透水構筑物用海審批監管問題研究
——以廣東省為例

廣東省海洋發展規劃研究中心 黃思龍，郭雨晨，孫華燁

我國海洋事業已進入蓬勃發展的關鍵階段，對于海洋資源開發和利用需求的總量和類型不斷增加，涵蓋透水構筑物在內的海上構筑物用海項目激增。但大部分透水構筑物管理尚屬空白，存在管理權限不清、登記或監管等管理環節缺位、廢棄構筑物得不到及時清退等問題[1]。如何科學規范管理透水構筑物已然成為當前海洋管理工作需要解決的問題之一。本研究以廣東省為例，剖析透水構筑物審批監管現狀及存在問題，試圖從實際管理需求出發，提出規范透水構筑物審批、有序監管等方面提出對策和建議，以期為海域使用管理和相關政策制定提供參考。

一、透水構筑物審批監管現狀及問題

（一）現行管理規定

《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱“《海域法》”）確立了海域權屬管理、海洋功能區劃、海域有償使用等基本制度，規范了我國海域使用秩序，促進海域的合理開發和可持續利用。在《海域法》基礎上，各沿海省份為加強海域使用管理，立足于自身省情實際，陸續出臺了相關法律法規，對海域管理工作進行規定。但由于當前沒有針對透水構筑物的統一管理法規，筆者將從現行的包含透水構筑物管理的海域使用管理條例或制度辦法等展開論述。

1.審批管理

在審批權限方面，《海域法》第十八條對填海、圍海和不改變海域自然屬性用海的審批層級進行了明確要求，但對于包括透水構筑物在內的構筑物用海卻沒有明確審批層級，并且透水構筑物是否屬于不改變海域自然屬性用海也未進一步說明。就我國沿海省份現有的海域使用管理條例或辦法的規定來看，全國僅山東、遼寧、廣西對包括透水構筑物在內的人工構造物項目用海的審批層級進行了規定，也反映其對于透水構筑物對海域自然屬性的影響限度的不同態度。其中，山東省把涵蓋透水構筑物的海上人工構造物用海項目執行與圍海型項目一致的審批層級；遼寧省把嚴重改變海域自然屬性的港池、鹽田、魚池和修建海上人工構造物納入圍海項目管理；廣西則出臺《廣西壯族自治區不改變海域自然屬性用海審批管理辦法》，對包括透水構筑物用海在內的不改變海域自然屬性用海審批進行了明確。

作為廣東省海域使用管理的重要配套法規，《廣東省海域使用管理條例》（以下簡稱“《廣東省海域條例》”）規定海域使用實行分級審批制度，關于審批層級的描述基本沿用《海域法》內容，審批層級差異主要體現在面積上。廣東省前瞻性提出了海上構筑物專門管理的思路，在《廣東省海域條例》第三十條第二款提出：“沿海各級人民政府應當加強對海岸和岸線，以及海上構筑物的管理，具體辦法由省人民政府制定。”但截至成文時，廣東省針對專門海上構筑物的管理規定暫未出臺。

由于《海域法》等上位法規暫未清晰界定透水構筑物的審批層級和改變海域自然屬性的限度，地市自然資源管理部門對于透水構筑物項目審批所應依據的規定理解不同，導致透水構筑物用海有的由縣（區）政府審批，有的由市政府審批，有的報省政府審批。有些地市管理部門參照管理文件中對于“不改變海域自然屬性的項目用海”的審批層級要求，執行透水構筑物項目用海的審批規定；有些透水構筑物項目也參照“報哪里、哪里批”的方式進行審批；有些地市則因透水構筑物項目審批權限未明確，而依據《廣東省海域條例》第十五條第四款的兜底條款，即由縣（區）級和不設區的地級市人民政府進行審批。針對此項事務管理空白，珠海市2018年印發的《珠海市市、區管用海項目審查審批工作細則》對珠海市透水構筑物的審批層級進行了規定，在細則中明確將珠海市透水構筑物用海審批權限放至區政府。

2.監督管理

我國海域實行屬地化管理模式，根據《海域法》第三十七條規定，縣級以上人民政府海洋行政主管部門應當加強對海域使用的監督檢查，透水構筑物用海的監督管理遵循通用規定。大多沿海省份的海域使用管理條例，基本都對沿海縣級以上自然資源行政主管部門，負責本行政區管轄海域使用的監督管理，給予了一般性要求。廣西、海南還就項目審批后的監督管理進行了特別強調，加強項目用海以及圍填海造地等改變海域自然屬性的用海活動審批后的監管。江蘇、福建以及海南的海域使用管理辦法均明確了對行政部門審批、執法失職行為的處罰規定，以強化對于海域使用監督管理的要求。但對于用海項目建設驗收的問題，除圍填海項目外，各省鮮有對其他用海項目的驗收做出明確規定。

廣東省透水構筑物用海的事中、事后監管主要是靠地方管理部門進行巡查，監管權限主要依據《廣東省海域條例》第五條：“沿海縣級以上人民政府海洋行政主管部門負責本行政區域毗鄰海域使用的監督管理。”在第三十三條還對包括透水構筑物用海監管在內的所有海域使用監管事項做出了概述性規定：“縣級以上人民政府海洋行政主管部門應當按照本條例第五條規定的職責范圍，加強對海域使用的指導和監督檢查，及時查處違法行為。縣級以上人民政府財政部門應當對海域使用金繳納和使用情況進行監督檢查。”

對于監管內容的表述相對籠統，導致出現地方管理部門以行政審批代替監管工作的現象[1]。除此之外，透水構筑物的建設、驗收不僅需自然資源管理部門進行監管，還根據其不同的用途和建設標準，可能還需要農業農村、生態環境等相關部門根據其職權進行共同監管。但自然資源管理部門與其他部門、機構的監管職責范圍并未厘清，且聯合驗收、監管的機制并未有規范性文件進行要求，實踐中類似合作機制也尚未搭建。深圳市則在《深圳經濟特區海域使用管理條例》中創新性地建立了海洋工程建設管理制度，詳細規定了對于包括透水構筑物在內的海上構筑物審批后的建設監管與驗收，可為細化監管內容提供經驗借鑒。

3.登記管理

我國實行海域使用權登記制度，要求海域使用申請人依法辦理海域使用權登記，領取海域使用權證書。根據《海域使用權管理規定》第四十條，海域使用權轉讓時，其固定附屬用海設施隨之轉讓。固定附屬用海設施轉讓時，其使用范圍內的海域使用權隨之轉讓。可認為海域與其固定附屬的用海設施在空間上具有不可區分性，類似透水構筑物等海域的附屬用海設施（除動產）理應也進行不動產登記。在《不動產登記暫行條例》的配套規范性文件《不動產登記暫行條例實施細則》中，也就海域使用權附屬構筑物和建筑物的所有權以及登記問題進行了明確：依法使用海域，在海域上建造建筑物、構筑物的，應當申請海域使用權及建筑物、構筑物所有權登記。從物權角度來看，海域使用權人在得到海域使用權后，應對其建造的構筑物和建筑物擁有所有權。但海域使用權附屬構筑物和建筑物的所有權以及登記問題在《海域法》中沒有規定。反觀各省海域使用管理規定，也僅對海域使用權的初始、變更、注銷登記，以及填海造地形成土地后的登記事宜進行了明確，對于用海項目附屬的用海設施并無相關登記規定。

廣東省在《廣東省海域條例》第二十一條、第二十五條對海域使用權的初始登記與變更登記進行了要求，對透水構筑物的登記沒有另行說明。隨著物權意識加強和海域資源市場化配置的需要，《廣東省項目用海政策實施工作指引》提出，對于在海域上建造建筑物、構筑物的，應當申請海域使用權及建筑物、構筑物所有權登記。但根據“物權法定”原則，此項規定仍需在相關法規條文里予以進一步確認。另外，由于許多透水構筑物未納入《不動產登記暫行條例》或其他適用的不動產登記相關文件，致使在融資租賃交易時，面臨無法參照房屋辦理過戶登記問題，限制了海域市場的發展[2]。深圳市則先試先行，在《深圳市海上構筑物登記暫行辦法》《深圳經濟特區海域使用管理條例》中對海上構筑物登記的一般性規定，要求海域范圍內的建筑物、構筑物應當一并辦理相應登記。

4.到期拆除管理

在到期拆除管理上，《海域法》要求在海域使用權到期后對可能造成污染或影響的構筑物做出拆除。因此，可理解為海域使用權到期后，并非所有設施或構筑物都要求拆除。各省海域使用管理條例對海域使用權結束后的用海設施與構筑物拆除也做出了相關規定，但要求拆除的范圍仍是“可能造成海洋環境污染或者影響其他用海項目的用海設施和構筑物”，而非所有構筑物。廣西與浙江的海域使用管理條例還對不配合拆除構筑物的行為提供了處罰方式及標準，為相關部門的行政執法提供更具體的依據。

《廣東省海域條例》關于構筑物到期拆除的規定總體沿用《海域法》的管理內容。從物權角度來看，海域使用權人在得到海域使用權后，應對其確權范圍內在合法合規情況下建造的構筑物和建筑物擁有所有權。海域使用權到期后，構筑物若不滿足拆除要求，又該如何處置。因此應進一步細化對構筑物拆除和處置行為的法律責任，明確不予拆除和違規處置行為的具體罰則，避免出現新舊海域使用權人的權益糾紛。在地市層級，《深圳經濟特區海域使用管理條例》對包括透水構筑物用海在內的海域使用進行了一般性規定，海域使用期限屆滿且不予續期的，要求海域使用權人退出海域并恢復海域原狀的；并對逾期未退還非法占用海域者追究法律責任，沒收違法所得并處以海域使用金十倍的罰款。

（二）透水構筑物用海現狀

以廣東省自然資源廳公告的2019年海域使用審批情況為例（圖1），2019年廣東省共頒發了207本海域使用權證書，涉及用海項目187個，登記用海總面積5336.4175公頃。其中，廣東省各級用海項目中包含透水構筑物的有40個，約占全年用海項目總數的21.39%，在數量上僅次于開放式養殖；透水構筑物登記用海總面積424.5738公頃，約占全年用海審批總面積7.96%，在面積上少于開放式養殖、海底電纜管道、建設填海造地等用海方式；透水構筑物最大用海面積131.0925公頃，最小用海面積0.0331公頃，平均用海面積10.6143公頃。可見，透水構筑物用海呈現項目數量多、單位面積少的特點。

2019年，省級審批的用海項目中包含透水構筑物的有10個，登記用海總面積398.4346公頃，審批最大面積141.947公頃，審批最小面積0.0478公頃；市級審批的用海項目中包含透水構筑物的有18個，登記用海總面積16.5903公頃，審批最大面積5.6917公頃，審批最小面積0.0387公頃；區縣級審批的用海項目中包含透水構筑物的有12個，登記用海總面積9.5489公頃，審批最大面積4.9154公頃，審批最小面積0.0331公頃。從透水構筑物項目審批情況看，省級審批項目主要包括三種情況：（1）跨市級行政區域的項目用海，常見于跨海橋梁等工程；（2）重大項目配套項目，如某海上測風塔工程，雖然僅申請了0.1069公頃的透水構筑物，但項目本身為大型海上風電項目的前置配套；（3）項目中存在非透水構筑物等需省級審批的用海方式。但是，市級與區縣級審批的面積與項目類型沒有明顯區分，2019年市級和區縣級審批的用海項目涉及透水構筑物的面積均小于10公頃，且審批的數量沒有較大差距，市、縣均有審批，以市級審批占多數，一定限度上反映自然資源部門對于透水構筑物審批權限未達成共識。

二、完善透水構筑物審批監管的建議

（一）建立健全透水構筑物用海分級審批制度

由于缺乏上位法規定和明確的政策指引，沿海自然資源管理部門對透水構筑物審批層級的依據理解各異，亟待建立健全透水構筑物用海分級審批制度，也是新時期海域使用管理要求。現階段國土空間規劃改革過渡期，建議依據海域使用論證等級進行分級審批。透水構筑物用海符合海域使用論證等級一級要求的，由省級進行審批；符合論證等級二級的，由市級進行審批；符合論證等級三級的，由縣區級進行審批。對于海域自然屬性影響較大且存在使用到期后難以拆除的人工魚礁項目，可考慮提高其審批層級。國土空間總體規劃及專項規劃出臺后，國土空間規劃的海洋部分劃分為海洋開發利用與海洋生態兩大空間。依據國土空間規劃改革的成果與自然保護地、生態紅線的相關管控要求，建議將海洋開發利用空間中的透水構筑物審批參照過渡期的按論證等級劃分審批權限。海洋生態空間中的生態保護區、生態控制區中涉及透水構筑物建設的項目應按照項目所在具體位置與生態紅線相關管理要求確定審批層級。

（二）加強透水構筑物用海審批后監管

建議通過政策文件制定或海域使用管理條例的修訂明確透水構筑物建設、驗收監管事項內容清單，加強對海洋工程建設的約束與監督，指導地方監管實踐。或參考《深圳經濟特區海域使用管理條例》，通過強化海洋工程規劃管理、創設海洋工程許可類型以及加強海洋工程竣工驗收對深圳市海洋工程建設管理提出了詳細的要求，可為省級規范性文件層面，進一步加強對海洋工程建設驗收的監管提供借鑒參考。根據該條例，海洋工程規劃許可證不僅是建設單位申領施工許可證的必要條件之一，還是海洋工程竣工后建設單位向市規劃資源部門申請規劃驗收，以及辦理不動產產權登記的依據。因此，將海域使用論證報告、海洋工程規劃許可證、海洋工程竣工驗收以及進行海域使用權登記之間建立起了明確的關系，從而對海洋工程的建設起到了約束與監督的作用，也為自然資源部門的監管工作提供了依據。

（三）規范透水構筑物用海登記

透水構筑物作為特殊的不動產，適用《民法典》關于不動產物權的設立、變動應當進行過戶登記的基本原則。《不動產登記暫行條例》已將構筑物所有權納入不動產權利登記的范圍，依法使用海域，在海域上建造建筑物、構筑物的，應當申請海域使用權及建筑物、構筑物所有權登記。根據“物權法定”原則，管理部門可借鑒《深圳市海上構筑物登記暫行辦法》，完善透水構筑物登記、變更登記和轉移登記等辦理流程，規范透水構筑物登記行為，建立統一的透水構筑物登記簿和登記信息系統，實現透水構筑物登記及轉讓、抵押等處分信息的共享，從而做到透水構筑物的精細化管理。此外，從法律上確立海域使用權人對其確權范圍內透水構筑物的產權關系，有助于培育透水構筑物交易市場發展，進一步促進海洋經濟發展。

（四）完善透水構筑物到期拆除管理

出于集約、節約用海的角度考慮，除有再次利用或可延續使用的設施與構筑物，或通過論證得以證實拆除會對海域自然環境造成嚴重的二次損害的，所有海域使用權到期后的設施與構筑物都應拆除，并使海域恢復原狀。但對于構筑物和附屬設施具有存續價值或再利用價值，無論是要求原海域使用人權人還是管理部門對其進行強行拆除都會造成資產損失浪費。可以嘗試采取下一海域使用權人或管理部門予以適當合理補償的方式對構筑物或附屬設施進行購買，以減少財產損失浪費或避免強行要求拆除所引發的社會問題。此外，在管理條例中也應規定不予配合拆除的法律責任，明確相關法則明細，可以為相關管理部門的行政執法提供明確依據。