基于業(yè)財融合的公立醫(yī)院項目庫建設(shè)探索

戴美容 江蘇省人民醫(yī)院

引言

項目支出是部門預算的重要組成部分，項目庫是落實公立醫(yī)院戰(zhàn)略規(guī)劃、優(yōu)化醫(yī)院項目資源配置效率和使用效益的基礎(chǔ)。從衛(wèi)生主管部門到醫(yī)院都十分關(guān)注項目庫的建設(shè)，都在積極探索項目庫與預算管理的融合。2020年國家衛(wèi)健委會同國家中醫(yī)藥局聯(lián)合印發(fā)了《公立醫(yī)院全面預算管理制度實施辦法》提出通過項目庫管理跨年度項目。2021年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》提出預算支出要全部以項目形式納入項目庫，為公立醫(yī)院項目庫建設(shè)提供了政策支持。

公立醫(yī)院預算管理是“績效國考”“全面預算績效管理”“現(xiàn)代醫(yī)院”“高質(zhì)量發(fā)展”等相關(guān)發(fā)展體系中至關(guān)重要的一環(huán)。目前一些公立醫(yī)院在預算編制時仍以財務(wù)思維為基礎(chǔ)，導致業(yè)務(wù)和預算脫節(jié)，項目管理存在管理粗放、效率低下等問題，造成資源配置效率和使用效益不高。所以公立醫(yī)院加快建立科學、規(guī)范、高效的項目庫既是國家政策的客觀要求，也是預算管理升級和高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需求。

一、公立醫(yī)院項目庫建設(shè)的意義

項目庫是預算管理的載體，同時也是預算績效管理的重要抓手，為實現(xiàn)公立醫(yī)院預算編制科學性、經(jīng)濟運行管理精細化、預算績效管理效能提升提供了重要支撐。在當前醫(yī)院收支矛盾突出的背景下，加強項目庫管理，把有限的資金用到刀刃上、發(fā)揮出更大效益來顯得尤為重要。

（一）提高公立醫(yī)院預算編制科學有效性

做好項目庫建設(shè)，對于強化“零基預算”理念、改進預算編制模式、增強預算安排的前瞻性和可持續(xù)性都具有重要作用。項目庫建設(shè)有效提高了預算編制的科學性，一方面所有項目入庫都必須開展立項論證與績效評估，避免了為獲取資金而突擊申報，減少了預算編制的隨意性。另一方面項目庫申報部門、歸口管理部門和決策機構(gòu)各司其責，協(xié)同推進，保證了預算編制工作的效率和質(zhì)量。

（二）助力公立醫(yī)院經(jīng)濟運行管理精細化

項目預算作為醫(yī)院預算管理的重要基礎(chǔ)條件，是規(guī)劃和控制醫(yī)院未來運營活動的重要手段，是強化醫(yī)院運營管理的重要工具。加強項目庫建設(shè)，一是推動醫(yī)院建立“先定項目再定預算”的管理理念，推動項目儲備，督促部門提前規(guī)劃，為“先有干事方案再研究安排資金”提供基礎(chǔ)，提高資金配置科學性和使用效率效益。二是醫(yī)院以項目為核心，將預算責任細分，搭建業(yè)務(wù)和財務(wù)溝通的橋梁，實行“先入庫、后安排”的項目管理機制，倒逼業(yè)務(wù)部門轉(zhuǎn)變思維。因此項目庫建設(shè)是醫(yī)院運營管理精細化的重要抓手。

（三）推動公立醫(yī)院預算績效管理提質(zhì)增效

加強項目庫建設(shè)，推動預算與績效一體化，促進公立醫(yī)院預算管理水平的提升，推進業(yè)務(wù)與財務(wù)的深度融合，形成協(xié)調(diào)發(fā)展、整體提升的高質(zhì)量發(fā)展格局。項目庫利用信息系統(tǒng)實時記錄和動態(tài)反映項目全生命周期的預算管理信息，用數(shù)據(jù)說話，用事實佐證，充分評價和管理資金效果，是衡量醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展的重要工具。項目庫結(jié)合預算管理，完善事前、事中、事后的績效閉環(huán)管理系統(tǒng)，進一步推動公立醫(yī)院預算績效管理工作效能提升。

二、公立醫(yī)院項目庫建設(shè)的基本內(nèi)容

（一）建設(shè)目標

本文提出從業(yè)財融合理念出發(fā)，基于公立醫(yī)院醫(yī)教研防等各項業(yè)務(wù)，抓住資金管理主線，關(guān)注預算績效全流程，建立符合部門預算管理一體化規(guī)范、符合公立醫(yī)院項目特征的全生命周期項目庫。通過不斷完善科學、規(guī)范、高效的項目庫運行管理機制，推動全面預算管理和預算績效評價的深度融合，最終促進公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)公立醫(yī)院長期戰(zhàn)略發(fā)展目標。

（二）總體思路

公立醫(yī)院要圍繞自身“十四五”規(guī)劃，從近期、中期、遠期三個維度加強項目庫建設(shè)，借鑒3年財政規(guī)劃的思路，構(gòu)建科學合理、層級明確的項目庫體系。在此基礎(chǔ)上建立以績效為核心的預算管理全過程，實行逐年滾動項目管理，將項目管理與績效管理全過程充分結(jié)合起來，實現(xiàn)預算和績效管理一體化，逐步推動醫(yī)院高質(zhì)量、內(nèi)涵式、可持續(xù)發(fā)展。

（三）基本原則

（1）堅持全面推進、突出重點。項目庫建設(shè)既要全面推進，覆蓋醫(yī)院各類資金，又要突出重點，聚焦符合醫(yī)院發(fā)展戰(zhàn)略的項目。對項目進行充分論證和審核后，根據(jù)項目輕重緩急、預期效益等因素，統(tǒng)籌考慮醫(yī)院經(jīng)濟運營情況綜合評價，進行項目優(yōu)先排序，保證重點項目，確保有限資金發(fā)揮最大效益。

（2）堅持分類管理、動態(tài)更新。由于公立醫(yī)院資金來源廣、業(yè)務(wù)性質(zhì)特殊、項目種類多，對項目進行分級分類管理尤為重要。按照資金來源、存續(xù)期限、項目類型或等對預算項目進行分類管理，明確歸口管理部門，實時更新項目信息，使項目庫管理更加精細化、科學化。

（3）堅持績效評價、全流程管理。每一個項目的申報、評審、入庫、執(zhí)行、完成整個生命周期都應在項目庫管理系統(tǒng)中留下完整的動態(tài)記錄，實現(xiàn)項目全流程管理。在此基礎(chǔ)上融入預算績效管理理念，通過對預算項目的全過程績效管理，實行預算和績效“雙監(jiān)控”。

（四）管理流程

項目庫是項目全生命周期管理的載體，項目申報、入庫、實施、結(jié)束和終止等階段都應在預算項目庫中統(tǒng)一管理（見圖1）。

圖1 項目全生命周期管理

預算項目庫主要包含以下管理流程：①項目申報管理：常態(tài)化申報、跨年度滾動管理；②項目入庫管理：明確項目入庫規(guī)則，規(guī)范項目信息的填報，強化項目評審論證，完善逐級審核機制，為儲備好、儲備夠預算項目提供支撐；③預算編制管理：納入預算編制的項目必須從項目庫中挑選，加強預算項目總額和分年度預算銜接，細化預算科目編制，完善預算編制審批程序等；④項目實施管理：包括預算批復、調(diào)整調(diào)劑和執(zhí)行過程中的項目管理措施，如追蹤項目全流程的信息變化和動態(tài)調(diào)整，落實新增項目和細化安排均從項目庫源頭啟動，運用信息化手段強化預算項目監(jiān)管等；⑤項目完成管理：按計劃完成、不再實施的項目標記“終止”，跨年度和經(jīng)常性項目完成標記“結(jié)束”；⑥逐年滾動管理：經(jīng)常性、跨年度和當年未安排預算但仍然符合條件的項目，自動滾入下一年度儲備和安排；⑦預算績效管理：將績效目標與項目管理、預算管理各環(huán)節(jié)有效銜接。入庫項目必須申報績效目標、開展事前績效評估、實施績效評價等。

三、公立醫(yī)院項目庫建設(shè)的重點環(huán)節(jié)

在醫(yī)院項目庫建設(shè)過程中，將項目庫融入預算管理系統(tǒng)，項目庫不再局限于財政項目，醫(yī)院可根據(jù)自身管理需要將其他資金項目納入項目庫管理。項目庫管理主要是框架，關(guān)鍵在于重點環(huán)節(jié)的實施。公立醫(yī)院應全面梳理現(xiàn)有項目，規(guī)范項目分類，實施全生命周期管理，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，分段施治，形成項目庫績效管理閉環(huán)。

（一）項目分級分類管理

公立醫(yī)院項目庫建設(shè)首先應該建立科學合理的項目分類體系。醫(yī)院可從資金來源、項目屬性、管理層級等多個角度對項目庫的體系結(jié)構(gòu)進行多維度設(shè)置，統(tǒng)籌整合同類項目，規(guī)范管理同質(zhì)項目，以實現(xiàn)項目的分類滾動管理，分階段、分層次落實醫(yī)院戰(zhàn)略發(fā)展目標。

公立醫(yī)院項目按照不同屬性有不同分類，如按照資金來源可以分為財政項目、科研項目、教學項目、自籌項目等；按照存續(xù)時間可以分為經(jīng)常性項目、一次性項目和跨年度項目；按照業(yè)務(wù)特點，可以分為人才培養(yǎng)類、重點學科建設(shè)類、設(shè)備購置類、基建和出新改造類、公共衛(wèi)生事件防控類項目等；按照項目層級，可分為一、二、三級項目。項目分類管理有利于對全部預算支出進行項目標準化管理，資金跟著項目走，而且有利于清晰反映預算資金的用途。

（二）項目庫全生命周期管理

根據(jù)實施階段的不同，公立醫(yī)院預算項目庫可以分為項目申報庫、項目儲備庫、項目執(zhí)行庫、項目完成庫。

（1）項目申報階段。醫(yī)院項目執(zhí)行部門根據(jù)自身規(guī)劃和相關(guān)政策文件的要求，在項目庫管理系統(tǒng)中申請項目，歸口管理部門依據(jù)醫(yī)院戰(zhàn)略規(guī)劃，結(jié)合業(yè)務(wù)活動開展的實際情況，按照預算項目庫管理辦法的相關(guān)要求確定項目排序。

（2）項目入庫階段。醫(yī)院應推動預算項目常態(tài)化儲備，嚴格項目評審入庫，防止項目安排的隨意性。要完善項目入庫評審機制，強化項目立項論證。依據(jù)不足、可行性研究論證不夠充分，是當前項目立項及預算編制較為突出的問題。因此要嚴格項目庫入庫遴選環(huán)節(jié)的管理，對項目支出進行綜合評審論證，關(guān)注績效目標的審核，實現(xiàn)項目優(yōu)先級次排序，加強項目合理性、必要性的把控，防止出現(xiàn)預算編制與項目本身、與醫(yī)院發(fā)展戰(zhàn)略相脫節(jié)。

（3）項目執(zhí)行階段。在編制下年度預算時，醫(yī)院決策層根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃，結(jié)合項目輕重緩急，從入庫項目中擇優(yōu)選擇項目列入下年度財務(wù)預算，項目從儲備庫轉(zhuǎn)入執(zhí)行庫。歸口管理部門應加強對項目執(zhí)行過程的監(jiān)督和檢查。由于宏觀形勢變化、國家戰(zhàn)略調(diào)整等原因，項目在實施過程中可能發(fā)生變化或出現(xiàn)調(diào)整，項目庫項目也需要根據(jù)新的形勢、新的要求和新的情況進行修改、完善與更新。

（4）項目完成階段。項目結(jié)束或終止后，醫(yī)院應及時清理項目庫中的項目，盤活結(jié)余資金，使項目庫真正實現(xiàn)滾動管理。清理項目時，要注意分類處理，不能一刀切。執(zhí)行結(jié)束和3年以上未獲得預算安排的項目應予剔除，從而形成覆蓋項目全生命周期的管理機制。

（三）預算績效管理和項目庫的深度融合

醫(yī)院把績效理念和方法融入項目管理全過程，實現(xiàn)預算與績效管理一體化運行。結(jié)合全面預算管理系統(tǒng)，醫(yī)院應完善事前、事中、事后的項目和績效閉環(huán)管理機制，推行項目庫管理作為預算資金安排儲備，同時建立項目立項總額與年度財務(wù)預算安排密切關(guān)聯(lián)，項目預算申報歸集納入信息化管理。醫(yī)院實施預算績效動態(tài)監(jiān)控，每月向預算主管部門及院領(lǐng)導反饋重大項目資金使用進度和績效目標完成情況。提高全過程預算績效管理閉環(huán)運行質(zhì)量和項目實施效果。

四、公立醫(yī)院項目庫建設(shè)的保障措施

公立醫(yī)院項目庫建設(shè)作為一項系統(tǒng)工程要順利實施、持續(xù)深化，需要在組織結(jié)構(gòu)、制度設(shè)計、人員配置、信息支持上給予保障。

（一）組織保障

公立醫(yī)院項目庫建設(shè)的成功離不開科學的組織架構(gòu)。醫(yī)院應當建立健全項目庫管理組織機構(gòu)，建立由決策、歸口管理以及項目執(zhí)行組成的三級組織體系，確保項目管理責任能夠分解落實。只有清晰、明確地界定組織體系、崗位職責，才能保障公立醫(yī)院項目庫工作規(guī)范、有序、高效地進行。

（二）制度保障

完善的制度體系是醫(yī)院項目庫建設(shè)的基礎(chǔ)和保障。只有將項目庫管理工作制度化，清晰、明確地界定項目庫工作的目標、流程、組織體系等內(nèi)容，才能保障項目庫工作有序、高效。醫(yī)院在上級政策和文件的指導下，總結(jié)自身預算項目的管理經(jīng)驗，出臺醫(yī)院項目庫管理辦法，規(guī)范項目評審、項目入庫、項目績效評價等環(huán)節(jié)，提高項目庫管理的規(guī)范性、專業(yè)性和有效性。

（三）信息保障

項目庫預算的精細化管理需要有效的項目庫管理信息系統(tǒng)支撐。醫(yī)院通過開發(fā)項目庫信息管理系統(tǒng)，加強對項目預算數(shù)據(jù)的分析和使用，精準謀劃重大項目，拉動公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展新引擎。另外，公立醫(yī)院需要建立信息溝通平臺，通過對戰(zhàn)略目標分解、預算編制、績效評價等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重點把控，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通和共享。

（四）人員保障

公立醫(yī)院應該選拔理解力強、管理素養(yǎng)好、工作態(tài)度積極的青年骨干，組成醫(yī)院項目庫突擊隊，負責項目申報、績效目標和預算編制等工作。通過大力宣傳和集中培訓等多種方式結(jié)合，使項目庫管理從由上到下的要求和命令逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛上轮辽系男枨蠛托袆樱鬼椖繄?zhí)行部門和歸口管理部門真正意識到項目庫在預算管理中的重要作用。

結(jié)語

加強公立醫(yī)院項目庫的建設(shè)和管理，可以有效解決醫(yī)院預算編制和發(fā)展規(guī)劃相脫節(jié)的問題，將有限的資金用在重點項目上，充分發(fā)揮預算的使用績效。當然，項目庫的真正落實，離不開醫(yī)院領(lǐng)導對預算工作的重視，尤其是“一把手”的支持。公立醫(yī)院長遠發(fā)展戰(zhàn)略的實施需要不斷加強項目庫管理水平，通過采取自上而下樹立全局理念，構(gòu)建科學的項目庫組織架構(gòu)、完善的項目庫管理制度和預算績效體系、加快推進醫(yī)院項目庫信息系統(tǒng)的建設(shè)等，才能充分發(fā)揮項目庫建設(shè)在醫(yī)院預算管理中的作用，最大程度地提高資金利用率，為醫(yī)院向內(nèi)涵式、精細化、高質(zhì)量發(fā)展模式的轉(zhuǎn)化奠定堅實基礎(chǔ)。