高溝村“一戶多宅”問題探析

河南財經政法大學 符天齊

一、引言

（一）研究背景

農業是我國基礎產業，大多數人口為農村居民。因此，推動農村的發展、促進農村的進步，是使國民經濟得以發展的首要問題。鄉村振興戰略，是使兩個“一百年目標”得以實現的重大戰略。但是目前在農村存在的“一戶多宅”問題，是城市化與工業化過程中農村發展進步的一大阻礙。[1]建新不拆舊、宅基地有償退出機制不完善、分戶標準不明確等，是造成農村“一戶多宅”問題產生的重要原因。因此，穩步解決在農村、農業和農民中存在的發展短板，填補鄉村改革中存在的問題，探尋鄉村振興的方法與策略，是基層改革有關主體需要考慮的重要問題。宅基地作為一種社會的公共資源，既是一種社會福利又兼具保障功能，保障農村居民最基本的生存權利。近些年，隨著我國城鎮化的不斷發展，農村資源向城鎮聚集，農村勞動力等要素也漸漸流向城市。但是由于農民素質不能與城市的現代化相匹配，導致農民只在城市工作而不在城市居住。除此之外，農民葉落歸根的思想根深蒂固，他們傾向于在老年的時候返回家鄉居住，所以農民不愿意放棄宅基地，于是宅基地閑置問題日益嚴重。[2]

由于不斷提高的城鎮化率以及日益擴大的城市規模，城市人口越來越多，建設用地則越來越少。土地資源的減少以及土地需求的增加的矛盾越來越凸顯。在農村，宅基地需求的不斷增加與宅基地閑置之間的矛盾也越來越凸顯。

（二）研究意義

第一，在高溝村“一戶多宅”問題日益嚴重的情況下，研究高溝村“一戶多宅”問題，有利于充分合理利用農村宅基地，保護農村的土地資源。

第二，可以幫助我們了解農民對宅基地流轉的意愿，通過走訪和已有文獻的研究，為政府決策提供幫助。

第三，有助于保護農民權益。有些政府部門在處理問題的過程中，往往不從農民的角度出發來考慮問題，這樣對問題的解決造成了負面影響。從農民的角度出發，對“一戶多宅”問題進行研究，能夠真正有利于現實問題的解決。[3]

二、高溝村“一戶多宅”現狀

（一）“一戶多宅”問題類型有多種

在完成對高溝村200戶農戶的調查后，筆者通過對數據的分析了解到，高溝村有86戶農戶涉及“一戶多宅”問題。[4]筆者把這些農戶分為四種類型進行分析。

其一，一戶農戶在農村有多處住宅。如農戶張某住在高溝的鄰村趙溝，在趙溝有一處住宅。前年，由于高速路入口地址選在了高溝，并且入口處附近又增加了超市、加油站等一些商業門店和基礎設施，提高了高速路口附近居民的生活質量。所以，張某在高溝的高速路口附近以高價向高溝的村民李某買了一塊宅基地，并建造房屋住了進去，導致之前在趙溝的房屋閑置。

其二，一戶農戶在農村既有住宅又有宅基地。如農戶趙某在高溝擁有一處住宅。去年農戶趙某的兒子年滿18歲，趙某向村集體申請了一處宅基地，但是父子兩人并沒有分戶。

其三，一戶農戶在城市和農村都有住宅。如農戶孫某在廣州經商賺了很多錢，在廣州買了一套房，常年在廣州居住，僅在逢年過節時在農村老家住幾天，農村住宅長期閑置。

其四，農戶錢某成年后分得一塊宅基地，然而并未建房就去縣城當了建筑工人。錢某基于工作的考慮，在縣城買了一套房。

（二）宅基地面積普遍超標

在對農戶的宅基地占地面積進行調研時發現，超過半數以上農戶，的宅基地面積都超過了國家規定的面積標準。調查數據表明，接受調查的這些農戶目前正用于居住的宅基地面積為戶均189㎡，遠超國標。但是接受調查的農戶的總宅基地面積為戶均237.65㎡，若根據河南標準，超標農戶比例達到了58%。

（三）宅基地面積主要依靠“一戶多宅”的方式進行擴張

筆者通過調研發現，“一戶多宅”問題與高溝村宅基地面積超標呈現一種很顯著的相關性。[5]在調研的200戶農戶中，有86戶農戶存在不同程度的“一戶多宅”問題，其中26戶還存在著宅基地面積超標問題。通過對調查數據進行分析得知，農村的宅基地面積超標問題，主要由“一戶多宅”問題導致。[6]

（四）村莊宅基地缺乏規劃，有空心化趨勢

通過走訪發現，高溝村的住宅以一層為主，住宅結構主要為磚木結構與混合結構，建筑面積普遍小于100㎡。

三、“一戶多宅”問題的成因剖析

（一）沒有明確的分戶標準

高溝村的分戶標準，隨著村小組的不同而不同。通過走訪調查得知，高溝村的分戶標準主要有以下三種類型：第一，子女是否還在與父母共同生活、共同吃飯。第二，子女是否已經結婚。第三，子女是否已經在經濟方面達到了獨立的程度。[7]

（二）對宅基地的贈送和繼承等流轉行為導致“一戶多宅”

土地和房屋是高溝村大部分村民世世代代相傳的財富。在高溝村，很多村民的房子是由老一輩傳下來的，等到孩子結婚，從父母的戶口中分離出來，又蓋了一套房子。然而因為繼承老一輩房屋的緣故，所以子女就會有多處房屋，也就產生了“一戶多宅”問題。[8]在農村，由于地隨房走的原因，擁有了房子，也就相當于擁有了此房子所占用宅基地的使用權。

（三）有償退出機制不健全

在高溝村，一些村民因為已經搬到城鎮居住或者一些其他情況，需要把在高溝村已經擁有的宅基地進行有償退出。但是我國宅基地有償退出機制目前不太健全，農民退出宅基地后，由于缺乏明確的補償標準和具體的補償辦法，所以常常會產生一些與補償款有關的糾紛。[9]另外，還可以通過其他的方式來對農民進行補貼。比如，商品房具有一定的升值潛力，可以用此補貼農民。此外，農村宅基地擁有為農民提供生存保障的作用。所以，接下來還要繼續探究，如何不使失去宅基地的農民喪失最基本的居住條件和降低生活水平等的問題。

（四）建新不拆舊

倘若一戶農戶在已經擁有一處宅基地或者一處住房的條件下，又建造了一處房屋，并且舊宅基地并沒有退給村集體組織，從而導致了“一戶多宅”。有關宅基地申請資格的相關規定已經明確指出，一戶農戶能且僅能擁有一處宅基地，如果想要建造新房，則必須退掉原來舊的宅基地，把原有宅基地上交給村委會。也就是說，建新一定要拆舊，以舊宅基地的退出作為申請新宅基地的必要條件。通過調查高溝村的村民是否愿意退出宅基地時，我們得到以下數據：有44%的人愿意退出老宅基地，有56%的人不愿退出。

四、解決農村“一戶多宅”的對策

2020年中央會議指出，要大力推動改革政策落實，加強改革試點的協調與統籌力度，要把地方的改革積極性都調動起來，鼓勵地方探索差別化，在基層要更多地發揮首創性。[10]

（一）確定農村宅基地的產權，并登記發證

明確宅基地的產權是解決農戶多占宅基地現象的有效方法。把農村宅基地的產權屬性進行明確，有利于對其合法權利人的權益提供保護，有利于違規宅基地的退出，有利于流轉農村宅基地。這要求對農村宅基地的地籍展開調查。按照規定和程序做好宅基地的確權、宅基地的登記與宅基地的發證等工作。在這些工作的進行過程中，要注意登記與調查工作的全面性，對登記與發證，要按情況開展工作，不同情況區分對待：

第一，要看用地是否違規。如果宅基地與土地利用規劃相符合而且面積也不超標的話，則對農戶處罰后再辦理相關手續，對于與規劃相違背或者宅基地占用面積超標的農戶則不允許登記，并且要求拆除。

第二，要看“一戶多宅”問題的形成原因。對于由于繼承上一輩的房屋而導致“一戶多宅”的，那么在登記時需要在土地證上面標記“遺產繼承”。對于建造新房屋卻不拆除老宅的，可以下達書面的通知告知農戶，只有拆掉舊宅才能領證，如果違規農戶執意不拆則可以把此類農戶告上法院，強制要求拆除。如果私自進行宅基地流轉的，區分情況，不同情況不同對待。如果與宅基地的安排條件相符合的，依次辦理房產和土地的產權變更登記。如果與宅基地的安排條件不相符的話，則不予發證。

（二）對戶的概念進行界定

“戶”是向村委會進行宅基地申請的前提條件。但是我國目前尚未對“一戶”做出明確的解釋。目前，劃分“戶”的標準的方法有三種：第一，戶口簿。第二，夫妻關系。第三，產權人。到底按照哪一種標準來劃分戶，以后要對此進行明確。之前曾有學者提出，在進行宅基地申請時的“戶”，以戶口簿為標準來進行劃分是不合理的。“一戶一宅”制度中的“戶”，應該是由夫妻，子女等組成的，以夫妻關系為核心，由夫妻關系而產生的一個家庭，“一戶”應該是一個家庭單元。按照中國結婚就要和父母分開，自己生活的傳統文化習俗，界定“戶”的概念應以夫妻關系為標準。[11]

（三）有合法產權的“一戶多宅”的解決辦法

1.建立宅基地集體內部流轉機制

對于農村的宅基地，允許其使用權進行轉讓，這樣做有現實和法律兩方面基礎，政策環境也具備。我國的相關法律法規將我國的農村宅基地劃分到用益物權里。我國的農民住房所用地的用益物權被一號文件多次強調。所謂用益物權，包括以下三個方面：第一，占有權。第二，使用權。第三，收益權。但是農村宅基地目前只有“使用權和占有權”兩項權被國家的法律所賦予。但是其使用權的單獨流轉并沒有被允許，農村的住宅幾乎只剩下了居住的作用，沒有“收益權”這一項權利。在關于農戶房屋的財產權屬等一些方面，國家并無爭議，不僅規定農戶住宅的所有權歸農戶自己所有，而且還可以對自己的房屋抵押、轉讓、出租等。因為農戶的住房是需要建在宅基地上面的，因此二者無法分割。在農戶對自己的房屋進行贈予、轉讓等過程中，住宅所有權與宅基的使用權相通，兩者同時發生轉移。因此，應該允許農戶轉讓自己宅基地的使用權，但是在此過程中應該把可能會遇到的各種各樣的風險都進行考慮，開放宅基地使用權應有限制。首先，對宅基地進行流轉的前提條件應該是參與流轉的各方應該是村集體內部的人，禁止把宅基地流轉給城市居民，農村居民的住宅也禁止賣給城市居民，以免影響中國的城市化進程，甚至導致逆城市化。第二，在宅基地的流轉過程中，要遵循一定的原則，比如農戶要出于自愿，流轉過程要合法。使用強硬措施讓農村居民轉讓房子和土地是萬萬不可取的。第三，主體要求。農村宅基地的流轉主體要符合規定。首先，要想把自己的宅基地流轉給別人，就必須要求把自己的一處流轉出去以后自己還有房可住，其潛在條件就是自己需要擁有大于一處數量的宅基地，或者在城鎮已經有固定的住處，抑或者已經和自己的子女在一起生活。根本目的是為了保證流出方的居住條件。第四，對于農戶宅基地流轉的行為要采取合理的管理措施。首先，村集體許可后才能流轉，其次，政府部門要指導農戶的宅基地流轉行為，以保證農村宅基地的良性流轉。

2.建立農戶宅基地的自愿有償退出制度

騰出農村閑置或者廢棄的宅基地，使農村的宅基地得到充分合理的利用，是研究農村“一戶多宅”問題的主要目的，所以需要制定一套合理的宅基地退出制度。有以下三個要點應該關鍵把握：第一，農戶在退出宅基地的時候，應該充分尊重他們的意愿，應該獲得合理的補償。把宅基地退出列為農民在城鎮買房落戶的條件是不合理的，禁止克扣農民因為宅基地流轉而應得的補償款，依法保障農民的權益不受侵害。第二，只有產權合規合法，才能在退出宅基地時獲得補償。如果宅基地不合規合法，則不能獲得補償。對于屬于“合法”范圍內的，則要在實際操作中按照具體情況對待：產權合法則有補償，產權不合法則不進行補償。對由于繼承或者歷史等因素而導致違規的，應該在農戶退出宅基地之前，讓農戶繳納有償使用費，繳費后轉為合法。第三，建立一種制度，使農民退出自己的宅基地后能夠獲得合理的收益。補償農民的方式可以有貨幣、公租房、獲得城鎮醫療保險等。

3.宅基地“拆舊建新”落實到位

老舊宅基地若不按時退出，則可以利用行政力量強制退出或者拆除。可以采取的措施有：第一，如果不拆除舊房，則不批準新宅基地，不給予新房的房權證。第二，對搬進新住宅的農民收取拆除抵押款，如果不把舊房拆除則不予退還。第三，村干部帶頭，做好榜樣，拆舊建新，身先士卒。第四，規定農民只有把舊宅基地退出后，才能夠在新宅基地上蓋房。如果在村民蓋新房的過程中沒有住處，可以使用用地周轉的辦法來解決。第五，對于實施此項工作，可以借鑒增減相互掛鉤的經驗，引導農民拆除舊房，退出宅基地，并在指定的地區建造房屋。

（四）無合法產權的“一戶多宅”的解決辦法

建立宅基地有償使用制度。若農民的“一戶多宅”是歷史因素導致，檢查調查環節，按照是否符合政策處理。若產權、占地面積、房屋位置等都符合當時政策，則可以先補辦手續再發證。若由歷史因素導致的無產權，或者面積過大，則可以先罰款然后進行有償使用超標部分宅基地。