歐盟獸用抗菌藥禁令相關立法進展與應對建議

郭林宇，馬 蘇，郝利華，黃筱靜，趙 鑫，郝海紅

(1.中國農業科學院農業質量標準與檢測技術研究所，北京 海淀 100081 ；2.中國獸醫藥品監察所，北京 海淀 100081 ；3.中國合格評定國家認可中心，北京 東城 100062 ； 4.北京市懷柔區農業農村局，北京 懷柔 101400 ;5.華中農業大學動物科學技術學院-動物醫學院，湖北 武漢 430070)

近年來，人用和獸用抗菌藥耐藥性成為影響公共健康的重大潛在威脅，在全球范圍內備受關注。由于抗菌藥耐藥性具有復雜性、跨國界性，可對人類和動物健康造成嚴重后果并導致沉重的經濟負擔，國際組織和許多國家紛紛采取措施實施應對抗菌藥耐藥性戰略。減少因使用獸用抗菌藥產生的耐藥性是應對抗菌藥耐藥性行動戰略的重要組成部分，盡管部分國家采取措施限制使用某些抗菌藥，但很少有國家具體立法禁止這些抗菌藥用作獸藥。歐盟作為全球食品安全管理最為嚴格的地區之一，目前正在其新獸藥條例(EU)2019/6框架下推動某些獸用抗菌藥禁令措施。這些措施在應對抗菌藥耐藥性的同時，可能會對全球動物產品出口及獸用抗菌藥法規標準體系調整產生重要影響，需要重點關注。

1 歐盟獸用抗菌藥禁令相關立法的演進

1.1 歐盟獸用抗菌藥禁令相關立法的提出 歐盟是較早采取獸用抗菌藥使用限制措施的地區，早在1999年就撤銷了桿菌肽鋅等4種抗菌藥用于動物促生長，2006年又全面禁止抗菌藥在動物中作為促生長劑使用。但這些限制措施僅局限于禁止抗菌藥用于動物促生長，不影響繼續使用具有治療或預防疾病用途的抗菌藥，并且相關規定僅適用于歐盟成員內部，只要能滿足歐盟嚴格的最大殘留限量標準,歐盟并不限制進口使用了此類抗菌藥的動物源產品[1]。

隨著應對抗菌藥耐藥性的形勢日益嚴峻，歐盟認為有必要按照“同一健康”方針對減少獸用抗菌藥耐藥性采取更有力行動，包括更謹慎地使用抗菌藥，避免常規預防和治防性使用抗菌藥，限制在動物中使用醫學重要抗菌藥，以及鼓勵和激勵研發新抗菌藥及抗菌藥替代品等。因此，歐盟在2018年12月11日通過的新獸藥條例(EU) 2019/6中納入了一系列應對抗菌藥耐藥性的條款，其中，第107條第2款規定，不得以促生長或增產為目的在動物中使用抗菌藥；第37條第3款和第5款規定，歐盟委員會應指定保留供治療人類某些感染使用的抗菌藥或抗菌藥組，禁止批準這些抗菌藥作為獸藥使用；第118條第1款規定，向歐盟出口動物和動物源產品的第三國經營者必須遵守上述2項禁令[2]。這意味著，根據新獸藥條例(EU) 2019/6，向歐盟出口動物和動物源產品的第三國經營者不得以促生長或增產為目的在動物中使用抗菌藥，并且不得使用歐盟指定的為治療人類某些感染而保留的抗菌藥。

1.2 歐盟獸用抗菌藥禁令相關立法的進展 歐盟新獸藥條例(EU) 2019/6于2022年1月28日生效。為有效執行新條例中獸用抗菌藥相關禁令，歐盟需配套制定3項法案，包括關于“保留供治療人類的某些感染使用的抗菌藥的認定標準”(以下簡稱禁用抗菌藥認定標準)、“保留供治療人類的某些感染使用的抗菌藥清單”(以下簡稱禁用抗菌藥清單)和“從第三國進口動物和動物源產品的規則”(以下簡稱進口執行細則)。2021年5月26日，歐盟已經通過了禁用抗菌藥認定標準(EU)2021/1760。根據歐盟原定的時間表，其余2項法案最晚應于2022年1月27日通過。但截至2022年1月底，歐盟尚未公布這2項法案。

1.3 歐盟禁用抗菌藥認定標準的主要內容 歐盟禁用抗菌藥認定標準(EU)2021/1760不僅適用于尚未批準作獸藥使用的抗菌藥，也適用于現有已批準作獸藥使用的抗菌藥。根據該標準，當抗菌藥同時符合以下3種條件時，應禁止獸用[3]。

1.3.1 對人類健康極為重要 包括：(1)是治療人類嚴重的、危及生命的感染的唯一或最后手段，如果治療不當，將導致嚴重的衰竭性疾病發病率或嚴重的死亡率；或(2)是治療人類嚴重的、危及生命的感染的有限替代治療方法的一個基本組成部分，如果治療不當，將導致嚴重的衰竭性疾病發病率或嚴重的死亡率；或(3)在歐盟批準用于治療發生嚴重生物感染的病人，可選擇的治療方式有限，此類抗菌藥被認為可解決與抗菌藥耐藥性相關的未得到滿足的醫療需求。

1.3.2 耐藥性傳播風險較高 包括：(1)對于批準用于動物的抗菌藥，耐藥性已經出現、傳播和擴散，或能誘導對其他抗菌藥的交叉耐藥性或聯合耐藥性，此類耐藥性與在動物中使用相關抗菌藥有關，且從動物向人類傳播較為顯著；或(2)對于未批準用于動物的抗菌藥，耐藥性有可能出現、傳播和擴散，或有可能誘導對其他抗菌藥的交叉耐藥性或聯合耐藥性，此類耐藥性與在動物中使用相關抗菌藥有關，且從動物向人類傳播可能較為顯著。

1.3.3 動物衛生非必需 包括：(1)沒有確鑿證據表明需要在動物中使用此抗菌藥；或(2)盡管抗菌藥用于治療動物中嚴重的、危及生命的感染，如果治療不當，將導致嚴重的發病率或死亡率，或將對動物福利或公共衛生產生重大影響，但有足夠的替代藥品可用于治療有關動物物種的這些感染；或(3)盡管抗菌藥用于治療動物中嚴重的、危及生命的感染，但如果治療不當，導致的發病率或死亡率有限，而且有科學證據表明，不使用這種抗菌藥在公共衛生方面具有重要意義。

2 世界貿易組織(WTO)成員對歐盟獸用抗菌藥禁令的關注與訴求

歐盟獸用抗菌藥禁令相關立法引起了WTO成員的廣泛關注，2018年7月以來，在WTO/動植物衛生檢疫措施SPS委員會例會中被7次提起特別貿易關注，阿根廷、美國、澳大利亞、巴西、加拿大、智利、哥倫比亞、日本、挪威、巴拉圭、烏拉圭等11位成員參與討論[4]。除挪威以外，參與討論的其他成員普遍認為歐盟獸用抗菌藥禁令過于嚴苛，相關措施缺乏國際協調，科學依據不足，沒有考慮成員為應對抗菌藥耐藥性所建立的SPS體系的等效性，對抗菌藥耐藥性風險的過度反應可能會影響動物福利和糧食安全?？咕幠退幮允且粋€健康問題，不應被用作不合理的貿易壁壘，應考慮動物的生產特性，給予成員充分的過渡期以適應新措施。

2.1 缺乏國際協調 抗菌藥耐藥性是一個復雜的全球性問題，解決抗菌藥耐藥性需要協調一致的國際方案。WHO、世界動物衛生組織(OIE)、聯合國糧食及農業組織(FAO)等國際組織協調領導的多邊機制為應對抗菌藥耐藥性做出了諸多努力，包括聯合制定抗菌藥耐藥性國際標準和指南，以及組建食品法典抗微生物藥耐藥性政府間特設工作組(TFAMR)開展相關工作。某一成員單方面決定禁止使用某些獸藥，并禁止進口來自允許使用這些獸藥的成員的產品，不符合《SPS協定》規定的協調一致原則。歐盟采取與國際標準不一致并且沒有科學證據支持的抗菌藥耐藥性相關風險管理措施，將可能扭曲貿易，是對風險的過度反應。WTO成員應遵守其國際義務，在多邊機制下以符合《SPS協定》的方式協商一致達成適當的解決方案。

2.2 缺乏科學性 各成員的動物衛生狀況和疫病流行情況存在差異，歐盟為解決其特有的衛生問題所采用的其認為適當的相關條款，不應適用于衛生條件不同的其他成員，其他成員批準使用的獸藥可能與歐盟不同。歐盟沒有基于科學的風險評估確定其適當保護水平，歐盟應更關注抗菌藥殘留水平，而不是簡單要求第三國生產商遵守歐盟禁止在動物中使用某些抗菌藥的規定。目前歐盟尚未提供禁用抗菌藥清單相關的科學證據和風險評估細節，新法規缺乏科學依據，且可能阻礙來自具有不同抗菌藥使用標準的第三國的動物產品進入歐盟市場。

2.3 缺乏等效認可 歐盟限制措施將要求其他成員采用本質上與歐盟相同的法規框架。盡管其他成員應對抗菌藥耐藥性的法規框架與歐盟有所不同，但很多成員都致力于建立預防和遏制抗菌藥耐藥性的有效體系，部分成員在成功實施應對抗菌藥耐藥性國家計劃的同時避免了貿易限制。歐盟應考慮農業生產者的實際需求，承認和尊重各成員自己的監管體系所提供的保護水平，考慮第三國獸醫部門抗菌藥使用法規的等效性，為各成員執行各自有效的SPS體系提供靈活性。

2.4 可能影響動物福利和糧食安全 畜牧業應用抗菌藥治療、預防和控制疫病至關重要。雖然人們支持藥物創新并尋找替代方法，但在某些情況下，目前尚不存在安全有效的替代方法。歐盟可能對防治現代畜牧業中常見牲畜疫病所需的藥物進行不必要的限制，此類沒有科學理由限制使用抗菌藥的風險管理行動，會對動物健康造成意想不到的負面影響，可能會導致疫病傳播，并最終損害歐盟境內外畜牧業生產者的生計，進而影響各國實現糧食安全和可持續發展目標的能力。歐盟禁止的獸用抗菌藥應局限于依據國際共識真正需要禁止使用的抗菌藥。

2.5 應更好履行透明度義務 雖然目前新獸藥條例(EU) 2019/6已經生效，但除禁用抗菌藥認定標準之外，禁用抗菌藥清單和進口執行細則尚沒有向WTO通報并征求成員意見，成員認為歐盟應及時通報有關文件，為利益相關方進行仔細審查和評論留出充足時間。這些法規的公布和執行之間是否留有足夠的過渡期也引起了成員的擔憂，成員認為應根據目前處于生產之中的牲畜預期壽命以及已進入供應鏈的產品的貨架期和貯存期確定合理的過渡期。牛、家禽和豬等動物具有不同的生命周期，養牛者可能需要至少5年的時間適應新措施，部分成員建議歐盟為貿易伙伴提供5年或更長的充足過渡期。

面對成員的質疑，歐盟表示其條例(EU)2019/6根據國際公認的最有效應對抗菌藥耐藥性的“同一健康”方針制定了相關措施，以加強歐盟應對抗菌藥耐藥性的行動。由于耐藥菌和耐藥因子可能通過食用源自歐盟境內外的食物和飼料傳播給人類和動物，該法規引入了某些非歧視性條款，以防止非歐盟國家的運營商將抗菌藥用于促生長或使用某些在歐盟僅批準供人用的抗菌藥。新條例將對歐盟境內的經營者實施比非歐盟國家更嚴格的規則，因此，不應被視為貿易壁壘。歐盟承諾將及時向WTO成員通報相關措施的進展情況，并重申其愿意就遏制抗菌藥物耐藥性與相關國際組織及WTO成員進行合作。

3 我國獸用抗菌藥批準使用及動物源產品出口歐盟情況

3.1 獸用抗菌藥批準和使用情況 根據農業農村部194號公告，我國已全面禁止在飼料中添加抗菌藥用于動物促生長，目前獸用抗菌藥在我國僅可用于預防和治療動物疾病[5]。2020年獸藥產業發展報告顯示，截至2020年底，農業農村部共核發抗微生物藥原料藥有效的批準文號399個，實際使用了235個。2020年我國獸用抗菌藥使用情況報告顯示，目前我國境內使用的獸用抗菌藥品種共68種，制劑個數216個，使用量比2017年下降21.9%，生產1噸動物產品使用的獸用抗菌藥約為165克。

3.2 我國動物源產品出口歐盟概況 我國出口歐盟的動物源產品主要以水產品、腸衣和蜂蜜為主，根據國際貿易中心Trade Map數據庫 2020年度貿易數據，我國水產品出口歐盟年貿易額約14.7億美元，約占我國水產品年出口總額的13.7%；腸衣出口歐盟年貿易額約4.4億美元，約占我國腸衣年出口總額的47.8%；蜂蜜出口歐盟年貿易額約0.74億美元，約占我國蜂蜜年出口總額的28.9%[6]。

3.3 歐盟立法對我國動物源產品出口可能產生的影響 受國外技術性貿易措施日益嚴格、我國動物源產品價格比較優勢不高以及生產成本上漲等因素綜合影響，我國動物源產品出口一直面臨困境。水產品、腸衣和蜂蜜是我國重要的出口創匯農產品，歐盟是我國上述產品出口的重要目標市場，歐盟制定禁用抗菌藥清單及實施相關的動物產品進口符合性核查可能會對我國動物源產品出口產生一定影響。

4 我國應對歐盟獸用抗菌藥禁令相關立法的對策建議

4.1 積極做好重點貿易產品預警與磋商應對準備 積極跟蹤歐盟禁用抗菌藥清單和進口執行細則的公布情況，及時向動物源產品出口企業通報歐盟相關措施的最新動態，針對水產品、腸衣和蜂蜜等重點對歐出口動物源產品開展獸用抗菌藥用藥需求調研，充分利用技術性貿易措施通報評議、SPS例會等多雙邊機制表達中方關注與訴求，加強與歐盟磋商協調，推動解決對我出口貿易的不合理限制，為我國相關產品出口和產業調整爭取有利環境。

4.2 加強國際獸用抗菌藥管理政策跟蹤研究 當前全球應對抗菌藥耐藥性的形勢嚴峻，每年因抗菌藥耐藥性導致約70萬死亡病例。盡管國際層面針對減少因抗菌藥獸用產生的耐藥性達成共識，但由于各國在動物種類、病原體、衛生管理做法、抗菌藥獲取、有無替代治療方法以及抗菌藥敏感性等方面情況不同，所采取的抗菌藥耐藥性應對行動及進程也各不相同。歐盟獸用抗菌藥禁令相關立法有可能引起其他國家和地區相繼實施獸用抗菌藥禁限用管理措施的連鎖反應，我國應密切關注全球獸用抗菌藥禁限用管理政策和限量標準變化，結合我國動物衛生實際狀況，在確保畜牧業生產可持續性和與國際接軌科學減抗之間尋求政策平衡點，為我國科學調整獸用抗菌藥管理措施提供決策參考。

4.3 加快構建獸用抗菌藥耐藥性標準體系 國際食品法典標準是解決國際貿易爭端依據的重要準則，WTO《SPS協定》規定成員擬定衛生與植物衛生措施應與國際標準協調一致。目前，國際食品法典委員會抗微生物藥耐藥性特設工作組(TFAMR)已經制定了《最大限度減少和控制抗微生物藥耐藥性操作規范COP》[7]和《抗微生物藥耐藥性綜合監測指南GLIS》等國際標準[8]，用于指導食物鏈各環節、各利益相關方謹慎合理用藥和進行抗菌藥使用及耐藥性綜合監測。我國作為獸用抗菌藥生產和使用大國，應深入研究食品法典國際標準，結合我國產業實際，加強國際標準的轉化應用，加快推進國內抗菌藥殘留限量、耐藥性檢測、耐藥性判定等標準制定工作，為獸用抗菌藥使用和耐藥性監測提供標準依據。

4.4 加強抗菌藥使用和耐藥性監測工作 抗菌藥使用和耐藥性監測是世界各國應對抗菌藥耐藥性行動中亟待加強的重要基礎性工作，對于科學開展抗菌藥耐藥性風險分析和風險管理具有重要意義。國際食品法典《抗微生物藥耐藥性綜合監測指南GLIS》鼓勵各成員分享耐藥性監測數據，應參考相關國際標準要求，進一步強化獸用抗菌藥使用和耐藥性監測工作，推動相關工作與國際接軌，為我國更好參與遏制抗菌藥耐藥性國際合作奠定基礎。

4.5 積極研究獸用抗菌藥替代措施和整體解決方案 研究獸用抗菌藥替代措施是實施畜牧業減抗和應對歐盟和國際上其他地區禁限用抗菌藥政策調整的根本之策。在全國“獸用抗菌藥減量化”和“科學使用獸用抗菌藥”行動基礎上，應針對受影響的重點動物種類，綜合運用強化生物安全措施、良好飼養管理、替代藥物篩選等技術措施集成一批減抗綜合養殖技術，為企業實現減抗養殖提供具體可行的整體解決方案。