高速公路投資模式探究

嚴生

一、高速公路投資模式分析

1.BOT+車購稅資金補助+可行性缺口補助模式

首都地區環線高速公路（G95）承德（李家營）至平谷（冀京界）段，采用BOT（Build Operate Transfer，建設、經營、轉讓）模式運作。項目納入國家高速公路網，建設期可向交通運輸部申請不超過33.06億元人民幣的車購稅資金補助，運營期財政每年等額可行性缺口補助按社會資本投標報價（每年18000萬元人民幣為招標控制上限）確定，且為固定報價，合作期內不予調整。

2.BOT+股權合作+運營期有限補助模式

貴州省德江（合興）至余慶高速公路，采用BOT模式運作，由貴州省交通廳通過公開招標選擇社會資本，中標的社會資本與政府出資代表貴州省公路開發有限責任公司共同出資組建項目公司（SPV），后者出資30%，由項目公司負責項目投融資、建設、運營、移交工作，合作期滿后，將公路及附屬資產無償移交。

3.BOT+縣縣通建設期補貼+可行性缺口補助+附條件額外運營期補貼模式

為保障社會資本合理投資收益，項目合作期內，因擴建廣昆高速南寧至岑溪段或新建岑溪（粵桂界）至大新高速公路對本項目車流量造城實質性分流，導致當年通行費收入達不到可行性研究報告通行費收入的80%，甲方通過增加運營期補貼（不受可行性缺口補貼上限限制）的方式予以補足。項目建設期在玉林市境內工程施工涉及增值稅附加、項目公司在建設期及運營期的相關稅費必須在玉林市繳納，玉林市交通運輸局可用上述所得稅收收入支付運營期可行性缺口補貼。本項目的社會資本享有“三重”補貼機制，風險可控。

4.BOT+股權合作+建設期補助模式

貴州省納雍至晴隆高速公路（簡稱納晴子項目）和六枝至安龍高速公路（簡稱六安子項目）2個子項目，共同作為一個PPP（Public Private Partnership，公私合作）項目實施。

納晴子項目按照BOT+股權合作+建設期補助方式合作，由貴州省交通廳通過公開招標選擇社會資本，中標的社會資本與政府出資代表貴州省公路開發有限責任公司共同出資組建項目公司（SPV），后者出資40%，由項目公司負責項目投融資、建設、運營、移交工作，合作期滿后，將公路及附屬資產無償移交。項目建設期補助來源于交通運輸部補助資金123.39億元人民幣，扣除政府出資代表認繳項目資本金后的剩余金額約88億元人民幣，專款專用于納晴子項目。

六安子項目按照BOT方式合作，中標的社會資本組建項目公司（SPV）負責本項目的投融資、建設、運營、移交等工作，合作期滿后，將公路及附屬資產無償移交。本項目無政府出資資本金，也無合作期內各項補助資金，純粹屬于自擔經營風險的使用者付費項目。

納晴子項目和六安子項目采用“肥瘦搭配”的方式一體化招標，平衡投資人的合理收益。

二、高速公路投資模式應用特點

1.純BOT模式運作的高速公路越來越少

交通運輸部發布的《2019年全國收費公路統計公報》顯示：2019年末，全國高速公路總里程達14.28萬km。每年新增建設的高速公路多為斷頭路延長線、加密線，而預期交通量可觀、潛在投資價值大的高速公路少之又少，僅靠高速公路本身的預期收益難以覆蓋項目建設運營成本及利息，社會資本算經濟賬的話，無一例外都需要政府提供各種形式的補貼與優惠。

2.建設期與運營期“雙補貼”高速公路成為主流

高速公路項目具有投資大、回收期長、預期回報不確定性高的特點，一般要求20%～25%的項目資本金，其余資金由銀行等金融機構提供20～30a的長期貸款。社會資本在建設期出資壓力大，往往要求地方政府配套一部分項目資本金，多為向交通部申請的車購稅資金和省級政府提供的專項資金。在運營期，項目的實際交通流量常常低于工程可行性研究報告預測的數值，導致車輛通行費收入無法覆蓋項目還本付息的支出和運營成本，要求地方政府承擔運營期的交通量最低需求風險、保障社會資本的合理收益成為常態。

3.附條件的運營期補貼方式層出不窮

目前，各地方政府給予轄區內新建高速公路的優惠政策、補貼力度千差萬別，幾乎每一條高速公路的投資建設模式都打上了特色烙印。總體上來說，高速公路運營期補貼可分為確定性補貼和觸發性補貼。前者指在運營期（或運營期某一固定時期），社會資本（或項目公司）享有數額固定的補貼，不隨物價、交通量等因素的變化而調整，政府承擔固定的財政支出責任，社會資本承擔敞口的風險。后者指運營期（或運營期某一固定時期），政府與社會資本約定，項目的年投資收益率低于約定基準，比如5a期LPR（LoanPrimeRate，貸款優惠利率）+基點，或項目的年車輛通行費收入低于約定的工程可行性研究報告基準，觸發補貼機制，通常設置補貼額上限，政府不承擔敞口風險，只承擔有限風險，社會資本承擔剩余敞口的風險。

4.多條高速公路打包整體建設方興未艾

基于“肥瘦搭配”的原則，地方政府通常把預期效益好和差的多條高速公路整體打包，交由地方平臺公司主導，其他社會資本參與。大多數預期效益差的高速公路在公開招標時，由于商務邊界條件達不到社會資本的最低要求而流標，預期效益好的高速公路成為香餑餑。地方政府出于經濟社會均衡發展的考量，傾向于采用“肥瘦搭配”的方式遴選社會資本，社會資本迫于搶占、深耕區域市場的需要，可能會不惜代價獲取項目，畢竟地方政府掌握著大量資源，邊干邊談，大有回旋的余地。

三、高速公路投資模式發展趨勢

1.捆綁資源的高速公路項目前景廣闊

《交通強國建設綱要》指出，深化交通運輸與旅游融合發展，推動旅游專列、旅游風景道、旅游航道、自駕車房車營地、游艇旅游、低空飛行旅游等發展。交通+旅游成為當下時髦的提法，地方政府的訴求已經從單一的交通基礎設施建設轉變為交通建設帶動產業融合發展，具備產業資源和工程建設能力的社會資本容易贏得地方政府的青睞。

對于預期收益差、未納入國網省網的高速公路，地方政府受制于有限的財力，往往無法提供足夠的補貼，高速公路一般位于市縣郊區，周邊的經營性土地資源稀少，用周邊配套的礦產等資源開發來平衡高速公路建設運營成本、彌補社會資本的合理收益就成為地方政府的首選。

2.地方平臺公司主導的“參小股、干大活”模式逐漸盛行

近年來，以控股方式大規模地參與高速公路投資建設，使得社會資本背上了沉重的財務負擔，靠負債驅動支撐資產擴張的模式難以為繼，以中央建筑企業為代表的社會資本開始尋找優質投資標的和合作對象（省級地方平臺為主），逐步轉向“參小股、干大活”的思路，期望做到不并表、不負責融資、不補虧、可退出。

地方平臺公司具有先天的政治資源，從政治站位的角度，首先要滿足地方經濟建設的需要，在地方政府財力不足、其他社會資本財務杠桿過高的雙重背景下，主動擔綱，控股投資建設大型高速公路項目義不容辭。再者，地方平臺公司的資產規模、業務規模已經十分龐大，急需開發新項目來維系公司的正常運轉，為保增長、保就業出一份力。

國家《交通強國建設綱要》，提出統籌鐵路、公路、水運、民航、管道、郵政等基礎設施規劃建設。高速公路作為綜合立體交通網絡的重要載體，一直是基礎設施投資熱點領域。交通運輸部發布的《收費公路管理條例（修訂草案）》已經按照法定程序提上議程。高速公路適合社會資本以特許經營方式參與，具體投資模式創新層出不窮，對這些投資模式進行系統梳理，具有重要的現實意義。