政府投資建設(shè)項目存在的控制缺陷及對策建議

馬靖

近年來政府投資審計工作不斷加強，有效提高了政府投資建設(shè)項目的管理水平，避免了財政資金的損失浪費，但從審計的情況看，政府投資建設(shè)項目管理還存在許多問題，應(yīng)引起重視。

筆者通過這些年來對管轄范圍政府投資建設(shè)項目竣工決算進行審計發(fā)現(xiàn)，清單工程量不清，掉項、漏項、重復(fù)計項，清單描述不正確，合同條款存在歧義，綜合組價不合理，定額套項錯誤，擅自簽訂補充協(xié)議，重復(fù)簽證、虛假簽證等問題在一些項目中都有不同程度地存在。究其原因，筆者認為主要還是相關(guān)環(huán)節(jié)存在控制缺陷所致。

一、招投標環(huán)節(jié)存在控制缺陷

主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

1.一些建設(shè)項目在沒有可靠的地質(zhì)勘探資料、沒有施工設(shè)計圖紙或設(shè)計圖紙較粗糙的情況下進行招投標，從而出現(xiàn)工程量清單的分部分項工程量不準和掉項、漏項的問題，以至于在項目建設(shè)過程中出現(xiàn)“兩多”的問題，即合同外增加項目的現(xiàn)場簽證多，設(shè)計變更多。審計發(fā)現(xiàn)，有的項目幾乎變更到全部改變了原設(shè)計方案。概算超估算，預(yù)算超概算，決算超預(yù)算的問題十分嚴重，招投標最終只是流于形式！

2.有的項目只就主體工程進行招投標，附屬工程不進行招投標，在施工過程中，由建設(shè)單位（項目業(yè)主）與施工企業(yè)簽訂補充協(xié)議，從而擴大了施工企業(yè)與建設(shè)單位（項目業(yè)主）討價還價的空間，同時也容易產(chǎn)生建設(shè)單位與施式企業(yè)惡意串通損害政府利益的問題。

由于這一環(huán)節(jié)的工作存在控制缺陷，致使政府投資建設(shè)項目的招投標幾乎流于形式。

二、建設(shè)單位（業(yè)主）的管理存在控制缺陷

主要表現(xiàn)在以下三個方面：

1.簽訂合同存在不規(guī)范，不嚴格的問題。如：固定價格合同不固定，包干合同包而不死，違背經(jīng)招標簽訂的合同的實質(zhì)內(nèi)容再行訂立協(xié)議，使政府控制價（政府為避免出現(xiàn)“圍標”“抬標”“串標”問題，按照合理低價原則編制的投資概算作為投標單位報價的最高限價）控制不住。如我們審計某建設(shè)項目發(fā)現(xiàn)，2002年9月19日經(jīng)過招投標簽訂為“總價包干合同”，同年11月18日項目業(yè)主又擅自與施工企業(yè)簽訂協(xié)議，將“總價包干”改為“據(jù)實結(jié)算”，為承包商低價中標高價結(jié)算大開綠燈。

2.現(xiàn)場簽證存在重復(fù)、虛假問題。從筆者審計掌握的情況來看，所有建設(shè)項目基本上都不同程度地存在重復(fù)簽證問題，個別項目還存在虛假簽證的問題。特別是涉及到隱蔽工程方面的重復(fù)簽證、“補充簽證”（實際為虛假簽證），甚至無簽證的問題尤其突出。

3.違法進行“二次招標”。如筆者審計過的某項目，其綜合樓（建安和裝飾）、進場道路和廠區(qū)道路工程由某建工（集團）有限公司某分公司中標，中標價格為1086000.00元（其中：綜合樓裝飾工程中標價140000.00元），在施工過程中，該項目業(yè)主對綜合樓內(nèi)部裝飾項目又自行進行了“二次招標”，某房地產(chǎn)有限公司中標，其“二次招標”造價為245400元，僅此一舉增加工程造價105000多元。而最終結(jié)算價則高達493446.42元，超出原招標價353446.42元。

三、對中介機構(gòu)的管理存在控制缺陷

審計發(fā)現(xiàn)，個別中介機構(gòu)一方面既給招標單位編制標書，同時又給所有投標單位編制標書（包括工程量清單和施工合同等），給“圍標”行為大開方便之門。另一方面，有意掉項、漏項或少計算工程量。這樣做的目的，一是為了滿足建設(shè)單位的要求。即：達到建設(shè)單位控制投資概算，規(guī)避招投標的目的；二是為了滿足施工企業(yè)的需要。既然標書和施工合同都由一家中價機構(gòu)編制，施工企業(yè)就必然與其串通，中介機構(gòu)為了其自身既得利益，則按照施工企業(yè)的意圖，以所謂“不平衡報價”策略，將報價高的項目在工程量清單中少計算或有意掉、漏項，以造成施工過程中出現(xiàn)大量合同外增加項目和工程量，這些項目必然按投標報價計算，其結(jié)果是施工企業(yè)多得了工程款。同時，合同條款又對合同外增加項目和工程量的結(jié)算價格約定為按定額計算或不予明確，這樣，就給施工企業(yè)留下了足夠的高價結(jié)算空間。

四、解決辦法與對策建議

針對上述問題，筆者提出以下對策建議：

1.進一步加強招投標環(huán)節(jié)的控制與管理

（1）必須進一步加大《招標投標法》的執(zhí)行力度，不斷規(guī)范和加強招標投標工作，將《招標投標法》真正落到實處。

（2）必須進一步加大對招投標環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度，防止或避免出現(xiàn)不規(guī)范，不合法的問題。

（3）必須進一步加大跟蹤監(jiān)督力度。任何建設(shè)項目，不能只是經(jīng)過了招投標這個形式和環(huán)節(jié)就了事，相關(guān)職能部門還必須進行跟蹤監(jiān)督，通過跟蹤監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)、糾正和查處違反《招標投標法》的問題。

（4）必須對投標單位的“合理低價”“不平衡報價”予以準確把握，避免投標單位以低于成本價惡意競標，給工程質(zhì)量帶來隱患，同時應(yīng)杜絕為低價中標高價結(jié)算埋下伏筆的問題。

2.進一步加強對中介機構(gòu)的控制與管理

相關(guān)職能部門要督促造價咨詢、招標代理、工程監(jiān)理等中介機構(gòu)進一步增強責任感和使命感，嚴格恪守職業(yè)道德，不斷提升社會公信力。對違背職業(yè)操守，給不法承包商進行“圍標”“串標”大開方便之門的中介機構(gòu)，有關(guān)職能部門應(yīng)依法進行嚴厲查處和打擊。

3.進一步加強工程施工階段的內(nèi)部控制與管理

在施工階段除了加強合同管理、工程結(jié)算管理外，重點是建設(shè)單位必須加強工程施工現(xiàn)場管理。

（1）建設(shè)單位要加強對現(xiàn)場施工管理人員素質(zhì)及道德教育，使之養(yǎng)成公道正派，忠于職守，實事求是的良好作風，積極協(xié)助、配合并督促監(jiān)理工程師做好工程質(zhì)量、工期和安全方面的監(jiān)督。

（2）嚴禁建設(shè)單位擅自通過設(shè)計變更擴大建設(shè)規(guī)模，提高設(shè)計標準，增加建設(shè)內(nèi)容。除非不變更會影響項目功能的正常發(fā)揮，或使項目無法繼續(xù)進行下去，一般情況下不得允許設(shè)計變更。凡必須發(fā)生設(shè)計變更的，對于涉及到費用增減的設(shè)計變更，必須按照程序要求經(jīng)設(shè)計單位代表、業(yè)主方現(xiàn)場代表、總監(jiān)理工程師共同簽字并報政府及財政部門審查批準方為有效。另外，在較大額度隱蔽工程的施工過程中，建設(shè)單位應(yīng)當約請審計部門安排審計人員到現(xiàn)場。

（3）嚴格現(xiàn)場簽證管理。要做到“隨做隨簽”，還應(yīng)該做到：① 簽證必須達到量化要求，工程簽證單上的每一個字、每一個字母都必須清晰，避免因字跡錯誤而導(dǎo)致套錯定額子目；② 簽證內(nèi)容必須與實際相符；③ 簽證的內(nèi)容不能超過應(yīng)簽證的范圍。

總之，建設(shè)項目的控制與管理是一個動態(tài)的過程。因此，對建設(shè)項目的控制與管理始終應(yīng)貫穿于項目建設(shè)的全過程。在項目建設(shè)的各個階段，相關(guān)部門要在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全力配合，摒棄部門利益，共同組織，形成合力，在抓規(guī)范的同時，綜合運用法律、經(jīng)濟、行政和輿論等多種手段，把處理事與處理人結(jié)合起來、行政處罰與刑事懲罰結(jié)合起來、內(nèi)部通報與公開曝光結(jié)合起來，堅決打擊和懲治違法亂紀行為，把嚴肅財經(jīng)紀律的要求落到實處，促進規(guī)范建設(shè)市場，有效控制工程造價，減少或避免建設(shè)資金的流失，提高投資效益。