重大突發公共衛生事件下社會救助面臨的挑戰及優化路徑分析

四川大學公共管理學院 董治華

一、引言

重大突發公共衛生事件的發生會對整個社會系統在短時間內產生較為嚴重的威脅，同時需要我們在不確定性較高的情況下做出關鍵性的決策，該事件具有緊急性、不確定性、全球性等一系列特征，一旦暴發，其影響力和破壞力都是非常嚴重的。不僅關系到公共個體生存生活的狀態，而且對整個社會穩定和國家安全都有較大的不良影響。而社會救助是通過采取一系列措施保障困難群體基本生活的一項兜底政策，在重大突發公共衛生事件中遭受嚴重財產損失的低保人員、流浪人員等更容易面臨諸多的基本生活困難，如何在此環境下維護弱勢群體的安全穩定，是救助工作需要考慮的核心問題。

本文通過對現有成果的歸納和總結，發現當前針對重大突發公共衛生事件中的社會救助問題的研究主要集中在以下2個方面。

一方面，對社會救助面臨突發公共衛生事件時出現的問題進行分析。有學者認為針對公共衛生事件的特殊情況，社會救助目前對該類問題的處理和審視方面還比較零碎化，例如對救助對象受災情況的追蹤還不夠及時，以及臨時救助之外的其他幫扶等還較為忽視[1]。

也有學者指出，在重大公共衛生事件面前，社會救助的預案還不夠充分，物資供應出現吃緊的狀態不利于維護“脆弱群體”的基本生活[2]。另外，我國在社會救助工作中還出現了各地區間不協調的問題，在突發的公共衛生事件面前也需要進一步融合社會資源，盡量推動區域間應救盡救，互相幫扶。

另一方面，是對突發的公共衛生事件應對策略進行總體的分析，面對突發性的重大公共衛生事件，要抓好防控、救治兩個關鍵環節。

首先，要研究側重于醫療衛生體系的應對，建立健全應急醫療物資保障體系以及專業的應急醫療團隊極其重要[3]。

其次，面對突發的公共衛生事件，需要構建適合本土的制度體系和管理模式，補齊公共衛生和醫療救治等領域短板，緊緊抓住“防、控、治”三個關鍵環節[4]。

最后，在財政政策的應對方面，需要形成一套規范統一的防災減災稅收制度體系，不斷優化和完善相關的優惠政策，加強應對突發公共衛生事件的財政資金投入[5]。

總體來看，現有成果對重大突發公共衛生事件下社會救助的問題以及應對策略有了一些探索，但是二者之間的關聯以及未來的優化路徑研究還不夠豐富。因此，本文分析重大突發公共衛生事件下的新特征，結合社會救助面臨的挑戰針對性提出優化措施，有利于從多視角建立積極且可持續發展型的社會救助體系。

二、重大突發公共衛生事件的新特征

（一）緊急性

重大突發公共衛生事件造成的威脅是緊急性的，加之經濟全球化和網絡信息化的迅猛發展，各國及不同區域之間的互聯互通限度日益增強，以致各種突發性公共事件日漸演變為全球性公共危機事件，從而威脅到全人類的生命健康安全，也嚴重擾亂了各國經濟、社會等多個方面的發展秩序[6]。在這種緊急性的背景下，更需要各級政府加快建立健全應急的相關機制和能力。

（二）不確定性

眾所周知，重大的突發公共衛生事件會推動我們處于一個不確定性的環境中。一方面，重大突發公共衛生事件不確定性使得我們難以精準掌握和防控，這些都會在極短的事件內給全球帶來巨大的威脅，不確定性的因素也需要我們時刻準備好應對的策略。另一方面，我們正面臨著百年未有之大變局，重大突發公共衛生事件如何提前防范如何有效應對，不確定環境下都要求我們要有提前的預警和保持長期的心理作戰準備。

（三）全球性

隨著經濟全球化進程的加快，現代社會需要面對的風險已經變得無地域限制了。重大突發公共衛生事件暴發風險的規模和范圍會時刻發生重大變化，容易使得原來局部的、地方性的風險越來越擴散成為一種區域性甚至全球性的風險與危機，從而造成人們對重大突發公共衛生事件風險的認知和預測變得越來越困難，我們依然需要清楚地知道，全球有一個國家重大突發公共衛生事件沒結束，風險就可以延伸到社會行業和層面，甚至能夠對全球的各個范圍都造成一定的影響。

三、重大突發公共衛生事件下社會救助面臨的挑戰

（一）重大突發公共衛生事件的緊急性給物資救助供應帶來挑戰

雖然我國的社會救助事業近年來不斷完善和發展，但是不少地方的政府依然把重心放在當前的危機解決上，存在有些地區大局意識不足的問題，事前預防意識薄弱容易導致無法及時、精準地保障救助對象群體。具體來說，一方面是物資預先儲備不足。在重大突發公共衛生事件暴發階段，會在短時間內波及大部分居民，極易陷入短期物資供應失衡的困境中，加上救助對象或者家庭本身物資儲備欠缺，那么在此環境下對于物資的需求便會大大增加，如何有效及時地補充所需物資是社會救助面臨的重要問題。另一方面是經濟支持的預案不足，重大突發公共衛生事件對短期經濟增長造成沖擊，影響了增值稅、消費稅、所得稅、進口稅收等多方面收入，受損嚴重的人群、行業和地區短期內需要資金的有力支持，保工資、保運轉、?；久裆摹叭！睉斕幱谝粋€優先的地位，財政要通過用好地方政府專項資金，使得每一筆資金有效匹配到有需求的人民身上，充分發揮財政資金精準補短板和民生兜底作用，財政平衡壓力較大的情況下，也給財政的可持續性帶來挑戰[7]。

（二）重大突發公共衛生事件的不確定性給定向救助帶來挑戰

社會救助的對象屬于“脆弱性”的群體，他們受身體狀態、信息閉塞等因素的限制，對于各類消息的獲取更加緩慢。然而，在突發重大公共衛生事件中，危害的發生是不確定的，這部分脆弱群體極難抵御突然暴發的風險，特別是獨居老人、留守兒童等使得工作人員難以對其精準定位幫扶。具體來看，一方面救助對象難以時刻監測生活情況，因為社會救助在運作過程中更多是采取了線上宣傳、線上定位的這樣更加快捷的方式，而很多老人、兒童不接觸網絡甚至沒有智能手機設備，雙方的信息差就導致救助不夠精準，不夠及時。另一方面，基層工作人員力量有限，社會力量參與不足。在重大的突發公共衛生事件面前，社區管理、信息填報、行程追蹤等檢查工作會占據基層人員大部分時間和精力，自然減少了對救助群體的走訪慰問或者上門服務，也在一定限度上削弱了社會救助的幫扶效果。

（三）重大突發公共衛生事件的全球性給社會救助的宣傳帶來挑戰

當前，隨著新媒介技術和數字平臺的不斷發展，數字平臺成為互聯網時代的基礎設施，基于社交媒體平臺的中介化交往重塑了社會交往模式。最新數據顯示，截至2021年6月，我國網民規模持續上升，較2020年12月新增網民2175萬，互聯網普及率達71.6%①。在互聯網時代下，一方面意味著給廣大用戶提供了公開平臺，帶來了輿論引導的不確定性，并且互聯網平臺存在門檻低、便捷性高、影響范圍廣等特點，也為謠言大面積傳播、輿論聚焦提供了條件，甚至容易通過網上的不實消息傳播引發群眾的恐慌，給社會的和諧穩定帶來威脅，也為重大突發公共衛生事件中面對的輿論環境帶來一系列不可控因素，另外，救助對象由于受教育限度有限，在一定限度上更缺乏自己的判斷，容易被輿論“牽著鼻子走”，做出不利于社會穩定的不良行為。另一方面，互聯網平臺除了給予網民一個發布信息的平臺，也提供了一個接受的平臺。一些非理性、非真實性、情緒化或者節奏化網絡評論等，會在一定限度上影響到政府社會救助工作的及時宣傳和溝通，也容易對政府的公信力和形象造成影響。

總體來看，我國的社會救助雖然在不斷優化和發展，但是在重大突發公共衛生事件下依然屬于事后補償性的救助模式，救助的物質資源往往存在薄弱和準備不足的情況。另外，救助資金的投入有限也很難保證救助群體能經受住危機的考驗。因此，盡快完善我國在重大突發公共衛生事件下的社會救助，找準具體的優化路徑顯得尤為重要。

四、重大突發公共衛生事件下社會救助的優化路徑分析

（一）加強政府與社會各界力量的互動合作，構建多元化社會救助體系

雖然政府在社會救助中承擔著積極的主導作用，但是單一的政府力量依然很難充分發揮力量。因此，社會救助在充分發揮政府主導力量的同時，還可以動員非政府救助協助參與到社會救助的工作中來，調動各方面力量去共同做好常態化的預防工作和緊急性的應對工作，形成一個整體性、多元化的社會救助網絡。

首先，政府需要盡力營造社會協調、全員參與社會救助的氛圍，積極形成良好的社會秩序，倡導群眾自覺在重大突發公共衛生事件的環境下不信謠、不傳謠，組織群眾和社會自覺組織開展有序的社會監督、及時預警和處置。其次，在應急的力量上，我國依然需要一個能夠更加科學更加及時地判斷并發布重大突發公共衛生事件等風險相關信息的體系，政府可以考慮增加對公共衛生體系的投入和建設，配套專業的醫護人員和配套的醫療基礎設施，這是抗擊重大突發公共衛生事件的重要補充力量，同時，還需要重視突發公共衛生事件中社會救助的專業人才培育，加強相關的人力資源建設，提前重點培養一批有理論知識儲備、有實戰技能、有救助經驗的人才隊伍，確保能夠給予應急性的社會救助指導。最后，可以推動社會救助工作更加標準化，政府在統籌社會組織力量方面需要給予相應的政策支持。雖然《突發公共衛生事件應急條例》的出臺為我國進一步細化落實各項要求提供了基礎，但是對于常態化預防效用還存在一定的限制，政府應不斷修正并細化各項日常風險管理方案和應急預案，確保各項細節落實到具體的部門人員，并設立對應的效果評價標準，保證工作人員在救助過程中有法可依的同時提高相應的救助效率。

（二）完善財政應急反應體系，保障政府合理調配應對風險的資源

重大突發公共衛生事件一方面是不確定的人為因素，另一方面也是我國經濟社會市場化、科學技術快速發展等催生的公共風險的集中暴發。資金物資調配不到位對于風險的預防和應對會造成極為嚴重的影響。因此，建立并完善以財政風險為導向的財政應急反應體系不僅是預防風險的必然要求，也是財政保持可持續性的穩定保障。

首先，要加快推進財稅制度改革，努力為財政支出提供更大的空間?？梢酝ㄟ^優化減稅降費的方式，助力實體經濟實現高質量發展，同時，也可以推動銀行參與當地政府隱性債務化解工作，進而緩解財政收支壓力。其次，在當前內外部沖擊更加復雜，不確定性顯著提升的重大突發公共衛生事件背景下，單一的財政貨幣政策存在諸多的問題，因此，要懂得發揮積極協調效應，關注政策組合的預期管理，盡力減少經濟政策的不確定性。最后，從長期來看，穩就業才是穩財政的根本，政府需要對受重大突發公共衛生事件嚴重影響的行業和地區實行重點的政策扶持，同時也需要注意普惠式的適度的民生扶持，提升企業以及當地群眾的“自救”能力。從多方面建立并完善財政的應急體系，才有利于保障政府合理協調經濟資源。

當然，政府除了整體協調經濟資源外，針對救助的工作而言，困難群體在醫療、就業方面更容易面臨問題，那就需要政府的社會救助為其兜底，在給予直接的經濟支持外，還應當設立專項救助，針對弱勢群體提供技能培訓或提供公益性的就業崗位，讓他們在身體允許的情況下緩解一部分經濟壓力。

（三）形成“互聯網+救助”體系，輔助政府增強風險的宣傳和引導

互聯網等新信息技術的發展改變了國家之間、地方之間以及個人之間多維度的溝通交流關系，在這樣的語境下，給予了個人觀點進入到公眾視野的機會，受眾可以自主選擇媒介情景，對于信息的解讀完全依仗著個人的理解力，所以政府應該積極適應并利用好互聯網力量，搭建“互聯網+救助”體系，提升社會救助效果。

首先，政府要具備信息公開的意識，懂得科學合理地利用新媒體增加重大突發公共衛生事件相關知識的普及。政府需要及時處理謠言并結合專業人士的知識和意見加以正確引導，避免民眾的恐慌，針對救助對象更應該有專門的人員進行安撫和幫助。其次，我國要把握住當前特殊的背景，如今互聯網新技術應用已經讓政府的管理模式、信息傳播等發生了深刻的變化，正需要在重大突發公共衛生事件的常態化防控和應對中進行互聯網傳播的實踐探索，一方面可以在保障國家安全的前提下，以開放的心態面對國際交流，另一方面不斷探索適合中國道路的應對重大突發公共衛生事件的道路。最后，社會救助的宣傳或服務應當因地制宜，根據不同地區、不同群體的多樣化需求，制定精準化的幫扶措施加以宣傳，這樣不僅有利于提高社會救助的精細化限度，而且利于整體救助效果的提升。

總體來看，重大突發公共衛生事件是應對是世界性的難題，而社會救助作為保障弱勢群體基本生活的安全網，在維護整個社會的安全穩定方面的重要性不言而喻。因此，我們更應該在緊急性、不確定性、全球性的環境下，提前制定社會救助的應對方案，不斷優化幫扶的機制，實現建立具有中國特色的社會救助體系。

注釋

①數據來源：根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）前瞻產業研究院整理得出。