備案審查信息平臺對推進(jìn)法治山西的作用和意義*

王斌 劉艷芳

（1.中共大同市云州區(qū)委常委、峰峪鄉(xiāng)黨委；2.山西省人大常委會法制工作委員會）

近年來，全國人大常委會持續(xù)加強(qiáng)備案審查工作，加大監(jiān)督糾正力度，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，為保障憲法和法律實(shí)施，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，打下堅實(shí)基礎(chǔ)。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，僅2018年全國人大常委會法工委共收到公民、組織涉及規(guī)范性文件的各類來信、來函超過4500件，若僅依靠人工來完成備案審查工作，效率低下，不能適應(yīng)立法主體增加帶來的監(jiān)督審查工作量的遞增。山西省人大常委會于2018年啟動備案審查信息平臺項目建設(shè)，并被山西省委列入2019年重大改革任務(wù)。地方性法規(guī)及規(guī)范性文件作為政府治理、決策的重要依據(jù)，自其產(chǎn)生、審查到廢止的全生命周期管理對提升人大立法水平有著重要的意義。備案審查信息平臺的構(gòu)建，不僅是順應(yīng)時代發(fā)展，更是對推進(jìn)法制山西建設(shè)有著重要意義[1]。

一、備案審查信息平臺對推進(jìn)法治山西的意義

備案審查是國家維護(hù)法制統(tǒng)一和憲法權(quán)威的一項極為重要的制度。多次黨的決議中均明確提出加強(qiáng)備案審查的制度體系和能力建設(shè)，通過法律監(jiān)督的形式，糾正和撤銷與憲法相違背的規(guī)范性文件。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視憲法的實(shí)施和監(jiān)督工作，數(shù)次對加強(qiáng)備案審查工作進(jìn)行了指示。合憲性審查是憲法監(jiān)督的必然要求，通過這種必要方式，才能奠定憲法監(jiān)督的重要基礎(chǔ)和找準(zhǔn)其著力點(diǎn)。

備案審查信息平臺實(shí)質(zhì)上是為國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及人民群眾向各級人大常委會提出各級法規(guī)、司法解釋的建議渠道，同時也為實(shí)現(xiàn)人民群眾監(jiān)督這類立法提供信息化的展示平臺。備案審查制度為普通公民尋求最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的救濟(jì)提供最終保障，為普通群眾表達(dá)利益訴求提供了便捷、開放的平臺。由于其不受時空的限制，大大縮短了人民群眾與各類人大常委會之間的距離。建立省、市、縣三級備案審查信息平臺，嚴(yán)格落實(shí)全國人大標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)四統(tǒng)一的要求，充分利用各項互聯(lián)網(wǎng)+時代的信息技術(shù)，建立一個橫向連接各級人大常委會和政府，縱向連接上下級人大常委會的備案審查工作平臺是十分必要的。通過備案審查信息平臺實(shí)現(xiàn)法規(guī)報批、法規(guī)備案和規(guī)范性文件備案審查全過程的數(shù)字化、智能化和可視化管理[2]，用好信息技術(shù)，提高備案審查工作的能力和水平，是貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)備案審查能力建設(shè)精神的必然要求，也是適應(yīng)新形勢新任務(wù)、順應(yīng)時代潮流和發(fā)展的必然選擇。

二、備案審查信息平臺的主要功能

山西省人大常委會法規(guī)報批、法規(guī)備案與規(guī)范性文件備案審查信息平臺根據(jù)全國人大常委會辦公廳關(guān)于建設(shè)備案審查信息平臺制定的標(biāo)準(zhǔn)，以及備案、審查、公開等原則進(jìn)行開發(fā)。由設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)報批法規(guī)備案管理系統(tǒng)、規(guī)范性文件備案審查管理系統(tǒng)和信息平臺門戶系統(tǒng)三個子系統(tǒng)構(gòu)成，通過地方性法規(guī)報批與法規(guī)備案管理系統(tǒng)和規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)分別形成山西省地方性法規(guī)數(shù)據(jù)庫和山西省各級人大常委會規(guī)范性數(shù)據(jù)庫。三個業(yè)務(wù)系統(tǒng)和兩個庫各自獨(dú)立運(yùn)行、自成一體，總共包含了立法計劃報審、法規(guī)草案意見征集、法規(guī)報批、法規(guī)備案、規(guī)范性文件備案審查、審查要求審查建議受理、法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫、在線培訓(xùn)和通知公告等9個功能模塊，主要實(shí)現(xiàn)法律、法規(guī)及規(guī)范性文件的在線報備、備案、智能審查、檢索、統(tǒng)計、規(guī)范性文件全生命周期管理等功能。山西省人大常委會信息平臺門戶子系統(tǒng)主要實(shí)現(xiàn)的功能包含：門戶展現(xiàn)、在線培訓(xùn)、移動端、法規(guī)庫及規(guī)范性文件入口、審查要求和審查建議征集在線提交反饋等輔助功能。法規(guī)報批、法規(guī)備案及規(guī)范性文件備案審查三個系統(tǒng)均支持備案的電子文件（由wps制作的doc或docx文件）和紙質(zhì)掃描pdf文件同屏比對的形式審查，支持對關(guān)鍵字、字段等條件檢索，支持全文智能檢索，規(guī)范性文件備案審查管理系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)智能審查。

法規(guī)報批管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)設(shè)區(qū)的市人大常委會年度立法計劃的報送、制定的地方性法規(guī)向省人大常委會報送，經(jīng)審查和批準(zhǔn)形成市級地方性法規(guī)立法過程電子化管理。法規(guī)備案管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)縣級地方性法規(guī)和市級地方性法規(guī)向山西省人大報送備案的備案管理。規(guī)范性文件備案審查管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)除地方性法規(guī)之外的規(guī)范性文件的電子化備案，各級人大常委會開展規(guī)范性文件備案審查實(shí)現(xiàn)過程電子化管理，平臺覆蓋到省、市、縣三級，系統(tǒng)覆蓋到省、市、縣、鄉(xiāng)四級用戶，形成全省各級人大常委會規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫。通過信息化手段搭建能夠滿足省市縣三級報備、備案及審查功能的備案審查信息系統(tǒng)，對地方法律、法規(guī)及規(guī)范性文件進(jìn)行版本更替的全過程進(jìn)行管理和監(jiān)督。同時利用大數(shù)據(jù)技術(shù)以及人工智能技術(shù)的語義分析算法對需審查的文件與其上位法或其同類文件進(jìn)行智能分析和對比，為審查人員提供直觀的、有價值的參考內(nèi)容，提高備案審查的效率和質(zhì)量[3]。

三、備案審查信息平臺的體系架構(gòu)

在建立省級備案審查信息平臺之前，完善配套制度是當(dāng)務(wù)之急。早在2015山西省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議就通過了《山西省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》，并在2021年山西省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議上進(jìn)行了修訂。山西省人大按照技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)格式兩個方面積極開展平臺體系架構(gòu)的探索，本著“三級多維，互聯(lián)互通”的原則，與全國統(tǒng)一的備案審查信息平臺和山西人大的其他平臺打通，搭建了符合山西特色的備案審查信息平臺的體系結(jié)構(gòu)。

在體系結(jié)構(gòu)的搭建過程中，首先要確保報備范圍與《山西省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》中所規(guī)定的一致，真正做到所有范圍的全覆蓋。其次要厘清備案的層級關(guān)系，做到省、市、縣三級備案。通常來說，省、市、縣三級人民政府向同級人大報備其制定的規(guī)范性文件。設(shè)區(qū)的市人民政府制定的規(guī)章，在報送本級人大常委會備案的同時，還應(yīng)當(dāng)報送省人大常委會備案。設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的決議、決定；設(shè)區(qū)的市人大常委會對其制定的地方性法規(guī)作出的解釋；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會作出的決議、決定；其他應(yīng)當(dāng)依法報送備案的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)報送上一級人大常委會備案。再次在審查的過程中，需要將依職權(quán)審查、依申請審查、移送審查等方式進(jìn)行審查體現(xiàn)在信息平臺中。最后是處理，一旦需要予以糾正的，在提出書面審查意見前，可以通過信息平臺與制定機(jī)關(guān)溝通，要求制定機(jī)關(guān)及時修改或者廢止。同時整個處理流程應(yīng)在系統(tǒng)中得以體現(xiàn)，讓信息平臺貫穿備案審查的整個流程[4]。

從技術(shù)層面來說，采用了zookeeper開放源碼的分布式應(yīng)用程序協(xié)調(diào)服務(wù)和dubbo開源分布式服務(wù)框架，運(yùn)用微服務(wù)的架構(gòu)設(shè)計理念，使業(yè)務(wù)層、邏輯層、支撐層真正意義上實(shí)現(xiàn)了物理分離部署。基于微服務(wù)的思想，支撐平臺也提供了各種更小的、松散耦合的通用組件，各案審查業(yè)務(wù)系統(tǒng)可以通過調(diào)用通用的業(yè)務(wù)組件完成相關(guān)工作，從而實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)簡單、快速的開發(fā)、部署，為今后系統(tǒng)的功能拓展奠定了良好的基礎(chǔ)。

四、備案審查信息平臺對推進(jìn)法治山西的作用

在備案審查信息平臺建立后，能分解工作職責(zé)、督促工作任務(wù)和記錄工作成果，同時也讓備案審查的全節(jié)點(diǎn)、全過程均可追溯，所有成果均可查詢，真正實(shí)現(xiàn)了省人大備案審查工作數(shù)字化，提升了備案審查的工作效率。為有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出審查要求及其他國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和公民提供了一站式的網(wǎng)上審查建議服務(wù)，實(shí)現(xiàn)備案審查工作的最多跑零次。山西人大法規(guī)報批、法規(guī)報備、規(guī)范性文件備案審查信息平臺自2021年初步建成。經(jīng)過近一年的使用，備案審查信息平臺對法治山西建設(shè)的促進(jìn)作用日益凸顯，信息平臺已經(jīng)成為突破時空信息傳播的新渠道，驅(qū)動創(chuàng)新發(fā)展的新引擎，提升治理體系和能力現(xiàn)代化的新動能。

（一）實(shí)現(xiàn)電子報備數(shù)字化，摸清文件數(shù)量

隨著《立法法》在2015年進(jìn)行修改，地方立法主體數(shù)量增加，多級被賦予地方立法權(quán)，備案審查工作任務(wù)更加繁重，摸清各級現(xiàn)存文件的數(shù)量成為其第一要務(wù)。根據(jù)山西人大的有關(guān)規(guī)定，省市縣三級框架的全省法規(guī)報批、法規(guī)備案和規(guī)范性文件均應(yīng)當(dāng)實(shí)行主動和被動審查。在備案審查平臺建設(shè)之前，數(shù)以千計的規(guī)范性文件均實(shí)行人工管理的模式，存在臺賬不清的問題。備案審查信息平臺通過對省政府司法廳和各市人大常委會進(jìn)行調(diào)研、摸排，對現(xiàn)行有效的省政府規(guī)章等規(guī)范性文件和市人大常委會決議決定等規(guī)范性文件數(shù)據(jù)信息進(jìn)行采集。利用備案審查信息平臺采集山西省地方性法規(guī)數(shù)據(jù)和規(guī)范性文件數(shù)據(jù)，既采用各級人大常委會自己匯總數(shù)據(jù)上報的方式，也采用上級人大常委會督促收集的形式，最終將數(shù)據(jù)聚集形成省級地方性文件數(shù)據(jù)庫和省級地方性規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫，并進(jìn)行數(shù)據(jù)匯總和統(tǒng)計分析。在此過程中，既將紙質(zhì)材料數(shù)字化，也能通過系統(tǒng)快速摸清文件的種類和數(shù)量，并可實(shí)現(xiàn)對文件數(shù)量的動態(tài)更新。

（二）建立全新的審查模式，全面提升審查質(zhì)量

在此類信息平臺中，備案是平臺收集數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)，而審查才是平臺建立的最終目的。信息平臺的審查環(huán)節(jié)將所有依法擔(dān)負(fù)備案審查工作職責(zé)的機(jī)構(gòu)、工作環(huán)節(jié)全都在備案審查信息平臺上進(jìn)行具體的體現(xiàn)，重點(diǎn)審查規(guī)范性文件與法律、法規(guī)規(guī)定的一致性，特別審查有無出現(xiàn)三級法律、法規(guī)減損社會各界權(quán)利或者增加其義務(wù)等情形。改變原有人工審查的模式，結(jié)合人工智能技術(shù)開發(fā)智能輔助審查功能，實(shí)現(xiàn)審查工作全過程、各環(huán)節(jié)數(shù)字化和智能化。通過系統(tǒng)集中存儲所有的審查數(shù)據(jù)，做到全過程留痕，形成倒逼機(jī)制，避免出現(xiàn)因分工領(lǐng)域不同造成有的問題長期無人過問、相互推諉、無人解決的情況，確保有備必審。備案審查機(jī)構(gòu)還可以通過信息平臺與報備機(jī)關(guān)進(jìn)行雙向溝通，及時反饋審查意見，持續(xù)跟進(jìn)糾正情況，并保持反饋意見的及時更新。對長期未糾正的問題需要特別進(jìn)行提醒約談，確保整個過程在信息平臺上得到完整的記錄，實(shí)現(xiàn)有錯必糾。最終實(shí)現(xiàn)通過信息化途徑實(shí)現(xiàn)備案審查工作的規(guī)范化運(yùn)作，提高文件的報備率和審查率，全面提升審查質(zhì)量。同時為備案審查工作的專項考核提供依據(jù)，在整個過程中保證“有件必備，有備必審”[5]。

（三）增加三級人大的互聯(lián)互通，做到基層延伸

網(wǎng)絡(luò)時代的本質(zhì)就是萬物萬事的互聯(lián)，而信息的價值卻在于互通傳播。根據(jù)全國人大常委會的要求，推動備案審查工作的向下延伸，增加三級人大的互聯(lián)互通。按照全國人大“兩級建設(shè)、多級使用”的總體要求，備案審查信息平臺由省人大統(tǒng)一建設(shè)，覆蓋省、市、縣三級，做到“一個平臺管全省”。省人大統(tǒng)籌全省信息平臺的建設(shè)、健全、維護(hù)和管理，免費(fèi)提供給全省三級人大使用。建設(shè)全省統(tǒng)一平臺，一方面能夠避免市、縣重復(fù)投資建設(shè)平臺所造成的信息化資源浪費(fèi)，對各級平臺進(jìn)行集約化管理，打破層級之間的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化，更容易實(shí)現(xiàn)上下貫通、數(shù)據(jù)對接和資源共享。另一方面又形成全省一盤棋、同步走的格局，利于形成山西省人大法律法規(guī)、規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫的創(chuàng)建和利用。當(dāng)然讓信息平臺延伸至基層，能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)的共享和流動，使得數(shù)據(jù)的價值達(dá)到最大化。為三級人大之間的工作溝通交流，以及討論、培訓(xùn)奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

（四）用信息化思維，加速推進(jìn)法治山西的進(jìn)程

“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，全面推行依法治國必須要用信息化思維武裝頭腦，挖掘信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在科學(xué)立法、公正司法、嚴(yán)格執(zhí)法和全民守法中的潛力。當(dāng)前我國的立法質(zhì)量相對不高，時常出現(xiàn)一些法規(guī)在公布執(zhí)行的幾日內(nèi)就被撤回的事件，其根本原因在于閉門造車的立法較多，缺乏傾聽人民群眾的意見，尤其是沒有渠道向社會各界廣泛征求意見和建議。信息化思維就是要利用互聯(lián)網(wǎng)互聯(lián)互通的優(yōu)勢，促進(jìn)公眾參與立法的過程，讓社會各界人士發(fā)揮其聰明才智，通過集思廣益，消除閉門立法的弊端。另外，通過信息化思維可以解決公眾參與法律法規(guī)評估工作的問題，這樣能促進(jìn)法律法規(guī)的持續(xù)性修訂，以更好地適應(yīng)社會的發(fā)展。今后可利用備案審查平臺進(jìn)行功能拓展，用互聯(lián)網(wǎng)思維建立三級法律法規(guī)評估機(jī)制，不斷促進(jìn)立法質(zhì)量的提升。備案審查信息平臺是一個良好的開端，需要將社會各界對于立法的監(jiān)督作用延伸至執(zhí)法層面，加強(qiáng)對執(zhí)法過程的監(jiān)督和問責(zé)力度[6]。同時備案審查信息平臺的建立為推進(jìn)整個山西的司法公開起到了示范性的作用，提高了山西省司法公信力，有利于構(gòu)建透明、開放、便民、動態(tài)的陽光司法機(jī)制。備案審查信息平臺既是提高審查質(zhì)量的利器，又可以進(jìn)一步激發(fā)廣大人民群眾學(xué)法、懂法和守法的熱情，能起到一舉多得的效果。

（五）以備案審查平臺為基礎(chǔ)，打造法治山西信息化平臺

備案審查平臺只是法治山西信息化平臺的一小部門內(nèi)容，還需要以平臺為基礎(chǔ)，將信息化平臺建設(shè)延伸至立法、執(zhí)法等各個環(huán)節(jié)，形成法治山西全過程的一站式信息化平臺，打通各部門之間的數(shù)據(jù)壁壘。當(dāng)然就備案審查平臺而言，要利用平臺開展備案審查業(yè)務(wù)培訓(xùn)的網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、遠(yuǎn)程指導(dǎo)，對省直有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市人大和“一府一委兩院”有關(guān)人員全覆蓋，探索將培訓(xùn)向縣級人大延伸。充分發(fā)揮平臺智能化、便捷化的功能，通過平臺上傳備案審查相關(guān)課程，利于備案審查工作人員自主學(xué)習(xí)。進(jìn)一步將平臺打造成學(xué)習(xí)交流的窗口，拓寬備案審查業(yè)務(wù)探討渠道。同時還需要完善備案審查考核體系在平臺中的體現(xiàn)，讓平臺做大做強(qiáng)，真正為推進(jìn)法治山西服務(wù)。

五、結(jié)語

總之，備案審查信息平臺通過信息化的手段，明確了備案審查流程分工，分解工作職責(zé)、完成工作任務(wù)、記錄工作成果，審查全節(jié)點(diǎn)的有序推進(jìn)、過程可溯、成果可查，實(shí)現(xiàn)省人大備案審查工作電子化，提升了工作效率與質(zhì)量，加快了法治山西進(jìn)程的推進(jìn)。同時也需要清醒地認(rèn)識到備案審查信息平臺尚存在一些不足，需要在流程、功能等方面進(jìn)行優(yōu)化，進(jìn)一步通過信息技術(shù)帶動法治山西工作的全面推進(jìn)。