎(chǔ)，預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的核心，對(duì)于高校財(cái)務(wù)狀況以及學(xué)校事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。預(yù)算，從字面上理解為收支計(jì)劃，收支計(jì)劃要與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃相匹配，既要體現(xiàn)學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)，又要貫徹學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略，貫穿于學(xué)校發(fā)展的方方面面。國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（Gross Domestic Product，GDP）的比例達(dá)到4%，這是我國(guó)在2012年首次提出并實(shí)現(xiàn)的，隨著GDP穩(wěn)定增長(zhǎng)，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入相應(yīng)增加，高校得到的財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)規(guī)模相當(dāng)可觀［1］。隨著辦學(xué)資金體量持續(xù)加大，高校教育發(fā)展水平顯著提升，同時(shí)也對(duì)其財(cái)務(wù)管理工作提出了更高更新的要求。當(dāng)前，高校預(yù)算管理中普遍存在一定問題，既限制了學(xué)校的進(jìn)一步發(fā)展，也難以滿足新《預(yù)算法》的要求。因此，提高預(yù)算管理水平以適應(yīng)新環(huán)境下的新要求，對(duì)高校而言已迫在眉睫。

1" " "加強(qiáng)預(yù)算管理的重要意義

1.1" "加強(qiáng)預(yù)算管理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的內(nèi)在要求

目前，中國(guó)正處于百年未有之大變局之下，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)正在發(fā)生深刻變化，對(duì)高校來說，其所處的社會(huì)環(huán)境也在日趨變化。古語有言：“不謀萬世者，不足謀一時(shí)；不謀全局者，不足謀一域。”如何從戰(zhàn)略的高度規(guī)劃學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，在完成人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)等傳統(tǒng)大學(xué)功能之外還能保持穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)效益，是高校管理者面臨的主要課題。在目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境之下，強(qiáng)化預(yù)算管理是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)在需要。

1.2" "預(yù)算管理是高校內(nèi)控體系建設(shè)的重要引領(lǐng)

內(nèi)部控制體系建設(shè)對(duì)高校而言至關(guān)重要。根據(jù)教育部印發(fā)的 《教育部直屬高校內(nèi)部控制指南》 的要求，

預(yù)決算管理位列14項(xiàng)內(nèi)控業(yè)務(wù)規(guī)范的第一位，足見其重要性。預(yù)決算管理對(duì)于資產(chǎn)、債務(wù)、收入、支出、合同、采購(gòu)管理等都有直接或間接的影響，可以說是其他內(nèi)控體系模塊建設(shè)的基礎(chǔ)。反過來說，高質(zhì)量?jī)?nèi)控體系的建設(shè)、高校內(nèi)部治理體系的優(yōu)化和治理能力的提升是預(yù)決算管理落到實(shí)處的重要保障。

1.3" "加強(qiáng)預(yù)算管理能保證學(xué)校事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展

預(yù)算管理表面上只涉及財(cái)務(wù)工作，實(shí)際上貫穿于組織的整個(gè)業(yè)務(wù)鏈條，項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性分析、用款需求申請(qǐng)、支出管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等流程都和高效的預(yù)算管理工作有緊密的聯(lián)系。預(yù)算表面上是數(shù)字，但背后反映的是學(xué)校事業(yè)的發(fā)展。預(yù)算業(yè)務(wù)并不是一項(xiàng)孤立的業(yè)務(wù)，它是各項(xiàng)財(cái)務(wù)工作開展的紐帶，是各項(xiàng)業(yè)務(wù)事件的反映，是計(jì)劃、規(guī)劃的落實(shí)落地，是學(xué)校事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵保障。

1.4" "加強(qiáng)預(yù)算管理是新時(shí)期反腐敗工作的重要手段

預(yù)算是資金控制的第一道關(guān)口，“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，這句話高度概括了預(yù)算管理的重要性。在預(yù)算編制工作中，可以利用技術(shù)手段防止虛列人員數(shù)量、虛報(bào)工作時(shí)間、虛增人員費(fèi)用等行為，從源頭上預(yù)防和治理腐敗；在預(yù)算執(zhí)行過程中，可以強(qiáng)化監(jiān)督控制，嚴(yán)格限制無預(yù)算資金支出，維護(hù)預(yù)算的剛性，不給腐敗分子可乘之機(jī)。

2" " "高校預(yù)算管理存在的問題

2.1" "宏觀層面的問題

2.1.1" "普遍缺乏全面預(yù)算管理的意識(shí)

全面預(yù)算管理有廣義和狹義之分，本文只討論狹義的全面預(yù)算管理。目前，高校在預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控過程中普遍缺乏全面預(yù)算管理意識(shí)，只重視支出預(yù)算的執(zhí)行，不重視收入預(yù)算的執(zhí)行［2］。新《預(yù)算法》中預(yù)算編制原則第一條就是“量入為出”，這充分說明了收入預(yù)算管理的重要性。高等學(xué)校作為公益二類事業(yè)單位，盡管最主要的收入來源是財(cái)政撥款，但在競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的今天，僅僅依靠財(cái)政撥款是難以實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的。目前很多高校過分依賴財(cái)政撥款，自籌收入在總收入中的占比常常低于50%，出現(xiàn)收入倒掛現(xiàn)象，在實(shí)際管理過程中，不重視收入預(yù)算的編制及完成情況。

2.1.2" "部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算脫鉤嚴(yán)重

部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算脫鉤嚴(yán)重包含兩層意思，首先是時(shí)間脫鉤。部門預(yù)算自當(dāng)年7月份開始啟動(dòng)，年終12月底基本完成；但是校內(nèi)預(yù)算一般都在11月啟動(dòng)，真正批復(fù)完成要到次年3月至4月份，二者之間的時(shí)間差距會(huì)造成部分事項(xiàng)不吻合。其次是編制方式脫鉤。部門預(yù)算要求按照經(jīng)濟(jì)分類上報(bào)，但校內(nèi)預(yù)算一般是按事項(xiàng)申報(bào)，二者不能完全統(tǒng)一。

2.2" "操作層面的問題

2.2.1" "對(duì)預(yù)算管理的重要程度認(rèn)識(shí)不夠

部分高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理缺乏正確的認(rèn)知，不能充分認(rèn)識(shí)其在學(xué)校管理中的重要作用，二級(jí)部門和具體人員也認(rèn)為預(yù)算編制和執(zhí)行是財(cái)務(wù)部門的事，自己上報(bào)需求及被動(dòng)接受下達(dá)的指標(biāo)即可，缺乏參與的主動(dòng)性，造成預(yù)算管理工作不能與學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，讓“財(cái)務(wù)管理工作圍繞學(xué)校重點(diǎn)工作展開”成了一句空話。

2.2.2" "預(yù)算編制缺乏合理性、準(zhǔn)確性

按照編制基礎(chǔ)來劃分，可以將預(yù)算分為零基預(yù)算和增量預(yù)算。舉例來說，B高校采用零基預(yù)算法，年終所有預(yù)算項(xiàng)目清零，第二年重新申報(bào)預(yù)算，但是核定第二年預(yù)算時(shí)是以上一年的執(zhí)行率作為指標(biāo)確定當(dāng)年預(yù)算額度的，其預(yù)算編制及審核流程如圖1所示。

零基預(yù)算法簡(jiǎn)單明了，為大多數(shù)高校所采用，但其缺陷也很明顯：一是一切工作從“零”做起，預(yù)算編制工作量大；二是這種方法默認(rèn)只注重短期利益，忽視學(xué)校作為一個(gè)整體的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。三是這種方法容易造成二級(jí)部門為了提升執(zhí)行效率突擊花錢，或者在無測(cè)算依據(jù)的情況下隨意擴(kuò)大支出范圍和提高支出標(biāo)準(zhǔn)的情況。

2.2.3" "預(yù)算執(zhí)行過程缺少監(jiān)督控制

預(yù)算執(zhí)行管理是預(yù)算實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但目前高校預(yù)算管理工作中普遍存在重編制、輕執(zhí)行的現(xiàn)象，呈現(xiàn)出“虎頭蛇尾”的狀況。預(yù)算額度下?lián)芎蟮膱?zhí)行控制只限于報(bào)銷支出的審核階段，但此階段的審核工作主要是針對(duì)合同、票據(jù)等相關(guān)材料的合法性進(jìn)行審查，對(duì)于業(yè)務(wù)真實(shí)性的把關(guān)無從談起，有些部門收支比較隨意，日常開支并沒有嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)來執(zhí)行［3］。此外，多數(shù)高校每年都會(huì)有預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，但此時(shí)的審計(jì)已經(jīng)屬于事后審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問題后只能引以為戒，對(duì)于造成的損失已不可挽回，針對(duì)資金使用效益是否充分發(fā)揮等并無相關(guān)監(jiān)督控制機(jī)制。

2.2.4" "預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及問責(zé)機(jī)制缺失

2018年9月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》印發(fā)［4］；2019年12月，《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》印發(fā)，文件中明確指出“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化教育資源配置、提升教育公共服務(wù)質(zhì)量、構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)教育體系、推動(dòng)加快實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要舉措”。反觀目前各高校的預(yù)算管理工作，大部分還停留在督促各部門加快預(yù)算執(zhí)行的階段，忽視了真正的資金使用效益問題，陷入“花完經(jīng)費(fèi)即完成項(xiàng)目”的誤區(qū)，無法全面推動(dòng)學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略的落地和二級(jí)部門工作計(jì)劃的具體實(shí)施。

3" " "高校預(yù)算管理改進(jìn)的對(duì)策建議

3.1" "自上而下，強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)

首先，應(yīng)該引導(dǎo)各二級(jí)部門樹立全面預(yù)算管理意識(shí)，切實(shí)貫徹高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的各項(xiàng)規(guī)定，自上而下重視預(yù)算管理工作，將長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃與預(yù)算的各個(gè)階段相融合［5］；其次，建立健全各部門之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，確保各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出能按原預(yù)算申報(bào)內(nèi)容科學(xué)執(zhí)行，并取得最大化的效益，不但要完成各項(xiàng)既定的業(yè)務(wù)目標(biāo)，也要在財(cái)務(wù)指標(biāo)上得到充分體現(xiàn)；最后，財(cái)務(wù)管理部門應(yīng)盡其所能，通過各種渠道引導(dǎo)并提升全員的預(yù)算管理意識(shí)，以便于學(xué)校預(yù)算管理工作順利實(shí)施。

3.2" "引入項(xiàng)目管理的思想，打造全過程預(yù)算管理鏈條

高校要將預(yù)算管理視為一個(gè)閉環(huán)式管理過程，也就是說，預(yù)算管理工作要貫穿于編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、完善的全過程，而且是周而復(fù)始地不斷循環(huán)，并在循環(huán)中不斷修正，這其實(shí)是項(xiàng)目管理的思想。將預(yù)算管理看作不間斷的項(xiàng)目管理過程，一方面能更新財(cái)務(wù)管理者的理念和思維，另一方面可以進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算編制和執(zhí)行的科學(xué)合理性。

3.3" "逐步推進(jìn)業(yè)財(cái)融合，搭建一體化平臺(tái)

高校應(yīng)以財(cái)務(wù)系統(tǒng)為核心，推進(jìn)其與各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間互聯(lián)互通，進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督和控制。隨著信息化、智能化進(jìn)程不斷推進(jìn)，財(cái)務(wù)部門已經(jīng)逐步承擔(dān)起推動(dòng)高校戰(zhàn)略規(guī)劃落地、保障高校戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成的職能。縱觀目前高校的狀態(tài)，各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)基本處于獨(dú)立建設(shè)、獨(dú)立運(yùn)行的狀態(tài)，“信息孤島”現(xiàn)象普遍，后期需要不停地通過中間庫建設(shè)去完成各個(gè)模塊之間的對(duì)接及互聯(lián)工作，極大浪費(fèi)人力、物力、財(cái)力。對(duì)此，高校應(yīng)該對(duì)信息化建設(shè)進(jìn)行總體布局，以財(cái)務(wù)系統(tǒng)為核心，搭建業(yè)財(cái)融合一體化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)信息共享互通，讓財(cái)務(wù)人員和業(yè)務(wù)人員能夠同步了解業(yè)務(wù)狀況與財(cái)務(wù)狀況，進(jìn)一步提升財(cái)務(wù)服務(wù)效率，降低學(xué)校管理成本，推動(dòng)學(xué)校健康可持續(xù)發(fā)展。

3.4" "嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行管理，加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督

首先，按照“先預(yù)算后支出、無預(yù)算不支出”的原則，所有支出必須以經(jīng)學(xué)校批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，落實(shí)部門預(yù)算執(zhí)行主體職責(zé)，提升預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量。其次，堅(jiān)持常態(tài)化信息公開原則，進(jìn)一步細(xì)化部門預(yù)算公開內(nèi)容，嚴(yán)格按照上級(jí)主管部門和學(xué)校的要求，面向社會(huì)及校內(nèi)公開各項(xiàng)預(yù)算信息，做到信息公開及時(shí)、準(zhǔn)確、規(guī)范，讓社會(huì)公眾、校內(nèi)師生看得懂、能監(jiān)督。最后，要結(jié)合各類巡視審計(jì)和檢查，加大對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度，及時(shí)糾正預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，避免更大的損失。

3.5" "全面推行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，建立與部門及干部考核掛鉤的機(jī)制

首先，逐步探索建立健全定量和定性相結(jié)合、具有教育行業(yè)特點(diǎn)的績(jī)效指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系，同時(shí)針對(duì)高校內(nèi)部教學(xué)、科研、管理、教輔等不同類型部門特點(diǎn)細(xì)化各類指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系科學(xué)合理、可比可測(cè)、動(dòng)態(tài)調(diào)整。其次，通過自評(píng)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況以及政策和項(xiàng)目實(shí)施效果開展績(jī)效自評(píng)，必要時(shí)可以引入第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)。此外，建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和績(jī)效問題整改責(zé)任制，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，一方面將評(píng)價(jià)結(jié)果與各部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核掛鉤，另一方面將評(píng)價(jià)結(jié)果作為各部門未來年度預(yù)算撥款額度的重要參考指標(biāo)。

表1顯示的是高校全面預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系，各學(xué)校可以在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化完善，最終形成以改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制各項(xiàng)成本和提高資金使用效益為目標(biāo)的預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系。

4" " "結(jié)束語

預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理工作的重中之重，更是高校實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要保證。預(yù)算管理問題的解決絕非一蹴而就，而是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要上下協(xié)同，提升認(rèn)識(shí)，改進(jìn)管理體制，完善運(yùn)行機(jī)制，在預(yù)算編制過程中強(qiáng)化合理性，在執(zhí)行過程中落實(shí)責(zé)任制，使預(yù)算管理水平實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

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