淺談事業單位經濟合同業務內控風險與對策

石瑋衛 中國氣象局機關服務中心

引言

事業單位作為社會公共服務的法人單位，隨著事業單位不斷的改革和發展，經濟活動日趨增加，合同業務成為事業單位內部控制六大經濟業務之一，其內控設計的嚴謹性、執行的有效性對事業單位整體內控建設水平有直接影響。合同管理涵蓋合同訂立、履行、變更、驗收、結算、糾紛解決、歸檔等一系列關鍵環節，根據合同業務各環節風險點和風險類型，采取有效管控措施，規避合同業務風險，實現合同業務目標，從而提升事業單位社會公共服務的效率和效果。

一、合同業務的主要風險

合同業務主要有合同訂立、合同履行兩階段。合同訂立包括調查、談判、文本擬定、合同審核和合同簽訂等環節；合同履行包括監管、驗收、合同登記歸檔、糾紛處理等環節，在上述合同業務各環節均存在風險隱患，給事業單位帶來不必要的損失。

（一）合同訂立階段風險

（1）合同事項不符合財政資金支付范圍。一是合同金額超出預算或工程概算。二是屬于政府采購目錄內或限額標準以上的工程、貨物和服務采購事項，沒有根據政府采購法、招投標管理等有關規定采用適當方式訂立合同，由此導致事業單位經濟活動違規。

（2）簽訂合同的標準不明確。有些事業單位合同管理制度中未列明按照合同金額或者其他標準確定一項經濟活動是否簽訂書面合同，導致有些經濟活動本應簽合同而未簽，為經濟活動的組織實施帶來風險。

（3）締約前調研和談判有缺失。未針對事業單位采購需求開展充分的市場調研，對合同對方的主體資格、資信情況和履約能力深入考察，為合同履行留下潛在風險。在談判中談判人員因缺少技術、法律和財務專業知識，出現合同約定不能滿足事業單位業務需要、法律漏洞等重大問題，導致事業單位利益受損。

（4）合同文本重要條款有缺陷。事業單位沒有統一的合同范本，使用對方提供的合同文本，在合同關鍵條款上處于被動狀態。有些經濟事項專業性強、業務復雜，事業單位經辦人員不具備相應的專業素質和能力，未能對合同重要條款進行充分研究、論證和磋商，致使合同重要條款有缺陷或者未表述清楚，甚至存在重大歧義，不能滿足單位事業發展需要而造成經濟損失，或者使單位面臨因違約引發法律風險。

（5）合同文本有疏漏。由于合同文本相關經辦人責任心不強，存在一些不足。比如合同文本存在合同金額大小寫不一致；合同簽訂時間未列明；未加蓋合同騎縫章等現象，可能影響合同的后續執行。

（6）合同管理制度有漏洞。一是部分事業單位締約前調查、談判、簽訂、履行、歸檔管理等均由相關業務經辦部門負責，未采取合同歸口管理，不相容崗位未做到有效的職責分離，部分崗位工作銜接不到位，造成合同管理中存在風險。二是合同審批的相關部門職責不清，未明確各部門審核把關的合同內容；參與合同審核人員因掌握經濟事項相關專業技術知識、法律知識的局限性，均導致合同審批流于形式。三是應當訂立合同的經濟事項，未訂立合同；合同簽署前就開始履行合同事項，存在補簽合同；合同生效日期超前于相關合同審批簽字日期。經濟活動中，合同是當事人之間約定權利義務的重要憑據，合同管理的漏洞將給合同履行帶來重大隱患，使單位的經濟活動存在糾紛風險，甚至蒙受經濟損失。

（二）合同履行階段風險

（1）合同履行監管不到位。事業單位對合同簽訂過程關注度很高，合同訂立階段內控制度設計很嚴謹，但往往忽視合同履行階段的風險防控，對合同履行情況監管不到位，缺少監管措施，造成損失，有些還是隱性損失，合同履行結束后問題才暴露出來。工程類項目合同履行尤為突出，合同履約周期長、隱蔽工程多、業務復雜而不可預見狀況多，監管不夠而留下隱患。

（2）合同驗收不到位。合同標的數量、質量、技術標準和參數等驗收是合同履行中的重要內容和關鍵環節。未進行履約驗收或者未按照合同約定驗收，合同業務目標未能充分實現，造成財政資金使用效益的降低。

（3）合同結算管理不到位。經辦部門未按合同約定期限、金額、進度和方式付款；未及時催收到期合同款，可能導致事業單位經濟利益受損或面臨司法訴訟。

（4）合同歸檔管理不到位。市場經營活動中存在難以預料的變化，出現違約狀況時合同是事業單位維權的憑據，具有法律效力和約束力，合同檔案工作應予以重視。合同歸檔資料不完整，合同前期談判文件、合同審批文件、資質證明、合同文本、合同變更、終止文件、合同的司法文件以及會議紀要、信函、備忘錄等文件資料，未進行收集整理歸檔，合同歸檔和保管不善是主要風險。有的單位因糾紛進入司法程序時，“誰主張誰舉證”因合同丟失提供不出合同而造成損失。

二、合同業務風險防控措施

（一）單位領導樹立風險意識，高度重視合同內控管理

事業單位資金來源主要是財政撥款、事業收入和經營收入，主要經濟活動有工程類采購、貨物或服務類采購等，按照市場經營規則，依法依規與其他民事主體簽訂合同。事業單位的經濟活動涉及預算、政府采購、資金收支、資產等管理，涉及單位內部各有關部門和崗位之間溝通和聯動，因此合同業務離不開單位領導的高度重視，樹立風險意識，推動合同業務內控的頂層設計，組織內控培訓和宣傳，強化合同內控制度的嚴格執行，確保風險防控措施發揮作用。

（二）健全合同業務管理制度，明確各部門職責

事業單位應重點關注合同業務的前期調研和談判、合同文本擬定和審批、履行監督、合同歸檔等風險環節，健全規范的合同審批流程和有效的內控制度。一是職責分工要清晰。明確合同歸口管理部門，由合同歸口管理部門負責合同業務實施統一規范管理，同時厘清各相關各部門職責分工，各部門職責明確、各司其職，避免有真空地帶。經辦部門負責人對本部門經辦人提交合同的審核；合同歸口部門或相關業務管理部門負責主要從經濟業務的可行性及是否適合事業發展需要、合同要素的完整性、合同合法性和合規性等方面審核，針對重大合同須經法律顧問審核把關；財務部門從經濟業務的收付款方式、支出是否有預算安排、有無超預算等方面審核；監察室對合同的廉潔性進行把關；單位分管領導和單位主要負責人根據職責權限審批并簽署合同，重大合同的簽訂須單位集體研究決定。二是合同內控流程設計要確保不相容崗位相互分離。不相容崗位包括：合同擬定與審核，合同審批與簽訂，合同執行與監督等。

（三）合同訂立階段重點風險對策

（1）合同立項管理要重視。防范合同訂立風險首先要保證合同事項的合規性，比如事業單位訂立合同要符合國家財政資金管理以及政府采購等相關規定。重大合同事項應按照“三重一大”決策程序，審核重大合同實施的目標是否適應本單位事業發展需要，同時加強預算管理，避免超預算、無預算簽訂合同。

（2）合同調查和談判要嚴謹。合同談判前，業務經辦部門應對合同對方進行調查，審查對方的營業執照、資質證明、授權委托書等；翻閱對方經審計的財務報告等資料，分析其獲利能力、償債能力、營運能力；開展現場調查，實地了解和評估對方的技術能力、生產或服務能力等基本情況，分析其履約能力。合同談判是各方就合同涉及業務需求、技術標準和參數、合同價款、違約等重要內容進行磋商，明確雙方的權利義務和違約責任。對于合同業務量較多或合同標的額度較大、較高專業技術或法律關系復雜的合同，應當由單位業務、技術、財務等人員組成談判組參與調查和談判，必要時外聘技術專家和法律人員參加，談判涉及的重要事項和談判意見，形成談判記錄并存檔。

（3）合同文本擬定要細致。除即時結清的業務外，應當訂立合同。事業單位一般由合同業務承辦部門起草，重大合同或者法律關系復雜的合同應有法律人員參與起草。可優先使用國家或行業合同范本，并根據實際業務需求進行適當修改。合同對方起草的合同，事業單位審查合同內容和談判達成的意見是否一致，條款表述是否完整和嚴謹。

（4）合同文本審核要嚴格。合同是民事主體之間設立、變更、終止民事法律關系的協議，體現當事人各方的權利義務，在合同履行和糾紛解決中有極其重要的作用。事業單位從合同文本的可行性、嚴謹性和合法性方面，主要審核合同文本內容和條款表述是否完整準確；合同文本條款與談判達成的意見是否一致。建立合同審核流程，審核部門通常為合同歸口管理部門、財務部門、監察室、業務管理部門，重大合同還需法律人員參與審核。

（5）合同簽署要規范。事業單位應明確各類合同的簽署權限，按照簽署權限，可分別由經辦部門負責人、單位分管領導、單位主要負責人簽署合同，禁止超權限簽字。合同印章管理人員審核合同有無單位主要負責人或者其授權代理人簽字署名以及合同簽署是否超越權限，才可加蓋合同印章，為防止合同被篡改，必須加蓋騎縫章。

（四）合同履行階段風險管控

（1）重視履行監管。在合同訂立后及時關注合同履行進展，防止合同訂立后因監管不力而失控。合同履行風險防范就是做好事中、事后控制，合同歸口管理部門不定期檢查合同履行情況，可采取重點檢查和抽查方式，針對合同履行中薄弱環節進行跟蹤監督。合同履行風控對于合同履約周期長、技術工藝復雜、隱蔽工程多的工程類合同尤為重要，事業單位聘請通常第三方監理進行工程的質量監管，但是不能過分依賴于監理方，監理方從質量角度監管，事業單位則從日后使用角度考慮問題，事業單位實施跟蹤監測，及時發現問題并記錄和留痕，比如發函、郵件、簽訂補充協議、會議紀要等。

（2）重視合同驗收。事業單位制定合同履約驗收管理辦法，可采取階段性驗收和竣工驗收，尤其對隱蔽工程應及時檢測檢驗。工程類和貨物類合同驗收應由專業人員組成驗收小組，專業性強的重大合同應聘請業務、技術等方面的專家參與驗收。復雜的采購項目或者國家有強制性檢驗標準的項目，需委托國家認可的質量、技術檢測機構參與項目驗收。驗收應以合同及補充文件、國家或行業相關標準、封存樣品為驗收主要依據。驗收小組到合同標的交付現場進行實地審查驗收，核對品牌型號、數量、技術參數及備品備件，查驗產品合格證明、檢測報告等，進行檢測試驗或演示，檢查安裝調試運行情況及了解人員培訓情況，形成驗收報告并及時歸檔。

（3）重視合同結算。財務部門嚴格審核合同條款、驗收單等，按照合同約定支付比例、支付條件辦理結算，對應簽訂合同的而未簽的，有權拒絕付款。

（4）重視合同及時歸檔。事業單位應當建立合同檔案管理制度，保證合同檔案的完整性及保密性，有利于維護企業合法權益，防范法律風險。簽訂合同的部門應將締約前調查、談判、合同文本、補充協議、驗收等相關資料移交合同歸口管理部門，其及時整理歸檔合同，按照合同連續編號登記電子合同臺賬，避免合同文本丟失，記錄合同的訂立、履行、變更、終結等情況，確保歸檔合同資料的完整。

（五）推動合同管理信息化建設

事業單位開展內控制度信息化建設，將預算管理、采購管理、合同管理、資產管理、項目管理、收支管理業務管控體系信息系統，并與財務核算體系信息系統數據對接，實現信息共享。針對合同業務管理，實施合同簽訂前、簽訂中、簽訂后的全周期數字化管理，從合同擬定、相關部門審核、單位領導審批、簽署用印、歸檔、履行和變更、糾紛處理等全過程實現數字化。信息化管理可以減少或消除人為因素帶來的風險，強化合同管理內控制度的執行，有效防范風險。比如合同審批信息化，締約前調查、談判等資料作為附件與合同文本一并上傳合同管理信息系統，在信息平臺上按照規定流程運行并留痕，避免未經審批簽合同或者補簽合同發生。合同履行信息化，跟蹤監管合同履行進展情況更有效。合同檔案信息化管理，方便合同臺賬登記、合同查詢、統計和保管，避免合同遺失，提高合同歸口管理部門工作效率。

結語

綜上所述，合同業務管理是事業單位內部控制的一項重要內容，其管控效果關系著事業單位的經濟活動順利開展、依法依規履行公共服務職責、國有資產的安全完整性以及事業發展目標的實現。有效發揮合同業務內控管理作用，針對各環節風險點，采取可操作的風險防控措施，構建科學、有序的內控體系，同時推動合同管理信息化平臺建設，防止舞弊和腐敗發生，促進事業單位高質量發展。