環境影響評價分類管理的實踐思考

普瑞法生態環境科技（上海）有限公司 林麗英

一、前言

環境影響評價是我國經濟社會高質量發展、守住底線把好關的重要生態環境管理制度之一。環境影響評價注重源頭預防、源頭治理，并與排污許可相銜接，是系統謀劃建設項目環保措施的一項復雜工作，對相關方的資源投入要求較高。本著減輕建設單位負擔、提高政府管理效率的出發點，近幾年環評改革的方向之一就是簡化相關項目環評管理。相關探索工作包括制定環境影響審批正面清單，修訂建設項目環評分類管理名錄和環境影響報告表格式等。其中，建設項目環評分類管理名錄在實施中遇到的問題最多。

已有相關研究分析了所關注的環評分類問題。楊常亮等對比研究了內地與我國香港的分類管理名錄，發現內地的分類管理名錄比我國香港的名錄更細致、更具體，但對申辦項目與規劃中項目二者間的潛在沖突往往考慮不夠[1]。徐鑫指出了養殖業缺少對特種養殖動物項目環評類別規定的問題[2]。沙克昌等分析了《建設項目環境影響評價分類管理名錄》與《固定污染源排污許可分類管理名錄》存在差異的原因，并提出了二者銜接的建議[3]。李佳斌從環評數量進一步減少、分類更加清晰明確、與排污許可制度的銜接的等方面分析了《建設項目環境影響評價分類管理名錄（2020年版）》所取得的進步[4]。本文對實踐中最新碰到的建設項目環評分類管理典型問題進行了梳理，并提出對策建議。

二、建設項目環評類別的實踐思考

（一）《名錄（2021年版）》概況

建設項目環評類別判定所依據的現行《建設項目環境影響評價分類管理名錄（2021年版）》[5]（簡稱“《名錄（2021年版）》”）是 在1999年 版、2003年 版、2008年版、2015年版、2017年版、2018年版的基礎上修訂而來的。

相比2018年版，《名錄（2021年版）》明確了管理原則：未作規定的建設項目不納入建設項目環境影響評價管理；名錄之外的建設項目無須審批；省級生態環境部門對名錄之外的建設項目提出分類建議報生態環境部認定后實施。《名錄（2021年版）》簡化了改擴建項目分類，對不涉及主體工程的改擴建項目，明確按照改擴建的工程內容確定分類。例如，農副食品加工項目新增鍋爐設備用于產品烘干等，只需按照熱力生產和供應工程對新增鍋爐編制環評文件。

表格部分，《名錄（2021年版）》調整了行業順序，規范了行業名稱，名錄中項目類別均為《國民經濟行業分類》（GB/T 4754-2017）及第1號修改單行業代碼，實現了與現行國民經濟行業分類代碼的統一，有利于跨行業統一管理。2021年版有改動的行業超過80%，涉及簡化的行業約占60%。銜接了排污許可制度，例如，引入“工業建筑”概念26項，明確位于工業建筑中的酒、飲料制造業等26小類需開展環評工作，相關家庭作坊和商鋪門店不再納入環評管理。引入“城市建成區”的概念1項，明確城市建成區新建、擴建加油站，涉及環境敏感區的加油站、加氣站需開展環評工作，位于非城市建成區且不涉及環境敏感區的，不再納入環評管理。同時，相較于2018年版，《名錄（2021年版）》對表格最后的說明進行了補充完善，在2018年版關于規模和混合分裝定義的基礎上，明確了“建設城鄉污水集中處理工程”指為社會公眾提供生活污水處理服務的工程，不包括為工業園區、開發區等工業聚集區域內的企業事業單位和其他生產經營者提供污水處理服務的工程，以及建設單位自建自用的污水處理工程，并補充明確化學鍍、陽極氧化生產工藝按照電鍍工藝相關規定執行。《名錄（2021年版）》明確蛋品加工，城市天然氣供應工程，污染場地治理修復，餐飲、娛樂、洗浴場所，賓館飯店及醫療機構衣物集中洗滌、餐具集中清洗消毒，農業墾殖，普通倉庫等不納入環評管理。新增礦區修復治理工程，二氧化碳地質封存，泥石流等地質災害治理工程，人工湖、人工濕地、海洋生態修復工程的項目類別。在總體簡化、降級的同時，《名錄（2021年版）》也收嚴了海水養殖，陸地石油開采，陸地天然氣開采，調味品、發酵制品制造，飼料添加劑、食品添加劑制造，皮革、毛皮及其制品，印刷，文教、體育、娛樂用品制造，電子專用材料制造，海洋人工魚礁工程的項目類別。

（二）豁免范圍可進一步擴大

《名錄（2021年版）》相較于2018年版共取消環評登記表40項[5]，但是實踐經驗表明，除此之外的其他一些建設項目也可豁免環評。

其一，家具制造業、金屬制品業、通用及專用設備制造業、汽車制造業、電氣機械和器材制造業、計算機、通信和其他電子設備制造業、儀器儀表制造業的建設項目中，若其僅屬于簡單機加工項目而基本不產生污染的，也應不予納入環評管理。為此，需要規范“簡單機加工”的表述。建議定義為：“簡單機加工包括孔加工、沖壓、車銑刨磨、切割、冷作、鉗工、焊接、組裝、水洗或年用10噸以下水基清洗劑的浸漬清洗、測試等工序，但不得含有研磨、噴丸、噴砂、拋丸、拋光、化學或電化學加工、膠合/黏結、產生廢氣或廢水的測試環節。”

其二，上述類別的建設項目中，若含有膠合/黏結環節，也并非必然納入環評管理。若年用非溶劑型膠粘劑10噸以下，并且僅涉及使用膠粘劑一個工序、膠粘劑為非溶劑型，同時還滿足《膠粘劑揮發性有機化合物限量》（GB 33372）要求的建設項目，產生的污染量也非常小，也應予豁免環評。

其三，廠區內建設單位自建自用的質檢、檢測實驗室（不含研發功能），在滿足廠區內、自建自用的前提下，對建成廠區排污貢獻值微乎其微，也應予豁免環評。

其四，可以擴大社會服務、基礎設施類項目納入豁免范圍。這類項目類別包括學前教育、小學；城市次干路及其配套的橋梁建設；人非行天橋、人非行地道；不引起吞吐量和貨種變化的碼頭加固、維修、養護；配套雨水、污水泵站。

（三）部分項目環評等級可再細化

《名錄（2021年版）》相較于2018年版降低部分項目環評等級51項，實踐經驗也表明，除此之外的其他一些建設項目環評等級也需要再進一步細化。

第一，《名錄（2021年版）》規定，“新建；遷建；增加航空業務量的飛行區擴建”編制報告書和“其他”全部編制報告表，但不新增用地的停機坪改建、擴建項目，對周邊環境影響變化較小，其實可以降級為填寫登記表。

第二，《名錄（2021年版）》規定，“廢電池”加工處理項目編制報告書。“廢電池”加工處理會產生含氟氣體、五氧化二磷、重金屬、酸霧、顆粒物等污染物[6,7]，編制報告書實屬應當。而對環境污染小的退役動力電池梯次利用項目，該類型項目拆解一般僅電池包拆解，未涉及電芯等內部結構的深度拆解利用，污染物排放量小，應該編制報告表。但近年來有企業開始投資建設退役動力電池梯次利用項目，環評目前依循“廢電池”加工處理項目的慣例編制環境影響報告書的做法未體現環境管理對這類項目的鼓勵態度，有必要提高退役動力電池梯次利用項目環評分類的可操作性（即大多數項目應該編制報告表而不是報告書）。

第三，《名錄（2021年版）》對“年用溶劑型膠粘劑10噸及以上的”“年用溶劑型涂料（含稀釋劑）10噸及以上的”“年用溶劑油墨10噸及以上的”3個概念未統籌考慮。溶劑型膠粘劑、溶劑型涂料（含稀釋劑）、溶劑油墨三者本質影響相同，均為工藝操作過程中產生的揮發性有機物影響。建議名錄首先明確溶劑型涂料除含稀釋劑外，還應含固化劑等輔助添加劑，溶劑油墨除了油墨之外還應含洗車水、油墨添加劑等。其次，同時統籌考慮涂料、油墨、膠黏劑的疊加影響，避免項目通過分項控制原輔材料的使用量而逃避環評監管。

（四）細化名錄說明解釋

《名錄（2021年版）》規范了敏感區表述，例如，將2018年版“基本農田保護區、基本草原、森林公園、地址公園”的表述修改為“永久基本農田、基本草原、自然公園（森林公園、地質公園、海洋公園等）”。

與此類似，建議優化名錄中“規模”的定義。名錄中納入環評管理的、涉及規模的，均應指新增規模。相應的，豁免環評的規模應為全廠規模，避免通過拆分項目的手段逃避環評審批。

另外，還需要明確原輔料揮發性有機化合物的限量要求。非溶劑型低VOCs含量涂料應滿足《低揮發性有機化合物含量涂料產品技術要求》（GB/T 38597）；非溶劑型膠粘劑應滿足《膠粘劑揮發性有機化合物限量》（GB 33372）；低VOCs含量油墨應滿足《油墨中可揮發性有機化合物（VOCs）含量的限值》（GB 38507）；水基清洗劑應滿足《清洗劑揮發性有機化合物含量限值》（GB 38508）。

（五）與其他相關政策的銜接

《名錄（2021年版）》是現行建設項目環境影響分類的主要依據和指導文件，但為了規范環境影響評價工作，現行環評管理還存在另外一種形式——《非重大變動環境影響分析報告》。在建設項目竣工環境保護驗收完成之前，項目實際建設過程中建設性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施等發生變動的，可根據《污染類影響類建設項目重大變動清單（試行）》及相關行業重大變動清單判定項目是否為重大變動，如不屬于重大變動，則可通過《非重大變動環境影響分析報告》完善環保手續。建議名錄明確《非重大調整分析報告》的時間節點為建設項目環境保護驗收完成之前。避免通過建設項目環境保護驗收之后的非重大調整分析逃避環評審批，使一些污染較嚴重的項目游離于審批之外。明確建設項目環境保護驗收之后發生的變化，一律按照名錄要求執行，有利于環評分類管理、非重大調整分析與建設項目環境保護竣工驗收的銜接。

三、調整省級“細化規定”的建議

《名錄（2021年版）》自2020年11月發布實施以來，在推進生態環境治理能力現代化、加快環評與排污許可制度銜接、減輕建設單位負擔等方面發揮了積極作用。依據《名錄（2021年版）》已印發的《深圳市建設項目環境影響評價審批和備案管理名錄（2021年版）》[8]，及時對《名錄（2021年版）》進行了適當優化。優化項包括：調整敏感區的定義，分為生態敏感區和人居敏感區兩類；給出豁免項目的兜底條款，即不涉及新增用地、不增加污染物排放種類和數量，且基本不產生生態環境影響的改建項目，無需實施建設項目環境影響評價審批或者備案；將“豁免項目”以備注形式在管理名錄中體現；對于電力、熱力生產和供應業，生態保護和環境治理業，公共設施管理業這三類在現有廠區紅線范圍內的改擴建項目，由報告書簡化為報告表。其他一些例如《青島市不納入建設項目環境影響評價管理的項目名錄（2021年）》[9]、修訂中的《〈建設項目環境影響評價分類管理名錄〉北京市實施細化規定（2021年本）》[10]等也注意到了上文所述的一些問題。

參照北京、深圳、青島等地的做法，建議省級生態環境部門根據《名錄（2021年版）》適時修訂各自的細化規定，從而進一步完善建設項目環評分類管理。

四、結語

環境影響評價對相關方的資源投入要求較高，近幾年環評改革的方向之一就是簡化相關項目環評管理。《名錄（2021年版）》體現了這一改革方向，在推進生態環境治理能力現代化、加快環評與排污許可制度銜接、減輕建設單位負擔等方面發揮了積極作用。本文針對《名錄（2021年版）》，對建設項目環評類別豁免范圍可進一步擴大、部分項目環評等級可再細化、細化名錄說明解釋這三方面的問題進行了探討，進而提出省級生態環境部門根據《名錄（2021年版）》適時修訂各自的細化規定從而進一步完善建設項目環評分類管理的建議。