信用賦能“放管服”改革的浙江路徑與政策建議

陳曉蕓 陳海盛.2

一、以信用深化“放管服”改革的浙江做法

“放管服”改革的目的在于實現習總書記在十九大上提出的“堅持以人民為中心”的基本方略，使黨的執政方式治國舉措最大限度地得到人民的認可，具體涉及到每時每地每事每人與政府之間的交流更融洽更便捷，即政府為市場主體和自然人提供最便捷的辦事途徑。要實現這一目的，融入信用機制和信用監管推進“放管服”改革是重要現實選擇。從目前兩者工作進展實際看，將信用平臺融入行政審批體系，在審批監管中加強信用監管，對于打破信息孤島，提高行政效率，節約辦事時間，防治行政腐敗都具有重要意義。

(一)建立智能化公共信用信息平臺

浙江省公共信用信息平臺是推進實施信用建設“531X”工程的重要平臺載體，已實現省級部門信用數據共享，歸集近20億條公共信用信息數據。對全省企業、18周歲及以上自然人、社會組織、事業單位和政府機構進行公共信用評價，建立信用檔案和紅黑名單。平臺成為浙江省數字化改革中一體化智能化公共數據平臺的通用性和基礎性模塊，為放管服改革提供強有力支撐。

(二)從信用特征出發挖掘優化應用場景

從數據共享、支撐保障、業務協同和場景應用等方面，率先在數字化改革中形成完善鏈條，率先在審批服務、行政監管、行業監管、公共服務、公共資源交易、政務事務等領域取得突破，目前已形成社會治理、融資服務、公共服務、惠民便企、風險預警等多個數字化場景，有力支撐“放管服”改革。推動部門、市縣基于不同應用場景和具體需求，結合本領域、本地區信用管理信息，運用大數據等信息技術手段創新信用產品，為特定行業、區域信用應用提供個性化、專業化供給。

(三)強化信用制度保障

出臺《關于加快推進信用“531X”工程 構建以信用為基礎的新型監管機制的實施意見》《行業信用監管責任體系構建工作任務清單》《市縣信用應用重點場景工作推進計劃》等規范性文件。根據主體信用評價結果，實施不同比例抽查，重塑“雙隨機、一公開”行政監管流程，建立精準監管機制，提升監管效能。與企業和群眾生產生活密切相關的證明事項和涉企經營許可事項，實施信用承諾，減少辦事程序和材料，重塑審批辦事流程，提升服務效率。在財政資金下達、公共資源交易等領域，通過事前查信用，簡化辦理程序，為守信主體提供便利。

二、強化信用支撐“放管服”改革面臨的難題

(一)信用監管的制度體系仍需完善

在“放管服”改革中沒有涉及信用與監管的要求、內容、方法、懲戒、修復等。就是說，行政審批中還未觸及誠信與信用問題，各個行政審批窗口基本上沒有向審批對象提出誠信承諾的要求，工作人員缺乏信用要求觀念，甚至覺得開展信用核查以及全程信用監管有增加行政審批工作量的觀念。為此，要建立信用監管體系，還需要從轉變行政審批工作人員的思想觀念開始，把審批過程的信用核查看做必須環節，確保辦件建立在雙方誠信的基礎上。只有在審批流程中設置了穩定的信用要求環節，信用監管才能有的放矢，才能制訂信用監管的方法、懲戒、修復等相關機制。

(二)信用平臺數據與“放管服”改革所需數據對應性缺乏

信用平臺形成的是信用大數據，基本上是由政府工作部門和相關事業單位、其他社會組織，按各自工作職能完成實際在規定時間集中上報形成的，存在相應問題。一是有些部門未能將全部數據歸集到信用數據平臺，造成平臺數據缺失。二是部門之間數據不一致，上報信用數據平臺后，平臺以部門為序列存儲數據，從而導致對同一標的物的不同數據表述。比如，某一工業企業用地，規劃部門根據自己的測量形成一個用地面積、四至距離等數據；國土部門在審批時測量了一個面積、長度、寬度等數據；住建設部門也根據自己的測量形成一個數據。這三個關于某企業的建設用地面積、建筑面積等的數據一般都有差異，上報平臺后如果未進行調整統一，就會出現類似情況。

(三)信用平臺現有數據還需大量擴充

目前，信用數據庫未能將所有數據吸收齊全，使數據平臺還難以達到“放管服”改革的全部查核要求。數據不全一方面與信用數據平臺建設時間有關，另一方面也與信用數據庫程序設計缺陷有關。由于信用數據庫建設不僅僅服務于“放管服”改革，所以缺乏即時吸收政府部門行政審批信息數據的功能，這就使大量政務信息數據終停留在部門工作平臺，至少是等待部門在規定時限內報送。在當前部門信息數據壁壘嚴重的情況下，信用數據的獲取變得相當艱難，導致信用數據庫數據不全和短缺。同時，還有一部分數據涉及跨地區、跨省的，更難一時收集齊全，對此，需要相應的措施和機制開展協調和收集。

三、以信用深化“放管服”改革的政策建議

發揮信用在簡政放權、放管結合、優化服務改革的支撐保障作用，健全事前承諾，推廣分級分類監管，規范信用聯合獎懲，構建“告知承諾+信用監管+聯合懲戒”閉環體系，提升“放管服”改革的效能。

(一)探索信用承諾應用

信用承諾是指市場主體以統一規范格式向社會作出公開承諾，并納入市場主體信用記錄接受社會監督，對未按承諾履行相應職責、行為或有違法失信經營的，市場主體將按承諾接受約束和懲戒。鑒于信用承諾對市場主體的行為具有約束效力，一旦違反將受到嚴肅的懲戒，可將其作為弱化前置門檻或簡化審批流程的依據和保障，助力“放管服”改革跑得快、不跑偏。一是通過信用承諾實現容缺受理。對于必要申報材料齊全、有效、合法，其他條件和部分輔助材料存在欠缺、缺陷或瑕疵的，允許申請人簽署信用承諾書后，先受理事項申請，并進入審查程序，待申請人在承諾約定的時間內補齊相關資料后，可領取證照或批文。通過信用承諾的應用，打破原來“申請材料齊全且符合法定形式再受理”的傳統，也就是在不違反原則的前提下，開辟一條“綠色通道”，允許“邊補齊材料，邊受理審核”，縮短了整體審批時限，提高了辦事效率。二是通過信用承諾精簡辦事流程。梳理一批可以實行信用承諾制的事項，如可針對“通過事中事后監管，能夠糾正不符合審批條件的行為且不會產生重大后果”的行政許可事項實行信用承諾制。申請人簽署承諾書，承諾達到法定許可條件后方可從事經營活動。申請人提交承諾書及相關材料后，窗口對承諾書填寫的完整性和規范性審核無誤，即可當場辦理相關行政許可事項，領取許可證。同時，根據國家、省、市關于信用承諾公示的要求，對企業信用承諾情況向社會公示。

(二)開展信用核查

信用核查是指核查市場主體是否存在不良信用記錄，是否被列入國家和省級紅、黑名單，是否被列入國家聯合懲戒名單。鑒于信用核查可以獲取市場主體的信用狀況，可將信用核查結果作為甄別市場主體能否享受容缺受理、綠色通道的前置審查程序,以及信用獎懲的實施依據。一是信用核查作為信用承諾資格的前置審查。信用承諾的適用對象應以無不良信用記錄的市場主體為主，因此可以通過公共信用信息平臺等開展事前信用核查工作，經核查無不良信用記錄者可通過信用承諾進入簡化審批程序，有不良信用記錄者酌情進行相關限制，原則上不允許其通過信用承諾方式辦理業務。依據信用核查結果，開展事中分類監管。二是信用核查作為事中監管的手段。根據“最多跑一次”改革不同領域要求進行重點核查，包括對上級部門交辦線索或者其他部門移交線索的檢查，轄區相關監管部門對登記住所或公示、舉報信息實施現場核查，以及根據風險預警、大數據研判組織的檢查。三是信用核查作為事后獎懲的依據。在事中、事后監管中，應持續開展信用核查工作，行政審批機關在事后審查材料時，如發現有違背承諾或材料存在缺陷的情況，應及時短信或電話告知申請人期限整改，限期整改不到位的，則取回許可證等，并取消一年內再次享受容缺處理綠色通道的資格。

(三)創新信用預警

信用預警用國際標準術語講主要指組織、個人遵循誠信的原則，自主公布的投訴性、警示性信息。在“放管服”改革實踐中，可將公共信用信息平臺嵌入到審批平臺，系統自動生成市場主體的信用記錄相關材料在各審批環節進行流轉，對不良信用記錄或投訴性、警示性信息進行預警標識，并聯審批部門可直觀獲取市場主體的信用狀況。一是通過信用預警適當放寬“放管服”改革準入要求。通過基礎數據和監管發現的動態情況的跟蹤、監管分析，對部分異常情況給予先行介入，先行處置，在允許其走容缺受理等“綠色通道”的同時，將其列入信用風險預警范圍，在事中、事后監管中予以重點關注。二是信用預警作為強化事中、事后監管的依據。對于有風險預警情形的主體，應當在日常檢查、專項檢查中增加檢查頻次，并列為在線監測、隨機抽查工作的重點監督檢查對象，發現有違法行為的，及時依法查處。

(四)規范開展信用督查、信用聯合獎懲和信用修復

首先，信用督查。指監督行政審批等辦事人員是否按時、按規辦結事項。一是通過信用督查提高辦事效率。在“放管服”改革實踐中，可通過信用督查將辦事人員“延期不辦”“互相推諉”等情況記入政務誠信檔案，作為年底部門、個人績效考核的依據，以此推動辦事人員提高審批工作效率。二是通過信用督查確保信用應用落到實處。不定期抽查辦事人員是否按規定開展信用核查和預警處理等環節，對信用失察等情況記入政府誠信檔案。

其次，規范信用獎懲。信用獎懲是指根據市場主體的信用履約情況與評價結果，對良好信用主體實施鼓勵性政策傾斜、典型案例宣傳等跨部門聯合獎勵；對不良信用主體依法依規采取行政性約束和懲戒措施或通過信用獎懲限制信用承諾審批資格。針對違背信用承諾的主體，一定時期內不允許其通過信用承諾等方式享受精簡辦公等綠色通道。

最后，有序信用修復。信用修復是指失信主體在失信行為發生后，履行相關處罰責任，在規定期限內主動修正和整改失信行為，并通過賠償或挽回損失、消除不良影響得到當事人諒解或有效阻止危害結果發生或擴大，修復結果得到相關部門認可的過程。一是通過信用修復消除或減輕信用懲戒。失信主體按規定履行信用修復相關程序，并經有關部門確認達到信用修復要求的，可依法依規解除或減輕失信主體的聯合懲戒。二是通過信用修復重獲信用承諾審批資格。失信主體信用修復到位，并經有關部門確認后，可依法依規重新獲得信用承諾審批的資格。