多元協(xié)同視角下老舊小區(qū)改造后長效治理問題研究*

燕山大學(xué) 張繼堯

我國全面進(jìn)行老舊小區(qū)改造，人民生活水平不斷提高，物質(zhì)生活極大豐富，但是隨著老舊小區(qū)改造進(jìn)程的不斷加快，改造完成數(shù)量不斷增加，改造完成時間間隔加長，老舊小區(qū)改造完成之后的“嶄新成果”無法得到長時間、高質(zhì)量的維持，一些地方在前幾年改造完成的小區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了“返舊”的跡象，甚至某些老舊小區(qū)改造后不久便出現(xiàn)了質(zhì)量問題，卻無法得到相關(guān)責(zé)任方的維護(hù)和管理。筆者認(rèn)為對于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)進(jìn)行全面改造是重要的國家戰(zhàn)略，所以不能僅關(guān)注“表面”，還要深入“骨子里”注重老舊小區(qū)改造后協(xié)同參與的長效治理機(jī)制的建立，老舊小區(qū)要改造好更要維護(hù)好，這樣才能保持老舊小區(qū)的新顏不老，讓人民群眾真正有幸福感。

一、老舊小區(qū)協(xié)同治理研究基礎(chǔ)

協(xié)同學(xué)治理視角下老舊小區(qū)多元主體協(xié)同治理體現(xiàn)出以下三個方面的特點：

一是多元主體呈現(xiàn)出非線性關(guān)系。老舊小區(qū)多元主體協(xié)同治理要求政府主體、物業(yè)企業(yè)、社會組織主體、社區(qū)居民等主體之間建立平等的非線性關(guān)系，并通過溝通協(xié)商、對話談判等水平非線性互動方式來實現(xiàn)協(xié)同的目標(biāo)—老舊小區(qū)改造后的長效治理。

二是老舊小區(qū)改造系統(tǒng)是開放性的。它對市場和社會力量等等開放是協(xié)同治理與其他治理策略相較而言最為關(guān)鍵的優(yōu)勢。

三是多元治理主體之間是相互競爭和合作的關(guān)系，競爭是前進(jìn)的動力，合作是發(fā)展的源泉，推動老舊小區(qū)多元主體協(xié)同治理，必須構(gòu)建政府、物業(yè)企業(yè)、社會組織、社區(qū)居民主體等眾多主體之間既相互合作又相互競爭同時又相互監(jiān)督的良性互動關(guān)系。

二、老舊小區(qū)改造后的管理問題

我國老舊小區(qū)全面改造的已經(jīng)到了第三個年頭，隨著老舊小區(qū)的改造升級，很多老舊小區(qū)煥然一新，但是也有小區(qū)在改造工程完成以后遇到了難題而且遲遲得不到解決，并且大多數(shù)老舊小區(qū)除了一部分基礎(chǔ)的公共設(shè)施納入了管理以外，還有諸多問題處于管理盲區(qū)或自主管理中，而且就納入管理的公共基礎(chǔ)設(shè)施而言，管理的效果也不盡如人意，很多地方出現(xiàn)了管理滯后和各個部門相互推諉的現(xiàn)象。

2021年9月國務(wù)院開展了第八次大督查，共派出16個督查組赴實地督查，推動解決人民群眾“急難瞅盼”的問題，不少居民通過國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺反映老舊小區(qū)改造過程中已經(jīng)改造完成之后碰到的煩心事兒，江西南昌某地的老舊小區(qū)在改造的過程中出現(xiàn)了實際情況與改造計劃不符合的情況，導(dǎo)致老舊小區(qū)的改造工程進(jìn)行了一部分就停滯不前，多方溝通無果施工隊只能暫時停止改造；天津市某地的老舊小區(qū)在改造完成以后發(fā)現(xiàn)原來不漏水的屋頂卻出現(xiàn)了嚴(yán)重漏雨的情況，老舊小區(qū)的居民經(jīng)過多次與相關(guān)部門的溝通并且經(jīng)過多次的施工維修之后仍然找不到相應(yīng)的漏雨點，而且每次花費在溝通和維修上的時間相當(dāng)長而問題卻得不到很好的解決；遼寧沈陽某老舊小區(qū)在改造完成不久以后，卻出現(xiàn)了剛剛改造的路燈就停止工作的現(xiàn)象，一個老舊小區(qū)的路燈由于基層歸屬部門和改造設(shè)計部門之間存在分歧，導(dǎo)致一個原本很簡單的事情復(fù)雜化，更給本小區(qū)的居民造成了很大的生活困難。

三、老舊小區(qū)改造后的管理問題分析

（一）物業(yè)管理問題

大部分老舊小區(qū)進(jìn)行改造以后，老舊小區(qū)的空間布局沒有發(fā)生變化，甚至由于老舊小區(qū)本身的空間布局就比較狹窄，改造以后加上新的基礎(chǔ)設(shè)施就會變得更加狹窄，導(dǎo)致物業(yè)沒有足夠的用房配置，無法產(chǎn)生良好的物業(yè)服務(wù)，再者小區(qū)內(nèi)本來就比較狹窄的公共空間再加上居民各種雜物的堆放，物業(yè)多以勸說為主，管理起來十分困難。

同時老舊小區(qū)的整體外表雖然得到了更新，但是老舊小區(qū)的大多數(shù)居民觀念卻沒有得到更新，很多老舊小區(qū)的物業(yè)費收繳困難，一些物業(yè)公司由于物業(yè)費收取困難，導(dǎo)致降低了物業(yè)的服務(wù)水平，這就更進(jìn)一步造成了物業(yè)服務(wù)這一具有無形性質(zhì)的服務(wù)在小區(qū)居民面前變得更加虛無縹緲，導(dǎo)致物業(yè)服務(wù)工作變得更加困難。而且由于傳統(tǒng)物業(yè)投入產(chǎn)出比較低，老舊小區(qū)的物業(yè)管理費用平均較低，只能維持最基本的物業(yè)服務(wù)，很多物業(yè)企業(yè)并不愿意入駐老舊小區(qū)進(jìn)行物業(yè)管理。

（二）居民主體意識薄弱

老舊小區(qū)的居民社會關(guān)系比較復(fù)雜，老舊小區(qū)的居民以退休人口、拆遷安置人口、外來人口等低收入弱勢群體人口為主，素質(zhì)良莠不齊，人員流動性高。這就導(dǎo)致老舊小區(qū)的居民往往只追求自身利益，對維護(hù)公共環(huán)境和小區(qū)整體利益缺乏積極性，甚至一些居民經(jīng)常占據(jù)小區(qū)的公共利益，將老舊小區(qū)的一些改造更新設(shè)施據(jù)為己有，導(dǎo)致改造不久后又出現(xiàn)了昔日破敗的景象，業(yè)主投訴較為頻繁，一些分歧難以達(dá)成一致。老舊小區(qū)的一些業(yè)主往往只將自己看作利益的分割者，而不是公共利益的維護(hù)者和管理的主體。雖然一些小區(qū)成立了業(yè)主委員會，但基于小區(qū)本身的居民素質(zhì)再加上情況比較復(fù)雜，業(yè)主委員會缺乏專業(yè)水平，不能發(fā)揮出相應(yīng)價值，尤其是在解決業(yè)主糾紛和宣傳法律法規(guī)方面，效率較低。

（三）多元協(xié)同監(jiān)管的缺失

從目前全國老舊小區(qū)改造進(jìn)程來看，老舊小區(qū)改造處于前期和中期階段，更多的地方政府把大量的資金和相應(yīng)的配套政策支持投入到了老舊小區(qū)的改造之前，政府更加看重的是老舊小區(qū)的樣子發(fā)生了怎樣的新改變，而忽視了如何將老舊小區(qū)良好的改造成果維護(hù)下去，這就導(dǎo)致政府在一定程度上缺乏對于老舊小區(qū)的回頭看監(jiān)督。

老舊小區(qū)應(yīng)該全面落實“改管并重”確保資源的合理利用和效率最大化，全面落實以多元主體協(xié)同參與模式進(jìn)行下的老舊小區(qū)的后續(xù)管理，健全造血功能，建立一次改造、長期保持的管理機(jī)制，充分轉(zhuǎn)變政府在老舊小區(qū)后續(xù)管理過程中的職能和作用，讓社會組織、物業(yè)企業(yè)和社區(qū)組織充分參與到后期維護(hù)當(dāng)中，由政府“一家獨大”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣卫怼埃苊庹芾韺哟魏凸芾矸冗^大，造成監(jiān)管效率低下，局民滿意度降低和參與度下降的情況。

四、老舊小區(qū)改造后的困境原因分析

（一）缺乏多元協(xié)同治理職責(zé)劃分

老舊小區(qū)的改造工程大多是在地級市政府主導(dǎo)的情況下開展的，進(jìn)行維修改造的工程的施工主體大多都是政府進(jìn)行統(tǒng)一的招標(biāo)安排，這在改造的進(jìn)行過程中發(fā)揮了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的良好作用，但是在改造完成以后卻出現(xiàn)了責(zé)任劃分不明確的問題。針對改造完成以后某個問題的出現(xiàn)是否是因為老舊小區(qū)改造工程而導(dǎo)致地存在著模糊性，無法劃分具體負(fù)責(zé)的責(zé)任方，同時也存在著當(dāng)?shù)氐慕值篮蜕鐓^(qū)對老舊小區(qū)屬地具有管轄權(quán)，但是無法對老舊小區(qū)改造工程完成以后出現(xiàn)的質(zhì)量問題直接向施工方進(jìn)行反應(yīng)，上報到相應(yīng)的城市管理部門又會出現(xiàn)改造工程不在正常的市政設(shè)施管理范圍之內(nèi)的情況，造成了老舊小區(qū)后期管理的困難。

（二）缺乏多元協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建

老舊小區(qū)的改造在很大程度上只注重了硬件設(shè)施的改造，卻忽略了“軟件”設(shè)施的改造，沒有將現(xiàn)代化小區(qū)的居民與管理者的溝通機(jī)制引進(jìn)老舊小區(qū)中，應(yīng)該在政府主體、市場主體、社會主體和社區(qū)居民主體之間構(gòu)建一個平等的對話協(xié)商和溝通談判機(jī)制，使得市場的力量能夠參與到老舊小區(qū)的日常管理中。同時在政府主管部門的管理下，和社區(qū)居民主體的監(jiān)督，以及社會主體力量的平衡下能夠達(dá)到一個良好的循環(huán)溝通效果。

由于市場主體的參與可以讓老舊小區(qū)的改造在社會資本的注入之下能夠得到持續(xù)的資金來源，為持續(xù)更新維護(hù)提供動力，同時政府的管理和社會以及居民的監(jiān)督又不至于市場資本過多在老舊小區(qū)改造這個民生舉措中獲得過多的盈利。

五、老舊小區(qū)改造后長效管理機(jī)制建立對策

（一）以基層黨建為引領(lǐng)，構(gòu)建完善的多元協(xié)同治理機(jī)制

基層黨建引領(lǐng)基層社會治理，關(guān)鍵是切實發(fā)揮基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，要健全組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，完善協(xié)同治理機(jī)制，提升多元主體協(xié)同治理能力。在事物決策方面，要按照“黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、居民參與、依法決策”的原則，建立高效的組織管理機(jī)構(gòu)。賦予物業(yè)企業(yè)、公共組織和小區(qū)居民等參與老舊小區(qū)日常維護(hù)和管理的重要事項討論、決策和監(jiān)督等的權(quán)利，有效引導(dǎo)社會公共組織和小區(qū)居民參與到協(xié)同治理中，充分發(fā)揮老舊小區(qū)居民參與治理的積極性和主體優(yōu)勢，提高老舊小區(qū)居民的主人意識和公共權(quán)利意識，有利于對于老舊小區(qū)改造完成后發(fā)現(xiàn)的問題漏洞進(jìn)行及時止損。

1.探索黨員互助帶動居民互助機(jī)制

通過基層黨建引領(lǐng)鄰里互助和社區(qū)志愿服務(wù)填補(bǔ)黨建與社區(qū)治理鴻溝。老舊小區(qū)基于其自身的社區(qū)生態(tài)環(huán)境和社會人員的復(fù)雜性以及居民整體文化素質(zhì)和法律意識偏低的事實上，需要基層黨員干部引領(lǐng)開展互助的志愿服務(wù)，建立黨員服務(wù)社區(qū)、服務(wù)居民的互助機(jī)制。通過黨員互助帶動居民互助，可以為老舊小區(qū)居民解決公共利益糾紛問題，致力于構(gòu)建長期和諧的老舊小區(qū)溫馨住宅氛圍。同時通過積極帶領(lǐng)老舊小區(qū)居民參與本小區(qū)的志愿維護(hù)活動，達(dá)到共同長期維護(hù)老舊小區(qū)改造的良好成果，此外還可以以“紅色引擎工程”為契機(jī)，開展主題教育活動，為老舊小區(qū)居民進(jìn)行法律知識，老舊小區(qū)改造相關(guān)政策進(jìn)行普及宣傳，同時開展文化娛樂活動，體現(xiàn)黨建與居民自治的有效銜接。

2.完善黨建引領(lǐng)老舊小區(qū)治理的激勵體系

為調(diào)動基層黨建行動者的積極性，需要調(diào)動從黨員到基層黨組織的雙重激勵機(jī)制。不能因為黨員參與性質(zhì)的無私性而忽視對黨員參與的肯定與和激勵，將參與性質(zhì)與參與動力相混淆。要在老舊小區(qū)后期長效管理過程中形成以榜樣激勵、情感激勵、培訓(xùn)激勵的內(nèi)部激勵為基礎(chǔ)，以社會榮譽激勵、社會物質(zhì)激勵、社會環(huán)境激勵的外部激勵為支撐的志愿服務(wù)系統(tǒng)。在公益領(lǐng)域中發(fā)揮“市場機(jī)制”的作用，有利于傳統(tǒng)的“計劃公益”邁向“市場公益”時代，有利于充分發(fā)揮基層黨建組織為引領(lǐng)，市場、社區(qū)組織和社會組織“三位一體”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)參與到老舊小區(qū)志愿服務(wù)。激勵志愿服務(wù)系統(tǒng)的建立是保持黨建行動者的長期參與的動力源泉，為老舊小區(qū)改造后的長期維護(hù)提供了重要的機(jī)制保障。

（二）以物業(yè)管理轉(zhuǎn)型升級為契機(jī)，構(gòu)建完善的多元協(xié)同治理機(jī)制

老舊小區(qū)先天存在設(shè)計缺陷，導(dǎo)致后期維護(hù)和運營需要更多的投入。大部分老舊小區(qū)還未成立業(yè)主委員會，小區(qū)出現(xiàn)物業(yè)管理問題時，居民仍然認(rèn)為由產(chǎn)權(quán)單位負(fù)責(zé)，但是老舊小區(qū)建造年限較長一些單位已經(jīng)不再存在，導(dǎo)致老舊小區(qū)長時間無人管理。同時大量商品房小區(qū)實行了專業(yè)化、社會化的物業(yè)管理，也提高了老舊小區(qū)居民對物業(yè)服務(wù)管理的意識。所以以老舊小區(qū)改造為契機(jī)，就進(jìn)一步推進(jìn)了傳統(tǒng)住宅物業(yè)管理的升級。我國物業(yè)行業(yè)開始向著居民自治的方向轉(zhuǎn)型升級，形成以新型物業(yè)為主，政府、社區(qū)組織、社會組織、居民等多元主體協(xié)同治理機(jī)制，增強(qiáng)了小區(qū)居民的參與意識，提高居參與水平，增強(qiáng)居民的歸屬感、安全感和幸福感，從而達(dá)到居民自我實現(xiàn)的需求。

1.推動物業(yè)管理滿足居民自我需求

為了實現(xiàn)居民尊重和自我實現(xiàn)需求，保持老舊小區(qū)改造后的長久生機(jī)活力，應(yīng)該構(gòu)建以物業(yè)為主要推動力，完善老舊小區(qū)公眾參與、居民自治制度。加快老舊小區(qū)業(yè)主委員會、自管會等建立，明確以業(yè)委會為主，自管會為輔的居民自治模式。推動多元主體協(xié)同參與機(jī)制，加快由物業(yè)牽頭，政府基層組織、社區(qū)組織、居民等利益相關(guān)者共同制定老舊小區(qū)管理辦法、更具針對性地長效地維護(hù)老舊小區(qū)秩序。政府基層組織例如街道應(yīng)該充分發(fā)揮其權(quán)威性，按照相關(guān)法律法規(guī)向業(yè)主進(jìn)行宣傳并發(fā)放《物業(yè)管理基本知識及法律法規(guī)》，協(xié)助物業(yè)企業(yè)和業(yè)委會開展工作。

2.加快思想觀念轉(zhuǎn)變

老舊小區(qū)居民與物業(yè)管理服務(wù)的觀念與理念進(jìn)行轉(zhuǎn)變。一是，老舊小區(qū)居民觀念的轉(zhuǎn)變。由于企業(yè)改制、物業(yè)管理和企事業(yè)單位管理的分離等原因，物業(yè)管理已經(jīng)脫離企事業(yè)單位的管理，交給了物業(yè)公司，因此要形成老舊小區(qū)居民對物業(yè)服務(wù)的意識，并強(qiáng)化購買服務(wù)的意識。這是確保物業(yè)公司能夠在老舊小區(qū)開展服務(wù)的根本基礎(chǔ)，老舊小區(qū)的居民需要從根本上接受物業(yè)公司的服務(wù)，并且愿意為物業(yè)服務(wù)進(jìn)行支付，打開了物業(yè)服務(wù)進(jìn)入老舊小區(qū)的“門”，同時也為建立長效的維護(hù)機(jī)制打下基礎(chǔ)。

二是，物業(yè)管理服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變。首先，物業(yè)管理應(yīng)該由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，明確物業(yè)管理性質(zhì)是服務(wù)的，不存在“管理者”與“被管理者”之間的關(guān)系。物業(yè)企業(yè)對自身定位的明確才能使老舊小區(qū)居民對它有更好的接納性。其次，居民與物業(yè)公司二者的地位都是平等的。平等地位的構(gòu)建不僅僅除了需要居民與物業(yè)公司的相互理解和支持，更重要的還需要基層政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、社會組織的積極參與、業(yè)主委員會的調(diào)解溝通，多方主體共同協(xié)調(diào)才能達(dá)到維護(hù)老舊小區(qū)長效秩序的最終目的。

六、結(jié)語

在我國全面推進(jìn)老舊小區(qū)改造的過程中，取得重大成就的同時也不能忽略老舊小區(qū)改后完成之后長效治理機(jī)制的重要性。必須充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，調(diào)動基層黨員干部積極性，推動建立基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的物業(yè)公司、業(yè)主委員會、公共組織等主體廣泛參與、共商事務(wù)、協(xié)調(diào)互動的社區(qū)管理新機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，共同維護(hù)改造成果。同時積極推動傳統(tǒng)物業(yè)管理轉(zhuǎn)型升級，爭做老舊小區(qū)居民“接納的物業(yè)”“認(rèn)可的物業(yè)”“歡迎的物業(yè)”，為老舊小區(qū)提供更高質(zhì)量的物業(yè)服務(wù)，滿足居民在物質(zhì)生活和精神方面的需求，提升居民的生活質(zhì)量和層次。