財政對維護金融穩(wěn)定的重要性

劉尚希

本文從財政與金融在支持經濟發(fā)展過程中發(fā)揮的不同作用說起，探討了財政是國家治理的基礎、金融是現(xiàn)代經濟的基礎等問題，認為財政在維護金融穩(wěn)定上發(fā)揮著基礎性作用，討論了西方主要發(fā)達國家的財政是如何維護金融穩(wěn)定的，并對我國財政在支持金融穩(wěn)定方面提出政策建議。

財政是國家治理的基礎，金融是現(xiàn)代經濟的基礎

財政和金融，都涉及多個政府部門。金融本身涉及政府和市場的關系。財政是國家治理的基礎，包括財政部門，但不限于財政部門，譬如稅收屬于財政的范疇，自然也屬于國家治理的基礎之列。財政發(fā)揮基礎性作用，不僅僅是在某一個層面，而是整體性、全局性的國家治理，這意味著財政也是金融治理的基礎。

財政是整個社會的血液，與每一個社會細胞相關聯(lián)。每一個社會個體、每一個家庭、各個企業(yè)，也都是社會的細胞，都與財政收支和財政政策緊密相連，所以，財政是社會有機體的血液，如果沒有了財政，社會有機體就會分崩離析。金融是經濟的血液，整個現(xiàn)代經濟的有效運轉、持續(xù)穩(wěn)定，毫無疑問都離不開金融。在市場經濟條件下，貨幣是第一推動力。金融是現(xiàn)代經濟的血液，故而可以說金融是現(xiàn)代經濟的核心，離開了貨幣和融資，經濟細胞就會凋亡，整個經濟也會死亡。財政是整個社會的血液，因此也是金融的血液，財政一收一支都在推動貨幣流轉和金融運行。財政作為國家治理的基礎，是整個社會的血液，社會的穩(wěn)定、發(fā)展建立在財政穩(wěn)定、可持續(xù)的基礎上。

財政和金融是互補的關系，但是處于不同的層次。財政是社會穩(wěn)定、經濟穩(wěn)定以及政權穩(wěn)定的基礎，發(fā)揮著不可替代的作用。而金融對經濟的穩(wěn)定是前置性的。金融作為現(xiàn)代經濟的核心，對經濟的穩(wěn)定發(fā)揮著基礎性、牽引性作用。經濟危機往往是金融危機觸發(fā)的。從互補關系來考量，財政和金融相互支撐，共同為整個經濟社會的發(fā)展發(fā)揮穩(wěn)定作用。財政政策涉及整個社會，調節(jié)經濟，也事關民生，比如政府提供公共服務就屬于民生范疇，為老百姓遮風擋雨。而金融的作用更多是在經濟方面，比如怎樣才能更好地促進融資、保障流動性、防止通貨膨脹，這些都是通過運用貨幣政策來實現(xiàn)的。

財政在維護金融穩(wěn)定上發(fā)揮著基礎性作用

財政在維護金融穩(wěn)定方面發(fā)揮著基礎性作用，主要體現(xiàn)在三個方面：第一，財政通過定價基準來穩(wěn)定資本市場。比如希望了解美國貨幣政策效果如何，可以通過觀察10年期國債收益率曲線的波動來實現(xiàn)。由此可見，國債收益率曲線不僅是資本市場的風向標，也是整個資本市場的定價基準，因為國債是無風險資產，同時也是理想的流動性工具，資本市場需要無風險資產作為定價基準。第二，通過買賣國債來調節(jié)貨幣供應。貨幣供應是非常重要的金融操作之一，在美國等發(fā)達市場國家，通過在公開市場上買賣國債來調節(jié)貨幣供應量和宏觀流動性，從這個意義上來考量，財政對金融的穩(wěn)定發(fā)揮著基礎性作用。我國的情況有所不同，很少通過直接買賣國債來調節(jié)貨幣供應，不過即便如此，國債在資本市場的運作、貨幣政策的操作上，仍然發(fā)揮著不可或缺的作用。第三，財政在金融救援方面發(fā)揮著兜底作用。從金融救援的角度來看，金融出了問題最終需要財政兜底。比如2008年美國出現(xiàn)了金融危機，不得不對金融機構進行救援，在救援方案獲得國會批準后，政府動用納稅人的錢，也就是運用財政資金來進行救援。除上述三個方面，財政也會關注非金融企業(yè)風險的金融化，在避免風險鏈條的蔓延方面，可以從源頭上發(fā)揮作用。

非金融企業(yè)風險的金融化

金融風險不僅僅反映在金融部門，金融風險的發(fā)源可能會在實體經濟領域。非金融企業(yè)的資產負債表如果出了問題，毫無疑問相關風險會轉移到金融機構，導致金融機構的風險增大，甚至可能衍生出系統(tǒng)性金融風險。比如一些地產企業(yè)資產負債表惡化，由于地產公司持有大量的銀行貸款，非金融企業(yè)的債務對應金融機構的資產，風險就會沿著資產負債表轉移，金融機構資產風險上升。很明顯，不良貸款的增加會對金融穩(wěn)定構成威脅。而要對地產公司采取措施，往往離不開地方財政。

又比如房貸的“斷供”問題，業(yè)主買的是期房，房子沒到手，部分業(yè)主選擇“斷供”，這些都是源自金融之外的風險，又會延伸至金融領域金融機構，要對此進行有效防范，避免產生連鎖反應，威脅金融穩(wěn)定。在這種情況下，地方政府的各個部門要進行協(xié)調、處理，需要財政支持。只有在金融風險發(fā)生前就從源頭上避免轉化蔓延才是關鍵所在。

風險的源頭在居民、在企業(yè)，監(jiān)管部門往往力所不逮。從源頭從風險演化從風險控制的角度來分析，可以將風險理解為一個鏈條，避免風險鏈條的蔓延，財政可以從源頭上發(fā)揮作用。需要指出的是，地方財政狀況、地方投融資平臺運營情況，與金融密切相關，財政的健康狀況對金融的穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用。

西方主要發(fā)達國家的財政如何維護金融穩(wěn)定

第一，在技術層面可采取的方法眾多，比如通過國債做好資本市場的基礎設施建設，讓資本市場實現(xiàn)良好的運轉，具體內容前文已有提及。第二，從政策層面考量，可以通過財政政策去維護經濟的穩(wěn)定、社會的穩(wěn)定，從而實現(xiàn)金融的穩(wěn)定。從穩(wěn)經濟來實現(xiàn)穩(wěn)金融，這一點很關鍵。第三，通過對市場金融風險系統(tǒng)化、公共化過程的監(jiān)管來實現(xiàn)穩(wěn)金融。從國外經驗來看，財政對金融的監(jiān)管職責有法律作為依據(jù)。不過在我們國家，財政對金融監(jiān)管的作用相對薄弱，財政監(jiān)管主要體現(xiàn)在對國有金融機構的財務監(jiān)管，以及對國有金融資本的監(jiān)管上。而在整體性、宏觀性的金融監(jiān)管方面，我國財政發(fā)揮的作用并沒有發(fā)達國家那樣明顯。英國的情況是由財政來主導金融監(jiān)管，負責金融法律體系和對金融監(jiān)管機構進行再監(jiān)管，金融監(jiān)管機構與企業(yè)之間出現(xiàn)沖突，財政負責協(xié)調。

我國財政在支持金融穩(wěn)定方面的政策建議

金融穩(wěn)定立法非常重要，可以明確風險責任主體，從源頭上防范化解金融風險。具體可分為兩個層面：一個是市場層面的風險，由金融機構自行承擔；二是公共風險，超出了市場層面的金融風險就變成了公共風險，責任主體在政府。由此可見，要把微觀的市場金融風險和宏觀的公共性的金融風險進行區(qū)分，對應不同的責任主體，這一點相當關鍵。一旦責任主體發(fā)生錯位，本來應該由金融機構承擔的風險，轉為由政府承擔，這可能會產生逆向選擇和道德風險，進而可能導致風險不斷積累。風險是不斷演化的，要防范化解金融風險，首先需要分清風險演化過程中的不同風險責任主體，主體是金融機構還是政府，二者如何協(xié)同，這是金融穩(wěn)定的一個大前提。政府的大包大攬，并不能實現(xiàn)金融的健康和穩(wěn)定。

將金融風險責任主體在政府與市場之間進行界定之后，接下來要對政府部門之間，以及各部門的職責做出明確規(guī)定。比如在防范金融風險實現(xiàn)金融穩(wěn)定的過程中，要對財政部門、央行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會以及發(fā)改委等部門之間的職責做出具體規(guī)定，避免在金融風險演化過程中出現(xiàn)要么大家都在等，要么一擁而上的局面。

中央與地方之間也存在責任主體的問題，也需要從法律進行界定，此外消費者也是金融風險的責任主體。比如消費者購買金融產品，需要承擔相應的風險，如果消費者沒有風險意識，那么會給政府帶來巨大的壓力。金融投資的風險意識在逐步增強，但是如何能讓老百姓對金融風險有更深的認知，則需要進行廣泛而深入的宣傳。消費者在做重要的金融產品購買決策之前，需要充分了解產品可能面臨的風險，也就是說相關金融機構在出售金融產品，需要對風險進行充分的揭示，要讓金融產品可能蘊含的風險高度透明化，金融機構這方面的責任要履行到位。如果責任履行不到位，風險不透明，消費者稀里糊涂地購買了產品，收益可能未達預期或者出問題，會引發(fā)群體性事件。金融活動涉及的利益相關者人數(shù)眾多，包括機構和個人，那么就需要從利益的角度去考慮相關各方所應當承擔的金融風險，首先要明確責任主體，在主體明確的前提下再把相關責任進行細化，并對責任履行情況進行有效監(jiān)督。如果責任不清楚，監(jiān)督也會失效，有可能會放大金融風險。金融風險是不斷衍生的，不斷轉化的，市場風險可以系統(tǒng)化、公共化，而系統(tǒng)性風險、公共風險也可以在市場內部化，一旦形成相互強化的循環(huán)機制，就會爆發(fā)金融危機。通過法律的實施細則來明確各類主體在不同風險情景下的風險責任，是實現(xiàn)宏觀審慎管理的關鍵。缺失風險情景的原則性規(guī)定往往是無效的。

此外，理順地方財政與金融之間的關系對于財政發(fā)揮支持金融穩(wěn)定的作用大有裨益。金融究竟如何去支持地方的經濟發(fā)展、支持地方的投融資活動，也不能僅僅從金融機構自身和短期的角度來考慮，因為財政、經濟、金融是相互循環(huán)貫通的。無論是金融風險還是財政風險，都無法設置一個明確的風險隔離墻，因為風險都是可以無形穿越的，貼上標志，也不能杜絕相互滲透。從資產負債表來看，財政、金融和企業(yè)是相互嵌入的，無法劃斷。有鑒于此，對于金融風險、財政風險要有一個整體性的認識框架，不能把金融風險、財政風險當成兩個獨立的事情，按照“各掃門前雪”的方式來處理。這樣做表面上看似各負其責，其實很容易產生隱性的“以鄰為壑”，導致財政風險金融化，或者金融風險財政化，最終的結果會導致財政金融風險相互放大。要將財政金融關系當成一個整體的問題去對待，相互協(xié)同、相互配合，如此一來就能實現(xiàn)整體的穩(wěn)定，財政的穩(wěn)定，金融的穩(wěn)定也就內在其中了。