農村信用社股份制改革存在的問題與化解對策

黃 雷，李 靜

(1.中央民族大學 經濟學院，北京 100081；2. 信陽農林學院，河南 信陽 464399)

股份制是一種企業組織方式，在產權管理、經營管理等方面具有獨特的優勢，是建立現代企業制度的重要基礎。農村信用社作為信用合作金融機構，建立之初以互助、自助為目的，但隨著區域經濟的不斷發展，農村信用社的傳統功能逐漸減弱，金融合作的性質逐漸萎縮，從合作制到股份制的改革趨勢日益明顯，這既是農村信用社發展的邏輯與歷史統一，也是適應社會經濟發展的必然結果。

1 農村信用社股份制改革歷程與成效

農村信用社成立于19世紀50年代初，是我國農村金融的重要載體，成立之初以社員金融合為基礎，體現了自愿合作、民主管理、服務社員等特點。農村信用合作社隨著我國經濟體制、社會管理方式的不斷變化而體現出各個時期的特點，同時對其的組織管理方式也在不斷探索中。20世紀50年代末到80年代初，農村信用社曾經經歷“三放、三下”，有三次被下放到基層組織單位及社員管理，又有兩次被收回銀行管理，三下放、兩上收導致農村信用社合作性質異化為國家基層銀行。改革開放后，農村信用社治理方式改革經歷了多輪政策導向(如表1所示)，經歷了從恢復和規范合作制到改革試點再到股份制改造的演變過程。

表1 改革開放后農村信用社改革發展政策變化情況

產權改革是現代企業改革的主要方向，產權清晰、法人治理等是2003年《國務院關于印發深化農村信用社改革試點方案的通知》(國發〔2003〕15號)(以下稱“國發〔2003〕15號文”)的重要內容，股份制改革就成了農村合作社的主要改革方向。通過試點，在有利地區推行農村合作社股份制改革，尚無法形成條件的地區則通過股份制的相關要求對農村合作社進行一定程度的改造，使其適應農村金融發展的需要。

根據國發〔2003〕15號文的相關要求，我國先后有包括重慶、江蘇、浙江、貴州等8個東中西部地區的省市在國務院的批準下開展了農村信用合作社的改革試點工作并取得了一定成效。為了更好地推動改革，在國發〔2003〕15號文之后，2004年國務院發布了國辦發〔2004〕66號文，將我國農村信用合作社改革推向全國，在有條件的地區推行股份制改革，在一些尚未具備條件的地區用股份制的要求加以改造。

經過多年改革與發展，我國農村信用合作社在運行的過程中仍然存在諸如產權不清晰、主體地位低、法人治理不完善等問題，嚴重制約了農村合作金融機構高質量發展。2010年10月，為了進一步解決農村合作金融機構在改革過程中存在的問題，中國銀監會發布了《中國銀監會關于加快推進農村合作金融機構股權改造的指導意見》(銀監發〔2010〕92號)，進一步明確了農村合作金融股份制改革方向。2021年10月，為更好解決農村合作金融治理機制問題，使其更好服務農業現代化、鄉村振興、城鄉融合、共同富裕等，我國新一輪農村信用社改革再次啟動。

歷經十幾年的不斷努力和調整，農村信用社股份制改革成效顯著：首先，在機構數量方面，隨著改革的不斷深入，農村信用社機構數量呈現逐年下降趨勢，農村商業銀行則逐年上升(如表2所示)。城市農村信用社在改革過程中通過與農村信用社合并或并入城市商業銀行而最終消失，農村合作銀行作為階段性過渡性質呈現“倒V形”變化趨勢，最終將全部改制為農村商業銀行而最終成為歷史記憶。此外，農村信用社在股份制改革的過程中不斷進行機構整合，總體機構數量呈現逐漸下降趨勢。分析原因主要有兩個：一是農村信用社統一縣級法人改革工作逐步完成，統一縣級法人改革成效最為顯著，機構數量逐漸減少；二是農村信用社改制組建農商銀行的過程中存在市縣區或市縣行社合并情況。

表2 2006—2021年農村信用社機構數量變動情況統計 單位：個

續表

農村信用社是特定歷史階段的產物，隨著經濟社會的發展和農信社自身體制的不斷調整，信用合作性質已名存實亡，為適應環境獲得更好發展，農信社走上股份制改革道路。農村信用社的發展歷程既是從客體被支配到主體意識逐漸萌發的過程，又是從合作化走向商業化的過程；既是政策環境的指導性要求，也是農信社發展的內在需要。盡管農信社股份制改革的趨勢是不可逆的，但信用社股份制改革過程也并非一帆風順。

2 農村信用社股份制改革存在的問題

農村信用社股份制改革在十幾年的時間里取得了明顯成效，盈利能力不斷提升，公司治理逐步完善，資產質量逐步提高，員工素質和社會形象也得到了極大改善。但農村信用社的管理體制一直存在缺陷，在改制組建農商行后，股東的權益意識不斷增強，在經營、管理、人員安排等方面進行外部控制的意圖明顯，存在極大的風險隱患。但同時省聯社對各法人機構的管理也在逐漸增強，在財務費用、人員選聘、高管任用、業務經營等各方面都進行了較為嚴格的管控，原本界定的服務職能轉變為較為明顯的行政管理職能，省聯社與各法人行社之間的矛盾日益激化。可見，各縣級農聯社或農商行作為獨立法人的自主權其實是很有限的，在滿足省聯社和監管部門的要求和實現股東利益最大化兩者之間往往難以兼顧，從而導致農村信用社股份制改革中諸多問題的產生。根據中國人民銀行2021年4季度金融機構評級結果顯示，農村合作金融機構在銀行業中風險最高。

2.1 自主選擇與外部指導性體制變遷本末倒置

農村信用社改革是在現有管理體系框架內進行的體制變革，進而帶動結構和運行機制、經營管理等方面的變革，變革的主體是農村信用社，變革動力來自內部需求，自內而外推進改革進程。但在實際的股份制改革過程中，絕大多數農村信用社的股份制改革過程是自上而下、由外而內的，農村信用社由改革主體變為客體，成為國家、各級政府、監管部門和省聯社等機構相關改革政策的執行者。執行改革政策本身無可厚非，問題在于絕大部分農村信用社本身尚不具備股份制改革的能力和條件，由于改革時間緊、任務重，在多重改革政策壓力推動下，為縮短改革實踐，短期內見成效，在征集發起人、股東資格審查以及一些指標達標等環節上會存在一些弄虛作假或謀求短期利益的行為，為改制后的農村商業銀行留下歷史包袱。外部力量對農信社改革的推動和幫扶作用是不可否認的，但應考慮農村信用社的具體發展實際，針對不同發展程度的信用社施以不同對策，不能“一刀切”地全盤推進，否則在強力政策推動下，即便改制為農村商業銀行，也只是形式上完成任務而已。

2.2 經營機制與體制轉換不匹配

由于農村信用社股份制改革受外部推動，盡管內部的各項經營機制亟待改革，但由于農村信用社在現代企業經營理念和經營能力等方面尚難以有效改變現狀，導致在農村商業銀行組建后，由于經營慣性和制度惰性，新成立的農商銀行各項經營機制難以在短時間內完全適應現代化商業銀行的要求，存在原經營機制無法匹配新組建農村商業銀行體制的矛盾。農商銀行組建初期需要一定的適應期、磨合期和探索期，體制改革和運行機制轉換兩者是統一的過程，既相互約束，又相輔相成。農信社在外力的推動和幫扶下，體制改革在短時間內可以實現，但管理者和員工的思想和觀念轉變需要一個過程，因此如果經營機制轉換速度難以匹配體制改革的速度，就會出現“新瓶裝舊酒”的現象。

2.3 省聯社行政管理與法人治理市場化要求不協調

省聯社在我國對農村合作金融機構的改革進程中起到了至關重要的作用，從我國政治體制、金融治理機制角度看，省聯社對農村合作金融發揮的管理職能既是歷史的，也是現實的需求。省聯社的存在是中國農村合作金融發展過程中的過渡性制度安排，但它在農村合作金融系統中扮演著重要的系統風險控制平臺和金融中介服務平臺，在中國農村合作金融的健康發展中發揮了重大作用。

省聯社成立初衷是為了更好地協調農村合作金融機構，承擔金融中介的作用，但它在接下來的實際工作范圍明顯超過了涉及初衷，與改制后的農村商業銀行的沖突日益明顯。省聯社在對轄區內農村合作金融進行管理的過程中直接參與到了人事、財務、業務、戰略等多個方面，省聯社的行政管理權高于社員代表大會和股東大會，“三會一層”無法正常發揮作用，行政化管理較為嚴格。由于省聯社管理職能的泛化，大部分改制后的農商銀行董事選舉只是形式，高管人員由省聯社任命，經營的目的在某種程度上是不為了完成省聯社下達的各項任務，也不是實現股東利益最大化，使股份制改革后的農村合作金融無法真正發揮作用，農村合作金融的主體地位、治理機制與省聯社的管理相沖突。

3 農村信用社股份制改革問題的化解對策

3.1 強化農村信用社改革主體性，使股份制改革由外嵌走向內生

農村信用社股份制改革的正常邏輯是由農村信用社依據自身的不斷積累和突破主動自發地尋求的發展途徑，但只有一部分農信社的股份制改革遵從了這個邏輯。多數農村信用社股份制改革則是依從自上而下的行政命令，或者依靠政府和政策的力量，由外而內的推進改革。這種依據行政力量進行改革容易使農村信用社主體意識缺乏，難以在改革中充分發揮主體性。改革是農村信用社的改革，只有農村信用社自身的經營能力和盈利能力不斷提升，達到了組建農商銀行的標準，具備了股份制改革的條件，在改革過程中不斷發揮主體作用，將外部的推力變為內生動力，才能保持改革成果并持續發展。任何外部的推動和幫扶都是暫時且有成本的，但改革是持續且長遠的。農商銀行正式掛牌開業不是改革的結束而只是開始，如果農信社不能意識到自身的主體性，依舊持有等靠幫扶的思想，改革就不會有沒有完成的一天。

3.2 轉換經營機制，推動股份制改革名實相符

組建農商銀行，建立現代銀行制度是農村信用社的階段目標和戰略目標，而實現目標的核心途徑就是根據社會經濟發展和農信社自身發展需要不斷轉換經營機制。一是以現代企業制度的標準進一步完善農村信用合作社的治理機制。根據“三會一層”議事規則和決策程序的現代企業治理機制完善農村信用合作社的治理機制，發揮董事會在農村信用社治理中的管理核心作用；二是完善內部控制管理機制。著力加強全面風險管理，全面推行風險事件問責制和風險連帶責任追究制；三是建設有效的資本管理機制。農村合作金融的利益主體主要是股東，股東對合作金融的支持力度主要取決于其在農村合作金融中的利益主體地位及農村合作金融的發展前景。通過對股權的管理，打造以內源為主、外源為輔的長效資本補充機制；四是建設市場化的薪酬激勵機制。著力健全績效考評體系，創新績效考核模式，全面實施薪酬延期支付制度，用好用足市場化激勵約束機制；五是形成市場化的高管錄用機制。著力優化高管人員選聘機制，暢通高管人員選聘渠道，以提升高管綜合素質為核心，提升高管錄用的市場化水平；六是形成不斷自我更新、自我革命的創新機制。以現代企業管理制度為核心，以市場為導向，依托以“互聯網+”為主要形式的信息產業革命的技術優勢，著力提升服務客戶的品質，加快產品和服務創新，提升服務“三農”、鄉村振興、城鄉一體化、共同富裕的效能。

3.3 加快謀劃省聯社改革，立足服務“三農”宗旨

農村信用社管理體制不順暢是抑制農村信用社發展和股份制改革的先天限制條件，只有加快謀劃省聯

社體制改革，轉變其行政管理職能，強化服務職能，才能更好地推動農村信用社和農商銀行的發展。2016—2021年，中央1號文件多次強調農村信用社改革問題，多次強調保持農村合作金融法人主體地位，更好地通過農村合作金融的改革進一步服務“三農”、鄉村振興、城鄉一體化、共同富裕等。在中央到地方各級政府不斷加快推進農信社股份制改革的政策環境下，農信社可能會在三至五年后成為歷史名詞，但改制后的農商銀行將繼續秉承原農信社服務地方經濟和服務“三農”的宗旨，在普惠金融發展、鄉村振興、共同富裕等方面履行社會責任。