租賃住房硬性租金管制的替代性政策選擇

周以升

蔡真

全國多地已經(jīng)出臺了保障性租賃住房政策。由于保障性租賃住房的保障屬性，必須讓保障性住房變得可負(fù)擔(dān)，讓新市民、青年人獲得高性價(jià)比的租賃住房。本文分析認(rèn)為，對于保障性住房，硬性租金管制弊大于利，需要審慎采用。本文就此提出了替代性政策優(yōu)化建議。

黨中央、國務(wù)院高度重視保障性租賃住房工作。2020年10月以來，高層在多份文件中明確了推動保障性租賃住房的政策。特別是，2021年6月18日，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（以下簡稱“國辦22號文”），明確了保障性租賃住房的基礎(chǔ)制度和支持政策。在這個背景下，各地政府紛紛響應(yīng)中央號召，截至2021年11月23日，有14個地方政府出臺保障性租賃住房政策。

由于保障性租賃住房的保障屬性，必須讓保障性住房變得可負(fù)擔(dān)，讓新市民、青年人獲得高性價(jià)比的租賃住房。基于這樣的目標(biāo)，可能有兩種路線：

其一，進(jìn)行直接的硬性租金管制。所謂硬性租金管制是指：強(qiáng)制要求市場供給的保障性租賃住房的租金明顯低于同品質(zhì)同地段的市場化租賃住房的平均租金水平。在目前各地頒布的政策中，廣州、成都、武漢、杭州、南京、上海等城市發(fā)布的政策細(xì)則中，均規(guī)定了租金低于同地段同品質(zhì)市場租賃住房租金的70%～90%不等的比例。

其二，放管結(jié)合，視情況補(bǔ)貼租戶。在發(fā)揮市場力量的前提下，進(jìn)行有限的管制。

我們認(rèn)為，硬性租金管制弊大于利，需要審慎采用。

我們的替代性政策優(yōu)化建議是：弱化租金管制，放開供給，并在市場競爭中按照一定規(guī)則認(rèn)定保障性租賃住房；對住房困難的租戶進(jìn)行定向補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的方法可仿照美國推行的租金券制度；強(qiáng)化監(jiān)管，包括打擊區(qū)域壟斷、保護(hù)租戶權(quán)益、加強(qiáng)配套的金融監(jiān)管等。

為何要慎用硬性租金管制？

第一，保障性租賃住房的供給結(jié)構(gòu)決定了必須充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。根據(jù)國辦22號文，保障性租賃住房由政府給予土地、財(cái)稅、金融等政策支持，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，引導(dǎo)多主體投資、多渠道供給，堅(jiān)持“誰投資、誰所有”，主要利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地和存量閑置房屋建設(shè)等四類存量用地，適當(dāng)利用新供應(yīng)國有建設(shè)用地建設(shè)，并合理配套商業(yè)服務(wù)設(shè)施。

可以看到，就土地/項(xiàng)目來源來說，應(yīng)以存量為主，增量為輔。用新供應(yīng)國有土地來發(fā)展保障性租賃住房，有兩個主要的負(fù)面作用：對商品房土地供給具有擠出效應(yīng)，將會進(jìn)一步加劇商品房價(jià)格上漲壓力；按照一線市場經(jīng)驗(yàn)，將新供應(yīng)國有土地用作保障性租賃住房，其土地出讓價(jià)格僅為同區(qū)位商品房用地的1/3甚至更低，這將顯著減少地方土地財(cái)政收入，是一種隱含的財(cái)政補(bǔ)貼。因此，對于多數(shù)地方政府來說，將新增國有土地作為主力供給是不現(xiàn)實(shí)的，須以存量土地和房屋作為主要抓手來建設(shè)保障性租賃住房。

因此，保障性租賃住房的主要土地/項(xiàng)目資源、資金和實(shí)施主體均在市場，政府主要是一個政策供給的角色。這與以往的公租房/廉租房建設(shè)中土地、資金和實(shí)施主體以政府和國資為主不同；甚至與商品房開發(fā)中土地供給政府控制也不同。

在這樣的市場格局下，必須充分發(fā)揮市場主導(dǎo)的作用，任何對價(jià)格的人為干預(yù)都將造成市場扭曲。這就需要探索一種新的政策監(jiān)管框架，方能發(fā)揮杠桿效應(yīng)，使政策效果最大化。

第二，保障性租賃住房的痛點(diǎn)是供給側(cè)，租金管制將減少供應(yīng)，并在中長期推高租金價(jià)格，最終導(dǎo)致政府被迫用新增國土用地來補(bǔ)缺，加大財(cái)政壓力。如上所述，大多數(shù)地方，保障性租賃住房的資產(chǎn)、資金和實(shí)施主體都是以市場化為主的。在這種情況下，政策的著力點(diǎn)在于：讓市場各個參與主體都有充分的積極性去推動保障性租賃住房的供應(yīng)。

抑制價(jià)格上漲最有效的方法是提高供給，租金管制卻是削減供給最有殺傷力的舉措。有人很容易聯(lián)想到，在中國商品房市場中，開發(fā)商充分競爭而房價(jià)節(jié)節(jié)高漲的痛苦經(jīng)驗(yàn)。然而，中國住宅價(jià)格上漲主要是由土地價(jià)格上漲傳導(dǎo)而來的。而土地市場恰恰是供給非常缺乏彈性。中國住宅市場的價(jià)格上漲經(jīng)驗(yàn)并不適用于保障性租賃住房的租賃市場。

在中國，由于資產(chǎn)價(jià)格偏高，長租房的收益率很低。因此，供應(yīng)相對租金價(jià)格的彈性大。投資人本身就處于微利之中，租金折扣10%將會對供給側(cè)造成極大的抑制作用。

有人爭辯說，保障性租賃住房已經(jīng)享受了房產(chǎn)稅（稅率降為4%）和增值稅的優(yōu)惠（稅率降為1.5%）。然而，租金管制到市場化水平的90%，這些稅收優(yōu)惠便幾乎被完全對沖，即該項(xiàng)政策組合基本上沒有起到增進(jìn)市場供給的作用。

第三，租金管制將迫使市場供應(yīng)大量低質(zhì)量產(chǎn)品，造成城市大量潰瘍面。租金管制導(dǎo)致市場租賃價(jià)格位于均衡點(diǎn)以下，供給方的應(yīng)對措施除了減少數(shù)量外就是降低品質(zhì)，其道理很簡單，即通過降低品質(zhì)壓縮成本，使均衡點(diǎn)下降至管制價(jià)格水平。國外大量的研究已證實(shí)：租金管制將降低投資者提供高品質(zhì)產(chǎn)品的動力，且造成房屋質(zhì)量的惡化，形成逆向淘汰。住在房租管制的房屋中，租戶看似支付了較低的租金，最后只能居住在更差的公寓里。市場最終會找到其平衡點(diǎn)。

第四，租金管制造成房租價(jià)格低于市場均價(jià)，引發(fā)尋租腐敗行為，在實(shí)操中極難實(shí)施。目前已經(jīng)推出保障性租賃住房政策的城市里，實(shí)施硬性租金管制的，一般是與“同地段同品質(zhì)”的市場化租賃住房進(jìn)行對標(biāo)。問題是：如果同一地段同一品質(zhì)的保障性租賃住房價(jià)格明顯低于市場水平，那么一定會面臨配額分配的問題。這個配額該由誰來分配呢？應(yīng)該分配給誰呢？

國外已經(jīng)有充分的研究，租金管制將會造成供需不匹配。一套公寓可能有多位租客排隊(duì)，從而造成大量的尋租行為。研究表明，租金受管制的公寓并不能都被最貧困的家庭所擁有。

再者，對某一項(xiàng)目進(jìn)行租金管制時(shí)，其租金水平該對標(biāo)何種市場化物業(yè)？由于不同項(xiàng)目的單套租賃面積、裝修標(biāo)準(zhǔn)、朝向以及配套設(shè)置很難統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，政府定價(jià)管理壓力和尋租空間非常大。比如套均15平方米的公寓與17平方米的公寓，如果要求價(jià)格一致，17平方米的公寓的收益較15平方米的公寓低了12%，將會影響業(yè)主物業(yè)價(jià)值高達(dá)12%，對于業(yè)主的實(shí)際投資收益影響巨大。政府的管理要達(dá)到如此顆粒度，管理成本巨大且尋租空間很高。

第五，保障性租賃住房市場面臨散租房的競爭，而且集中式保障性租賃住房難以形成區(qū)域壟斷供應(yīng)，市場失靈程度低，租金管制的政策代價(jià)過高。目前各地推動的保障性租賃住房主要指集中式的租賃住房，這類住房實(shí)際上面臨著海量的中低端、缺少服務(wù)的散租市場的充分競爭，后者占據(jù)租賃市場的80%以上。而且，提供保障性租賃住房的租賃企業(yè)較為分散，并不具有市場控制力，租戶轉(zhuǎn)換成本低，因此市場失靈現(xiàn)象相對較弱。

贊同實(shí)施租金管制的傾向可能來自于散租市場的經(jīng)驗(yàn)：部分管理散戶公寓的運(yùn)營企業(yè)有形成區(qū)域壟斷的沖動，造成市場失靈。然而，就保障性租賃住房來說，上述可能性很小。原因如下：第一，保障性租賃住房項(xiàng)目以集中式為主，公寓運(yùn)營機(jī)構(gòu)沒有那么強(qiáng)的整合能力形成供應(yīng)壟斷，這與散戶租賃市場截然不同。一個區(qū)域中不同的保障性租賃住房的持有人是沒有動力將物業(yè)委托給同一家租賃運(yùn)營機(jī)構(gòu)的，原因是他們擔(dān)心運(yùn)營機(jī)構(gòu)不同項(xiàng)目之間的利益沖突。第二，對保障性租賃住房的投資人來說，沒有動力在一個區(qū)域內(nèi)投資多個保障性租賃住房項(xiàng)目，自己和自己進(jìn)行競爭。防范此類情形，應(yīng)該通過制定反區(qū)域壟斷的條例來調(diào)節(jié)，沒有必要據(jù)此而采用影響重大的租金管制政策。

第六，國際經(jīng)驗(yàn)中，租金管制已經(jīng)逐步被拋棄。在國際實(shí)踐中，租金管制已經(jīng)屢屢被證明是失敗的政策選擇。以美國市場為例，目前美國有32個州明令禁止其下轄城市制定房租管制法規(guī)。紐約州等少數(shù)采取租金管控的城市，也以管制租期內(nèi)或者續(xù)租期內(nèi)的租金增長為主，而非硬性的租金折扣。以英國為例，英國的租金管制一共持續(xù)了75年，長期嚴(yán)格的租金管制是導(dǎo)致英國私人租賃市場從繁榮走向衰竭的直接誘因之一，業(yè)主端不愿意再將房源用于出租，企業(yè)沒有動力參與到房源供給中，導(dǎo)致其私人租賃的市場份額一度降低至9%。其租金管制政策最終于1988年被拋棄。相反的案例是，美國從需求側(cè)著手，針對租戶補(bǔ)貼的租房券制度被認(rèn)為是美國最成功的住房政策之一。

總之，正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家林德貝格（Assar Lindbeck，1977）所言：“房租管制是毀滅城市最有效的方法，就像在城市丟擲炸彈。”

租金管制與租金補(bǔ)貼的政策效果對比

租金管制導(dǎo)致的隱含成本

租金管制導(dǎo)致保障房缺口測算：某一城市需要增加20萬套保障性租賃住房，市場供給的價(jià)格彈性為1.5，也即10%的租金價(jià)格變化會影響15%的供給（考慮到10%的租金管制造成投資人10%的資產(chǎn)價(jià)值損失，在當(dāng)前就處于微利的情況下，實(shí)際價(jià)格彈性可能遠(yuǎn)高于此），即，由于價(jià)格管制10%，將會造成政府必須新增國土供應(yīng)保障性租賃住房3萬套來補(bǔ)缺。

單套保障房的隱含成本測算：假設(shè)保障性租賃住房的平均單套面積為30平方米，市場化每月租金為3000元，則為達(dá)到穩(wěn)定期6.5%的毛收益，該保障性租賃住房的投資約為55萬元每套（用年租金除以毛收益率得到），也即約1.8萬元/平方米，其中土地成本約為1萬元/平方米。而同區(qū)位的商品房土地價(jià)格保守估計(jì)是這一水平的4倍，也即4萬元/平方米。這意味著每多用新增國土用地增加1平方米保障性租賃住房，政府的隱含成本是3萬元，每增加一套保障性租賃住房政府潛在的補(bǔ)貼額度為90萬元（每套住房30平方米）。

總隱含成本估算：由于租金管制導(dǎo)致3萬套保障性租賃住房缺口，政府每套的隱含成本是90萬元，則政府當(dāng)期直接的補(bǔ)貼額度為270億元。

租金補(bǔ)貼成本的測算

如果用對租戶補(bǔ)貼10%的租金來完全代替租金管制10%，則每套房每年租金補(bǔ)貼額度為3600元（3000元/月×12月×10%=3600元）。按照20年補(bǔ)貼，考慮3%的租金漲幅，4%的貼現(xiàn)率，則住房政府租金補(bǔ)貼的現(xiàn)值約為6.3萬元/套。20萬套保障性租賃住房中，假設(shè)租戶申請補(bǔ)貼的比率為80%，則政府采取租金直接補(bǔ)貼的方式成本總計(jì)約為100億元。

兩種政策結(jié)果對比

采取租金補(bǔ)貼比租金管制導(dǎo)致政府的當(dāng)期直接節(jié)余為170億元（270億元-100億元）。若后期通過向保障性租賃住房企業(yè)收取一定管理費(fèi)或轉(zhuǎn)移支付部分租賃補(bǔ)貼由企業(yè)承擔(dān)，將進(jìn)一步提高政府的當(dāng)期結(jié)余，減少政府現(xiàn)金支出。

此外政府還獲得間接受益，包括：節(jié)省土地指標(biāo)3萬套用于新建商品房緩解商品房市場上漲壓力、大大簡化政府的行政成本、增加保障性租賃住房和市場化租賃住房的監(jiān)管協(xié)調(diào)力度、提高房屋質(zhì)量、減少尋租行為、有利于與其他金融政策進(jìn)行配合等。

政策建議：放管結(jié)合，競爭中追認(rèn)保障房資格，并定向補(bǔ)貼住房困難的新市民、青年人

第一，放松租金管制，在充分競爭中由租金水平來確定保障性租賃住房資格。

首先，充分鼓勵擴(kuò)大租賃住房供給。目前保障性租賃市場最大的問題是供給不足，且能夠做保障性租賃住房的資產(chǎn)與市場化長租房高度重合，企業(yè)缺乏積極性去投資保障性租賃住房。減少價(jià)格管制，可以鼓勵大量供給，通過市場充分競爭，逐步形成高中低的市場梯次。企業(yè)進(jìn)行投資時(shí)，完全基于市場化價(jià)格進(jìn)行決策，而不用在政府“不清晰”的價(jià)格管制信號下猶豫不決，從而可大大釋放供給側(cè)的積極性。

其次，在競爭性的市場中，選取符合條件的物業(yè)納入保障性租賃住房。視乎不同的施政策略，可在特定區(qū)域選取價(jià)格較低的一部分集中式租賃住房項(xiàng)目納入保障性租賃住房名單（比如按照市場平均價(jià)格的90分位），并給予稅收或者其他優(yōu)惠政策；同時(shí)，對具有資格的租戶的補(bǔ)貼政策（可參考美國授權(quán)使用租房券）僅在該類項(xiàng)目上可以被實(shí)施。

最后，加強(qiáng)市場監(jiān)督。打擊區(qū)域壟斷、保護(hù)租戶權(quán)益、加強(qiáng)公寓企業(yè)的資金監(jiān)管（特別是對二房東類企業(yè)）等。

第二，對符合條件的新市民、青年人進(jìn)行針對性的補(bǔ)貼。

租金補(bǔ)貼對象的標(biāo)準(zhǔn)，可以各地靈活制定，包括：無房、收入較低、剛畢業(yè)一定年限、本地繳納社保等住房困難的新市民、青年人。

租戶補(bǔ)貼的方式：參考美國的模式，可探索發(fā)放租金券，而非現(xiàn)金，便于定點(diǎn)消費(fèi)。

租戶補(bǔ)貼的資金來源：在市場發(fā)展初期，靠財(cái)政補(bǔ)貼（由于鼓勵了市場化四類用地進(jìn)入保障性租賃住房市場，地方政府大大減少新供應(yīng)國有建設(shè)用地建設(shè)，也就大大減少土地端的隱性補(bǔ)貼，該部分節(jié)省可以部分作為租戶的租金補(bǔ)貼）；后續(xù)隨著市場供給側(cè)發(fā)力后，可以對四類用地改建租賃住房收取一次性管理費(fèi)。