新發展趨勢下土地儲備管理中的問題及解決對策

長沙市土地儲備中心 廖干輝

土地儲備是各市縣政府開展城市發展規劃與建設的重要工作，是我國土地市場建設的重要基礎性制度。新時期土地儲備要以增強資源有效供給能力、促進國土空間規劃落地實施、維護房地產市場穩定為主要目標，重新構建“關系緊密、上下協同、聯動發展”的土地儲備體系。為規范、加強地方政府土地儲備管理，相繼頒布了《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》《土地儲備管理辦法的通知》。因此，政府需要不斷健全和完善土地儲備制度體系，規范土地儲備管理，積極探索多元化資金渠道，切實維護國家所有者權益。

一、土地儲備管理概述

儲備土地管理是指政府依法采取征收、收回、收購、優先購買等方式獲得土地使用權，對現有土地進行儲備整理，結合城市規劃，為社會提供建設用地，土地儲備管理機構具有行政職權性與市場性特征，能夠在維護公共利益的同時，為買賣雙方專業性提供保障。土地儲備管理制度建立20年來，新時期土地儲備面臨一些新情況的新挑戰，比如，存在資源統籌能力不強、資產家底不清、資金來源單一、有效供給不足、監測監管體系不完善等問題，發展瓶頸逐步凸顯。財務部、國土資源部等部委于2018年印發《土地儲備管理辦法》，明晰業務流程，重審土地儲備機構職責，規范資金使用原則，為培育規范土地市場，優化資源配置與城市空間布局提供支持。儲備土地管理原則如下：

（2）社會效益優先，由側重實現土地資產經濟價值向統籌實現經濟價值、社會價值、生態價值并重轉型；

（3）結合國家相關規定，加強形勢預判，合理盤活存量土地，釋放沉淀資本；

（4）優化配置，需保證儲備土地管理各環節，土地資源做到科學、合理的使用與流動；

（5）防止賤賣土地招商、化債，遏制利用土地虛假增收和違規舉債。

二、新發展趨勢下土地儲備管理必要性

（1）加強土地宏觀調控，為落實優化城市土地利用結構、空間布局。為了統籌安排城市片區生產、生活、生態功能，需要科學配置經營性用地、民生用地、公共服務和基礎設施用地等各類用途土地比例，通過“統一規劃、統一收儲、統一開發、統一配套、統一供應”，實現城鄉空間整體性、系統性改造和更新，促進和保障國土空間規劃落地實施，促進土地資源集約高效利用。

（2）分類實施資產管理，實現多措并舉有效管護和合理利用。各級自然資源主管部門委托土地儲備機構統一管理全民所有土地資產。對擬供應的土地，重點做好前期開發，通過依法供應充分實現其經濟價值。對暫不供應或無法供應的土地，重點做好管護和臨時利用，積極探索實現其社會價值、生態價值的有效途徑，防止資產受侵害。

（3）落實防范化解地方政府債務風險的管理要求。在優化土地儲備專項債券管理中，全力做好發行土地儲備專項債券的儲備土地項目實施工作，嚴禁將債券資金挪用到非債券的儲備土地項目，嚴防債券違約風險。

三、新發展趨勢下土地儲備管理的問題

（一）儲備計劃問題

土地儲備是政府實現土地資源宏觀調控、管理的重要工具，需制定供地與儲備計劃，有計劃地實施項目，促進生態、社會與經濟的協調發展。土地儲備開發中，編制計劃作為核心工作，應根據城市建設發展和土地市場調控的需要，結合當地社會發展規劃、年度土地供應計劃、地方政府債務限額等因素，合理制定年度土地儲備計劃，但由于以前一段時間以來產業用地主要是被企業招商，企業招商存在隨機性與不確定性，通常是受到政府要求，才開始土地儲備，儲備項目欠缺中長期儲備計劃。并且，各級政府上報過程中，用地儲備計劃存在隨意性，部分項目地塊邊界不清，權屬不清，測算資金壓力也較為粗糙；部分項目缺少意向企業，延長了儲備至出讓時間，上報項目和國民經濟發展、城區未來規劃及土地利用難以有效匹配[1]。此外，按照《土地儲備管理辦法》要求，土地儲備機構需經過縣級及以上人民政府批準，用地儲備涉及商務委、經委、規劃資源、發改委、財政等部門，也涉及各管委會、街道、鎮，關系較為復雜，對供地計劃、儲備計劃的制定及統籌協調提出更高要求，未能構建有效協調機制，制約了儲備土地管理。

石木、土石木結構建筑限于材料的承重能力，平面一般為多開間、小進深，主要平面形式有兩間，三間、三間一甩袖、三間兩甩袖，五間、五間一甩袖、五間兩甩袖，七間、七間兩甩袖，有檐廊，無檐廊等幾種類型（圖9）。靠崖窯及石砌錮窯平面多為三孔，相互獨立，各自開門。

（二）資金管理問題

在地方政府的債務嚴控下，國家出臺諸多土地貸款融資，使得地方僅有土地出讓收益、政府撥付資金、土地儲備債券等籌資途徑，整體資金壓力較大，土地儲備資金與資金需求的矛盾突出，將會造成項目實施中由于資金斷裂停擺，引發社會、經濟等問題。土地儲備資金來源傳統，部分地區財政力量薄弱，僅能滿足保運轉，資金手續煩瑣，流動遲緩，專項債券數額少。土地儲備中，缺乏充足資金，難以順利開展工作，政府土地收購后迅速轉賣，則會減少土地價值，無法保證基礎土地收益，風險較大。

（三）儲備項目監測監管不完善問題

土地儲備項目管理中，通過對土地儲備項目、入庫儲備土地資產進行統一編碼，建立土地儲備全流程監測監管機制，確保全程可追溯可查詢，保障土地儲備工作規范運行，促進土地儲備管理事業持續健康發展。而以前由于相關管理制度缺乏完善性，還存在違法亂紀、腐敗情況，難以維護合法者的利益，比如由于政府規劃調整原因等，使用者擁有土地卻未能合理開發，延期開工，造成投資經營陷入困境，而一旦儲備土地閑置，又或者加上項目監管不確定因素，要么政府下令收回土地，要么收取閑置費，都可能影響到土地儲備的公平性。

四、新發展趨勢下儲備土地管理的對策

（一）科學制定供地計劃和儲備計劃

1.制定儲備計劃

在儲備土地管理中，應當將政府宏觀調控手段發揮出來，制定中長期用地儲備計劃，精準把控土地管理節奏與規模。各級政府需做好宏觀調控工作，提前論證當地用地儲備，做到產業項目合理布局，實現高質量產業聚集。比如筆者所在的長沙市，城市發展已經到了工業化和城鎮化的中后期、特大城市向超大城市的跨越期、區域性中心城市到國家中心城市的提升期，為促進和保障實現城市空間整體性、系統性改造和更新，更需要在土地資源集約高效利用領域大膽探索特色化舉措，作者所在的單位長沙市土地儲備中心結合國土空間規劃，擬通過探索重點實施片區收儲、綜合開發。首先對轄區行政范圍內以村為單位的集體土地摸底，通過歷年土地變更數據、權屬證明等結合現狀建設分析研究范圍內現狀集體土地范圍；其次合規性分析，分析現狀集體土地在土地利用總體規劃和控規中的分布情況，以控規管理單元為單位，了解現狀集體土地在空間規劃中的用途及指標；然后對儲備潛力分析，一是結合航拍和地形底圖數據，對擬儲備區域的現狀情況進行分析，二是結合區位、交通、指標、限高、配套等要求，分析研判各區域用地的儲備潛力；最后進行儲備分區和計劃，結合土地征收成片開發管理要求等劃定儲備分區、近期重點儲備區域和擬定儲備分期設想，分片區對儲備地塊的規劃合理性、儲備重點難點等情況進行判斷，并探索研究儲備工作開展和實施的相關方案。

2.增強部門協同性

用地儲備管理中，涉及諸多部門，需強化各部門溝通聯系，制定各部門配合協調制度，樹立“一盤棋”工作思維，履行各部門責任，圍繞項目落地的工作進程，減少項目落地障礙，縮減審批環節、跑動次數、證明材料，實現項目高效落地，在儲備審批、征收動遷方面，各部門齊抓共管，協調儲備土地的各種矛盾與問題，有效落實用地儲備計劃[2]。并且，國家盡管出臺了諸多有關土地儲備文件，但對審計監察、國土資源、財政稅務等部門職責進行規定，用地儲備的監管主體、責任人等仍不夠明確，需立足于國家土地儲備法律框架，明晰土地監管主體，確定主體、客體之間關系，落實各部門責任，規范土地儲備計劃與供地計劃，科學開展用地儲備。

3.制定供應計劃

土地儲備實施項目較多，制定土地利用規劃后，根據實際情況開展土地儲備，將土地價值體現出來。例如，荷蘭政府對土地價值十分重視，為避免評估土地價值引發爭議，需要邀請3位評估師評定，將其上交至法庭，法庭接收評估意見后，作出強制征用裁決[3]。通過此種方法，慎重使用土地，以免土地投機，各地區出臺土地儲備計劃中，也要控制儲備時間，合理控制儲備成本，做好市縣征拆征收、土地前期開發、土地儲備業務等環節，安排專業部門負責土地儲備，簡化程序、管理土地管理，提高土地儲備效率。

（二）加強資金管理，優化土地資源儲備供應

1.探索融資模式

儲備土地管理中，資金來源渠道較少，多是商業銀行貸款與財政供給，對于用地儲備發展十分不利，需優化資源資金供應。

第一，發展土地債權，市政專項債權有高效、低廉、方便特征，政府融資可以土地債權為主，積極籌集儲備土地項目資金，發行債券中，以土地出讓收益為擔保物，政府項目籌資到期后，需償還本金和利息，需注意償還本金與利息是立足于土地出讓獲得收益實施，盡管類似于商業銀行貸款，信用主體卻有所不同，可降低儲備土地融資成本風險[4]。政府地方債券發行時間短，可參考國債發行經驗，主要是發行地方債券利率較低，相比銀行貸款低，可降低融資成本，還能短時間完成籌集資金任務。

第二，建立土地信托體制，信托融資操作中，儲備土地管理機構需將具體項目情況上報至有關部門，協商信托公司，達成共識后，信托公司需全面、充分調查項目情況，設計合理信托產品，經過部門批準，即可發行融資。項目運行中，將融資資金投入土地儲備中，后期政府負責償還利息與本金，如果償還各項費用仍有剩余，雙方可根據合同規定科學分配。信托產品利率按照市場利率調整，事先也能利用合同方式，確定收益分配，整體信托模式具有較強靈活性，加上法律環境完善，操作較為簡單。

第三，引進證券化土地資產，土地儲備機構缺乏流動性收益，集中土地資產后，可將其轉換為金融市場流通證券，以發行債券或股票，獲得資金。資產證券化中，選擇專業管理機構對資產進行包裝、發行，銀行金融機構在抵押土地使用權后發放貸款，注意此種貸款無須提供貨幣資金，可出具融資保函，或銀行信譽背書。銀行機構抵押土地收益，出售給管理機構，發行債券產品籌集資金，完成籌集后，轉交資金至銀行，將其發放至儲備土地機構，管理機構則將資金用于償付貸款[5]。該模式能夠分散儲備土地風險，將土地運營、開發風險轉移至投資人、擔保人與發行人，還能規范土地所得收益，加強資金監管，以免發生資金腐敗、挪用情況。

2.探索土地打包模式

儲備土地中，土地打包是將城市公共設施與市政設施建設和土地關聯，將土地儲備收益用于公共服務、市政建設中，采取“以地生財”方式，出讓土地儲備籌集項目發展資金，實現迅速籌集市政設施與公共設施資金。

儲備土地管理中，需提高運作資金效率，對市場進行綜合、全面的調查，加強土地項目可行性分析與成本核算，加強土地變現能力，提高資金回報率，實現利益最大化。

（三）規范市縣土地儲備項目管理

1.完善收益分配

土地儲備管理重點工作之一是合理分配利益，需處理各主體關系，尤其是政府和集體以及企業之間的關系，保證關系和諧性，需結合土地資產情況判定，明確分配方法及企業運作，為分配土地收益提供參考。分配收益需保證相關者原有利益，土地使用者與所有者權益根據比重返還，通過合理分配，推動項目有序開展，維護土地儲備穩定實施。

2.建立監督制度

土地儲備項目實施中，還要完善監督機制，可從以下幾個方面出發：一是構建懲處制度，市縣政府每年均需深度盤查、了解各地區供應率，制定針對性考核，落實獎懲明確的考核標準，適當獎勵優秀地區，表現不佳區域則予以懲處，加大考核力度，達到土地項目監督效果；二是強化行業自律，推行土地儲備項目構建誠信體系，健全行業自律體系，加強土地機構監督管理，強化整體團隊力量，實現行業市場有序、平穩的發展，還要引進諸多優秀人才，實現項目高質量發展；三是強化儲備土地監察執法，土地儲備運作中，需加大項目監管力度，可采取合理監察方式，監管違法行為，嚴厲懲處違規違法行為，制定審核項目標準，出臺管理措施，實行多部門聯動管理制度。

3.績效評價體系

土地儲備中，應完善供應土地市場，保證市場穩定，減少開發成本，科學分配土地資源。但是，僅從土地儲備項目進行監管，難以評估后續土地價值，土地具有社會、經濟與生態價值，和社會權益與區域經濟聯系密切。因此，需構建科學、全面的土地儲備項目績效體系，評價其社會價值，從效果、績效多個層面對土地儲備進行評價，考慮經濟、環境與生態等內容。一是采取定量、定性分析方式，以土地儲備項目為數據藍圖，開展具體數據評價，量化土地使用、供應情況，根據數據統計情況，衡量土地項目質量；二是構建績效評價體系，遵循公益性原則，從土地市場、出讓價格穩定方面出發，注重整合土地資源，優化空間開發，集約利用土地資源，做好績效考核，完善問責機制。

五、總結

綜上所述，黨的十九大后，我國特色社會主義邁入新時代，土地儲備需落實新發展理念，面對儲備計劃、資金管理、項目管理等方面問題，應結合實際情況，科學制定供地計劃和儲備計劃，優化土地資源儲備供應，規范市縣土地儲備項目管理，實現科學、合理的區域規劃，有效配置不同用途土地布局與比例，構建政府儲備土地管理體系與質量標準。