以《金融穩定法》立法為契機 推動完善我國金融基礎設施法律框架

戴新竹

《金融穩定法》作為我國首部統籌防范化解處置金融風險的專門法律，為凝聚監管合力、維護金融穩定、完善金融基礎設施奠定了法制基礎。本文認為，金融基礎設施是金融穩定的重要抓手，當前支撐金融基礎設施發揮金融穩定功能的法律供給不足，應當利用《金融穩定法》立法契機，明確金融基礎設施的法律內涵及地位，提供金融基礎設施恢復與處置的制度保障，推動完善我國金融基礎設施法律框架。

2022年4月6日，中國人民銀行會同有關部門發布《中華人民共和國金融穩定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《金融穩定法》），向社會公開征求意見。《金融穩定法》作為我國首部統籌防范化解處置金融風險的專門法律，為凝聚監管合力、維護金融穩定、完善金融基礎設施奠定了法制基礎。

《金融穩定法》立法背景和目的

近年來，我國金融機構業務活動日益復雜，金融風險呈現多樣化和隱蔽化的特征，更易產生跨行業、跨市場和跨境金融風險傳導，加之當前外部環境更趨復雜嚴峻，防范化解各類金融風險壓力較大。與金融風險態勢相對照，當前我國系統性金融風險的監測預警及早期干預、金融機構處置救助等制度規定尚不完善。金融風險處置實踐中存在法律依據不夠充分，中央與地方、各部門之間的職責邊界不夠清晰，各方主體和監管責任有待壓實，處置資金來源和使用順序不夠明確、市場化法治化處置手段不足等問題。目前，維護金融穩定的相關規定分散在《中國人民銀行法》《商業銀行法》《證券法》《期貨和衍生品法》等法律中，操作性有待提高，實踐中監管部門協調配合較難，缺乏跨行業跨部門從全局對金融穩定制度的統籌安排。《金融穩定法》借鑒國際經驗，結合國內金融發展需求，從金融風險防范、化解和處置的全流程，明確了相關主體的法律責任，豐富了處置工具，為建立更加高效可行的金融穩定制度、不斷細化風險配套安排提供了基礎性法律支撐。作為金融市場樞紐的“金融基礎設施”，對金融穩定的重要性不言而喻，多次出現在《金融穩定法》條文中，成為加快推進我國金融基礎設施法律體系建設的重要標志。

金融基礎設施是金融穩定的重要抓手

《金融穩定法》共5次提及金融基礎設施，分別是第二條的“金融穩定目標”、第十七條“監管合力”、第二十六條“高效執行”、第二十九條“金融穩定保障基金”以及第四十七條“適用范圍”中，涉及總則、風險防范、處置幾方面內容。其中，第二條將“保障金融機構、金融市場和金融基礎設施持續發揮關鍵功能，不斷提高金融體系抵御風險和服務實體經濟的能力，防止單體局部風險演化為系統性全局性風險，守住不發生系統性金融風險的底線”作為金融穩定立法目標。而“金融基礎設施穩健運行，妥善處理風險可以有利于阻斷風險傳播，避免發生系統性風險，在自身出現風險時能有足夠的韌性快速恢復，且在經營失敗時能夠保障其關鍵功能的延續性”是維持一國金融穩定的重要因素。

2008年金融危機過后，全球金融監管部門的一個重大改革動向就是增強金融基礎設施在經濟中的作用，提高市場透明度，降低金融市場風險。目前，既有《歐盟基礎設施條例》《金融市場基礎設施監管措施》等專門立法，也有通過補充修訂現行法規擴展到金融基礎設施的規則完善的做法，如2010年美國修訂《多德-弗蘭克法案》。在國內，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“加強金融基礎設施建設，保障金融市場安全高效運行和整體穩定”。從國際監管標準到國內政策要求，所達成的共識體現在2020年中國人民銀行等六部門發布的《統籌監管金融基礎設施工作方案》（以下簡稱《工作方案》）中，金融基礎設施是指為各類金融活動提供基礎性公共服務的系統及制度安排，在金融市場運行中居于樞紐地位，是金融市場穩健高效運行的基礎性保障，是實施宏觀審慎管理和強化風險防控的重要抓手。

在以信用關系為基礎構建的金融市場中，金融基礎設施的功能早已不再局限于被動地維持金融市場的運轉，而是主動承擔起風險的識別、預警、發現、化解、處置和科學防范的職能。次貸危機時雷曼兄弟的違約處置就是一個很好的例證，讓監管機構充分認識到中央對手方清算極大簡化了場外衍生品交易對手的復雜性，即通過用買方、賣方與中央對手方之間的雙邊關系取代了市場各方依據雙邊合約關系形成的復雜網絡，同時用保證金制度、凈額結算、風險資源瀑布（金融基礎設施）等機制構建起應對衍生品交易中容易出現的市場風險、信用風險、操作風險以及法律風險等穩健的風險保障機制。類似地，支付系統確保了央行的資金可以從擁有多余流動性的機構向需要流動性的機構進行分配，通過實時全額結算（RTGS）實現降低信用風險的效果，但支付系統的中斷可能成為導致系統流動性沖擊的源頭。此外，交易設施、交易數據庫以及證券存管結算系統等其他類型金融基礎設施在保證交易安全、提高市場透明度、增強市場參與者信心、緩釋各類風險等方面也都提供了基礎性制度安排和支撐。

當前支撐金融基礎設施發揮金融穩定功能的法律供給不足

2021年7月，國務院金融穩定發展委員會第五十三次會議提出要加強金融基礎設施建設，健全金融風險防控處置機制。金融基礎設施在管理風險的同時，也成為金融風險的集散地，通過法律規范金融基礎設施的穩健運行是維護金融穩定的關鍵舉措。一方面，法律應當鼓勵金融基礎設施更好發揮風險管理的功能，特別是信用風險、流動性風險、業務風險、運行風險的識別、預防和化解；另一方面，法律也要抑制金融基礎設施存在的“太過關聯而不能倒”的道德風險，并且明確風險處置中的應對舉措。

一是金融基礎設施的概念、分類、功能等亟須法律層面的確認。要構筑金融基礎設施統籌監管，除了上文提及的《工作方案》對金融基礎設施做了較為詳細的表述，目前在法律層面，只有金融基礎設施的一些特定類型諸如“交易所”“支付系統”“中央對手方”等概念分散在相關法律中，《金融穩定法》提出“金融基礎設施”，并將其與金融機構、金融市場并列，遺憾的是，其附則中“相關定義”并未明確界定金融基礎設施的法律含義。此外，有關金融基礎設施的類型和功能定位目前也只能依賴于《工作方案》，或者依據國際監管標準《金融基礎設施原則》作為參考，未來我國構建多層次的金融基礎設施監管框架進程中，明確金融基礎設施概念框架是首先應當解決的基礎性問題。

二是缺乏對金融基礎設施風險管理要求的統一標準。前不久發生的“倫敦金屬交易所（LME）鎳期貨逼倉危機”，充分暴露了金融基礎設施風險管理能力不足引發的風險，LME在交易、清算、交割環節缺乏嚴格的風控制度，漲跌停板的設置、保證金的凈額收取方式以及風險資源不足的隱患等諸多方面帶來的教訓值得深思。目前，國內亟須對金融基礎設施如何履行管理風險的職能做出法律上的界定。交易設施、中央對手方、交易數據報告庫等不同類型的金融基礎設施風險防控處置職能相關要求分布在多處法律規范中，同一類型的基礎設施要求也存在差異。以風險共擔機制為例，對于承擔中央對手方職能的基礎設施，監管部門通常要求市場參與者出資設立違約基金，基礎設施自身設立風險基金實現風險共擔，鼓勵市場參與者共同管理風險，但由于并無統一法律規定，從國內實踐來看，也僅有中金所、上海清算所等機構有此安排。再者，盡管監管部門要求金融基礎設施要對標《金融基礎設施原則》進行信息披露，但是具體到國內法律淵源，仍多以監管機構批準后的業務規則形式表現，法律層級偏低。所以亟須在高位階法律層級上明確金融基礎設施如何發揮管理風險的職能，并對提高應對風險的韌性做出要求。

三是金融基礎設施的有序退出和處置尚無法律基礎。當金融基礎設施面臨無法持續經營的情況下，如何在保留其關鍵核心功能持續的前提下有序處置，預防其關閉引發的系統性風險，目前還沒有特定的法律規范供參考。需要強調的是，金融基礎設施的準公共性和風險傳染性特征使得金融基礎設施退出相關立法應當更強調金融消費者的權利保障、金融市場穩定、系統性風險防范，并對特定債權債務賦予優先清償權及監管提前介入權，這與普通企業破產強調的公平清償宗旨有重要區別。《金融穩定法》中雖然將“恢復與處置”作為維護金融穩定的重要舉措，但適用的范圍也僅是“金融機構”，金融基礎設施的“恢復與處置”法律依據依然不夠明確。

四是金融基礎設施的統籌監管法律體系有待與現有法律體系進一步融合。不論是《中國人民銀行法》還是《金融穩定法》，都無法直接解決統籌監管金融基礎設施的所有法律問題，在金融穩定法的頂層架構完成后，將會面臨與現有法律如何融合銜接的問題。現有金融法律以產品、機構或監管部門的管轄范圍作為立法對象，難以從源頭上遏制金融市場分割，無法形成跨市場聯動，不利于金融要素市場協同發展。金融基礎設施目前的監管也面臨同樣的挑戰，比如不同類型的交易所分別受中國人民銀行和證監會監管，還有些金融基礎設施受到不同部門的多重監管。從全球的慣例來看，央行通常是金融基礎設施的統籌監管者。在我國，中國人民銀行一直在積極推進金融基礎設施的立法，應該明確由其牽頭，早日填補上述空白，在《金融穩定法》確立支撐的法律基礎上，制定統籌準入管理、市場布局、治理結構等方面標準。

完善金融基礎設施法律體系，守住風險底線

一是利用《金融穩定法》的立法契機，明確金融基礎設施的法律內涵及地位。參考《金融基礎設施監管原則》以及央行等六部門聯合發布的《工作方案》，“金融基礎設施是指為各類金融活動提供基礎性公共服務的系統及制度安排”，建議在《金融穩定法》中沿用這一表述。此外，有關金融基礎設施的分類以及在對促進金融穩定方面的作用應該加以明確。《金融穩定法》可能不適合對金融基礎設施具體如何實現風險管理職能做出詳細規定，但可以明確基本的方向和原則，以及在處置金融基礎設施參與者風險時，可以采取哪些措施。

二是《金融穩定法》應為金融基礎設施的恢復與處置提供制度保障。作為金融穩定的統籌性法律，根據目前草案的布局要求，金融穩定法應當至少包含預防金融基礎設施風險的頂層設計，金融基礎設施的風險化解及后續處置安排的基本要求。

為了提高金融基礎設施的韌性，妥善處理好風險，諸如《金融基礎設施的恢復》《金融機構有效處置框架關鍵要素》《中央對手方處置及處置計劃指引》等國際監管標準對如何實現金融基礎設施的恢復與處置提供了指引，國內也有關于銀行等金融機構的恢復與處置暫行辦法，《金融穩定法》可以充分借鑒相關規則，將金融基礎設施恢復與處置的基本制度寫入法律。具體可以考慮以下幾個方面：

第一，明晰恢復與處置計劃的內涵。恢復與處置計劃雖然在草案中以一個詞語出現，但其實包含了兩個方面的內容，即恢復計劃與處置計劃。恢復計劃強調的是重大風險情況發生時，通過市場化渠道解決資本和流動性短缺，恢復持續經營的能力。恢復計劃通常由金融機構制定，報備監管當局批準即可。處置計劃則是當金融基礎設施無法持續運行時，由監管部門介入后進行有序處置，確保在不動用納稅人資金的前提下進行處置，處置計劃應當由監管機構主導，金融基礎設施配合制定。因此，《金融穩定法》里可以明確恢復計劃和處置計劃的法律含義與目標。

第二，建議列示金融基礎設施恢復與處置主要內容。《金融穩定法》充分重視金融機構的“恢復與處置”，建議進一步明確金融基礎設施恢復與處置的主要內容。金融基礎設施的恢復框架應涵蓋鑒別關鍵服務、壓力情景和觸發標準、恢復工具等三方面內容。金融基礎設施的處置框架通常包括兩個方案：一是穩定方案，將金融基礎設施的股份或者關鍵服務直接或者通過過渡機構出售給第三方，從而維持其關鍵服務的持續性；二是清算方案，依法進行清算以保護股東和債權人的權益，實現非關鍵服務的關閉。

第三，建議明確處置管理部門的權力范圍。處置管理部門是指由法律或監管部門授權的，在處置機制的范圍內行使針對中央對手方處置權力的管理部門。處置管理部門應具備與其法定責任匹配的獨立性、透明流程、良好的治理和充足的資源，并遵守嚴格的評價和問責制度以確保處置措施的有效性。處置管理部門應享有廣泛的處置權力，《金融穩定法》不一定要列明所有事項，但可以考慮給出原則性的要求。建議與2020年《人民銀行法》修改稿保持一致，既然央行負責統籌實施重要金融基礎設施建設規劃與監管，因此也應當是金融基礎設施處置的主要管理部門。

第四，加強立法協調。金融立法，尤其是金融基礎設施立法應勇于超越部門思維和慣性思維，打破“部門立法”，防止法律制定過程中過多考慮部門利益，使金融法律法規客觀反映經濟金融發展要求，有效規范和調整各種利益關系。金融基礎設施統籌監管可依托《中國人民銀行法》的最新修改和《金融穩定法》為頂層設計，充分借鑒國際經驗，特別是《金融基礎設施原則》和衍生出的各項法律規范，同時將前沿的理念如ESG（Environmental、Social和Governance，即環境、社會、公司治理）要求等融入我國多層次的金融基礎設施法律體系中，推動形成布局合理、治理有效、先進可靠、富有彈性的金融基礎設施體系。