大慶市資源型城市轉型中政府環境審計的現實意義

□李 瀟，張林雁

（黑龍江八一農墾大學 黑龍江 大慶 163319）

1 問題提出

資源型城市轉型發展作為一個復雜的議題，受到了各界的廣泛關注。大慶市作為典型的資源型城市，因石油開發而興起，為國家經濟社會發展作出了重大貢獻。進入新時代，隨著石油資源減少、國際油價下跌，大慶市油田發展進入衰退期，大慶市面臨著轉型發展的重大壓力。針對大慶市的困境，各界提出過一些建設性的建議，大多集中在產業轉型、模式創新方面，在已有實踐中取得了一些成效，但是離可持續發展相差甚遠。大慶市需要突破固有思維，從生態文明的高度實現人與自然和諧發展，尤其政府需要加大對資源型城市的環境審計。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，加快生態文明體制改革，建設美麗中國[1]。將生態文明建設上升到國家戰略，這對大慶市轉型發展而言不啻是一場“及時雨”。因此，大慶市需要以生態環境為突破口，以政府環境審計為手段，以生態文明建設為目標，加大環境管理改革步伐。

2 大慶市城市生態環境面臨的風險

大慶市經過油田幾十年的開發、開采后，在取得一系列經濟社會發展貢獻的同時，城市生態環境也深深地打上了人類活動的烙印。盡管在開發中采取了一些規劃和保護措施，也取得了藍天白云與礦區廠房和諧共處的美好效果，但從長遠來看，大慶市在資源型城市的轉型發展中面臨著大氣、土壤和水質一系列風險。如果不能有效處理這三者的問題，就無法實現生態文明，更無法徹底實現城市轉型發展。

2.1 大氣：燃煤大量燃燒，霧霾加劇

大慶市地處東北平原北部，屬于北溫帶，氣候干燥。就地形而言，四周無山，屬于典型的一馬平川，風力比較大，使大慶市在冬季比較寒冷干燥，因此長達6 個月的取暖成為生活必需。供暖供熱企業在整個供暖季需要夜以繼日地燃燒大量煤炭提供熱量，同時不可避免地會排放一氧化碳、煙塵和粉塵。目前，大慶市煙塵排放雖然采用了符合國家環保標準的排放措施，環境空氣質量優良天數相對較好。但是年復一年的煤炭類能源燃燒產生的環境問題始終困擾著大慶市的發展，尤其是冬季霧霾天氣增加，空氣質量下降，為持續改善空氣質量的大慶市蒙上了一層陰影。

2.2 土壤：地質下陷嚴重，土壤可利用率較低

大慶市油田經過60 余年的開發，先后經歷了自噴階段、注水階段和生物驅油3 個階段，從一定程度上破壞了原有的地質結構，盡管通過注水穩定了一些地下的生態環境，但總體來看，地質下陷嚴重，地基承載能力有限。加之油田采礦區域條塊分割，缺乏相互協調配合，造成地質修復難度較大，或者根本未進行地質修復。

目前，大慶市油田集中在長垣老區，市區東城區和附近4 個縣屬于非油產區，擁有廣袤的耕地，這些耕地有已經開發的黑土地、尚未開發的荒地，更有目前尚無使用價值的鹽堿地。按照現有的土地使用情況來看，大慶市土壤鹽堿化較重，土地利用率偏低。

2.3 水：水質含堿量過高，影響居民健康

大慶市地區的水源主要來自于嫩江，由于油田開發使用的需要，加之距離、成本等因素的制約，地下水的使用量增加。在油田開發中，為了防止地質塌陷，人工注入了大量水，這樣就形成了兩種地下水。自然的地下水和人為的地下水相融合，使土壤中含堿量過高，經過沉積循環，地下水含堿度偏高。為了使生活用水符合居民飲用條件，大慶市各水廠投入大量資金，在確保居民健康用水的同時，增加了居民的生活成本。近年來，大慶市及周邊地區心腦血管等各類地方病頻發、人口流失或多或少與這一因素有關。

3 政府環境審計：大慶市高質量轉型發展的利器

黨的十九屆五中全會強調，推動綠色發展，促進人與自然和諧共生，堅定不移地貫徹新發展理念，譜寫生態優先、綠色發展新篇章[2]。中央的戰略指導為大慶市轉型發展指明了方向。政府環境審計是國際上比較流行通用的一種環境監督審計制度，是國家審計機關依法對經濟社會發展中的環境污染問題和環境責任進行評價監督的活動，是審計機關一種新興的職能，是推動資源型城市可持續發展的重要利器。

3.1 發揮環境審計預警作用，提高環境承載力

政府發揮環境審計作用，通過事前審計，提前從環保角度進行大慶市轉型規劃設計，改變傳統“先污染后治理”的模式。大慶市城市轉型的研究和實踐已經多年，絕大多數集中在產業延伸、產業轉型上，對環境角度的實踐也有過，但是呈碎片化、暫時性，系統化地從政府環境審計的角度來實現轉型研究尚屬薄弱環節。大慶市從政府層面利用審計手段評價環境對城市發展、居民生存、人與自然的和諧等方面的影響，評估轉型中在城市建設、新興產業的招商引資對環境的承受能力來發揮預警作用[3]。

3.2 環境財務合規性審計，監督節約環保資金

資源型城市轉型屬于一個系統工程，所需資金數量較大。按照傳統思路，財政資金主要分配在硬件建設上，環保上的資金分配較少。在生態文明建設戰略的指導下，環保的重要性日益顯現，財政資金在環保方面的投入、使用占比增加，如何高效使用環保資金，需要政府審計部門建立一套成熟的環境財務合規性審計評估體系，從成本控制、環保預算、環保資金的透明度等方面加大財務審計力度，達到監督環保資金科學使用的良性態勢。

3.3 環境績效審計，檢驗高質量發展水平

已有很多城市進行過資源型城市轉型探索，到目前為止真正轉型成功的寥寥可數。一些高污染的煤炭城市在資源減產、經濟下滑后，更為嚴重的就是大氣、土壤、水資源的破壞，轉型要么是口號，要么是只算經濟賬不算長遠賬，對環境保護不夠重視。提高政府環境審計的地位，以環境績效為審計的重點，有利于在大慶市轉型發展中做到警鐘長鳴。環保是轉型的重中之重，應以環境績效為抓手來衡量轉型的成功性，檢驗大慶市在高質量發展中的水平。從一定程度上來說，政府環境審計的力度直接關系到大慶市轉型發展成功與否。

4 加強政府環境審計推動大慶市科學轉型的路徑

4.1 建立健全轉型發展中政府環境審計法律法規

大慶市轉型發展從可持續發展的視角出發，必須將生態環境保護放在重要位置，政府要有所作為就必須在環境審計上發揮預警、監督、評價等系列作用。實現大慶市科學轉型發展不能僅憑經驗或熱情，需要科學規范的審計環境，最科學的辦法就是依法進行。首先，需要制定適合大慶市情的環保法規，明確大慶市政府環境審計的職能范圍、權限內容、運作程序和相應責任。其次，針對環境審計的特點，在轉型過程中，用環境審計的具體內容如審計對象、審計內容、審計目標等來衡量大慶市轉型成效。

4.2 重視政府環境審計，完善審計問責機制

環境審計機關作為環境監督的專門機構，具有權威性、專業性的典型特點。專業意味著責任，大慶市轉型中如果只注重經濟效益而破壞環境，就需要嚴格問責破壞環境者。近年來發生的大慶市“忠旺維權事件”，從一定程度上反映了大慶市在環保溝通上存在的不足。因此，需要強化環境責任的審計問責，一方面通過媒體、網絡平臺暢通舉報渠道，另一方面與紀檢監查與司法機關保持聯系，對環境違法行為保持高壓態勢。

4.3 創新環境審計技術方法，提高城市轉型科學性

傳統的審計模式是按照經濟審計方法，派出人員深入企業等單位進行統計分析，這種方式有一定的弊端，費時費力，如果審計對象存在隱瞞，就會對總體掌控存在偏差，無法真正做到準確無誤的全覆蓋。在對環境審計中，大慶市政府需要創新審計新方法。首先，利用大數據，將大慶市政府、企事業單位、油田都納入環評數據庫中，適時更新數據，精準把握在轉型發展中環境污染的新線索。對樣本選擇要精準，大慶市可對冬季供熱排放采樣分析，驗證環保的重視程度，以新產業的引進標本，環評效果、社會聲譽為關鍵，檢驗大慶市在產業轉型中的科學性。其次，發揮新設備如無人機的監查效果。政府審計部門利用無人機等設備在法律允許范圍內對全市的大氣排放、河流水庫、濕地、各種水域進行巡查審計。

4.4 加強政府環境審計國際合作，共同分享轉型成果

資源型城市轉型是世界性議題，共同分享經驗是目前資源型城市轉型發展的共識，環境治理問題已是各國資源型城市轉型發展的重要方面。對大慶市而言，加強政府環境審計是與國際接軌的需要。首先，統一環境審計標準，可以實現大數據的共享，比如在氣候檢測、粉塵顆粒的排放上統一資源型城市排放標準。其次，可以共同組建環境審計團隊，對資源型城市的大氣、土壤、水質開展同步審計，并進行信息交流，分享環境對轉型發展的成功經驗。