加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作路徑探索

中共昆明市晉寧區(qū)委黨校 呂永芬

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是中國(guó)社會(huì)建設(shè)和國(guó)家治理的重要領(lǐng)域。加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會(huì)治理現(xiàn)代化對(duì)優(yōu)化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)社會(huì)治理科學(xué)化、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理全過(guò)程民主化具有重要的空間創(chuàng)新意義，尤其是對(duì)于形成社會(huì)治理現(xiàn)代化新格局具有重要探索意義。但是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是一個(gè)新生事物，如何在法治保障中繼續(xù)前行還有許多需要去深入探討的理論和實(shí)踐問(wèn)題。

一、推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作的重要性

市域社會(huì)治理是以設(shè)區(qū)的城市為基本治理單位，以城區(qū)為重點(diǎn)，覆蓋農(nóng)村，城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮市級(jí)層面主導(dǎo)作用，是在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌謀劃和實(shí)施的社會(huì)治理。市域具有較為完備的社會(huì)治理體系，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的有效載體。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，市域在國(guó)家治理中的地位和作用日益突出。“十四五”時(shí)期，將有上億人口進(jìn)入城市生活，城市人口將逐步達(dá)到總?cè)丝诘?0%左右。因此，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化具有重大的理論和實(shí)踐意義。

（一）有利于社會(huì)和諧穩(wěn)定

市域是各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源聚集之地，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)性和流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，生活在其中的人們對(duì)和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序的需求越來(lái)越高。推進(jìn)市域社會(huì)治理能夠?qū)⒅卮笊鐣?huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)控制化解在市域，增強(qiáng)人民群眾的安全感、幸福感和獲得感，促進(jìn)社會(huì)大局的和諧穩(wěn)定，推動(dòng)城市實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政治安全、社會(huì)穩(wěn)定、人民安寧。

（二）有利于提高社會(huì)治理現(xiàn)代化水平

市域社會(huì)治理是社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要突破口。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)人口中，居住在城鎮(zhèn)的人口為90199萬(wàn)，占63.89%。與第六次全國(guó)人口普查相比，城鎮(zhèn)人口比重上升14.21個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，流動(dòng)人口增加，社區(qū)內(nèi)的工作量加大。市域?qū)用嬷苯用鎸?duì)居民多層次、多樣化、個(gè)性化的需求，同時(shí)市域具有相對(duì)完備的立法行政權(quán)，能夠統(tǒng)籌縣域和基層的行動(dòng)能力，克服縣域與基層社會(huì)治理中反應(yīng)不及時(shí)、協(xié)調(diào)能力不足等問(wèn)題，采用精準(zhǔn)的方法，發(fā)揮市域優(yōu)勢(shì)，以城帶鄉(xiāng)，真正實(shí)現(xiàn)“民有所呼、我必有應(yīng)”。

（三）有利于戰(zhàn)勝各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)

市域是觀察矛盾風(fēng)險(xiǎn)走向的晴雨表，是守住安全穩(wěn)定底線的重要陣地，在矛盾風(fēng)險(xiǎn)防范化解中具有特殊的作用。隨著信息化的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題最先在市域凸顯，社會(huì)治理難度增大。新冠肺炎疫情是對(duì)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的一次大考，也是對(duì)社會(huì)治理能力的一次考驗(yàn)。應(yīng)對(duì)此次疫情，市域在統(tǒng)籌社會(huì)資源、動(dòng)員社會(huì)力量和群眾參與、科學(xué)應(yīng)急等方面發(fā)揮了重要作用，形成了應(yīng)急處置的強(qiáng)大合力。因此，把握市域矛盾風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)律和特點(diǎn)，有利于提高風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)見(jiàn)性和化解風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)效性，防止單個(gè)風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)橄到y(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，局部風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)槿诛L(fēng)險(xiǎn)，真正落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想。

二、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作推進(jìn)中存在的問(wèn)題

2019年12月，全國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化工作會(huì)議在北京召開(kāi)，會(huì)議安排部署了試點(diǎn)時(shí)限分為兩期進(jìn)行，第一期是2020至2022年，第二期是2023年至2025年，并詳細(xì)解讀了相關(guān)試點(diǎn)工作。各省市都積極申報(bào)，中央政法委批準(zhǔn)云南省昆明市為第1期試點(diǎn)城市，從2020年起到2022年，開(kāi)展為期三年的創(chuàng)建工作。基層是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作的重點(diǎn)，各地要扎根在基層，有效推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作，根據(jù)中央、省、市區(qū)的各項(xiàng)部署要求依次推進(jìn)，使基層活力提升和基層和諧景象明顯改善，基層治理效果明顯鞏固，工作取得了一些成效，但離創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)還存在一定差距。

（一）工作思路上認(rèn)識(shí)有差距

一些單位部門(mén)對(duì)推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作精神理解不透徹，將“市域社會(huì)治理”和“基層社會(huì)治理”相提并論，并將“市域社會(huì)治理”作為“市域治理”的一個(gè)拓展，在內(nèi)涵上把握不準(zhǔn)，各部門(mén)職責(zé)定位認(rèn)識(shí)不清，不能較好地掌握市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作的主題、市域特點(diǎn)表現(xiàn)不突出、市域優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不充分，致使工作目標(biāo)不明確、著力點(diǎn)不突出、推進(jìn)力度不強(qiáng)大。

（二）工作重視程度還不夠

部分分指揮部還未從條塊上抓實(shí)工作，部分縣區(qū)面上統(tǒng)籌推動(dòng)工作不夠有力，牽頭單位牽頭作用發(fā)揮不明顯，對(duì)分指揮部工作安排部署不夠有力，出現(xiàn)“上熱下冷”的情況，工作僅滿足于收集匯總材料，與市級(jí)牽頭部門(mén)溝通對(duì)接不到位，工作進(jìn)展遲緩。報(bào)送材料流于形式，推進(jìn)情況報(bào)送內(nèi)容存在對(duì)標(biāo)不準(zhǔn)確、重點(diǎn)不突出、特色不鮮明等問(wèn)題，個(gè)別單位甚至出現(xiàn)因崗位調(diào)整導(dǎo)致工作斷檔的現(xiàn)象。

（三）工作方法創(chuàng)新不多

一些責(zé)任單位對(duì)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作存在認(rèn)識(shí)欠缺、工作研究不深入、推進(jìn)強(qiáng)度不高等問(wèn)題，對(duì)于如何抓工作辦法不多，制度安排不夠完善，作用發(fā)揮效果不明顯，未配備專(zhuān)門(mén)的政法隊(duì)伍工作人員，即使是安排了相應(yīng)的工作人員，而他們學(xué)習(xí)運(yùn)用新知識(shí)、新思維、新技術(shù)、新手段推動(dòng)工作的能力和水平不高，工作思路創(chuàng)新性、主動(dòng)性、預(yù)見(jiàn)性不強(qiáng)，發(fā)現(xiàn)矛盾問(wèn)題和解決矛盾問(wèn)題的能力不足，未真正形成強(qiáng)大合力。

（四）工作質(zhì)效不夠高

根據(jù)《全國(guó)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作指引》的規(guī)定，“城市社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施要求要全覆蓋，村綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率要求在90%以上，試點(diǎn)市人民群眾對(duì)本市平安建設(shè)的滿意度要超過(guò)96%，100%的村要落實(shí)重大事項(xiàng)決策‘四議兩公開(kāi)’，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)社會(huì)組織孵化培育和活動(dòng)場(chǎng)所覆蓋率不低于50%，社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才要在全市戶籍人口的1‰以上，農(nóng)村地區(qū)注冊(cè)志愿者占常住人口比例要在8%以上，全民法治宣傳教育普及率達(dá)到80%以上，城市、農(nóng)村普通人群心理健康知識(shí)知曉率要分別達(dá)到70%、50%等剛性指標(biāo)的要求”[1]，部分地區(qū)在創(chuàng)建工作中針對(duì)這些剛性指標(biāo)體系還有部分未達(dá)標(biāo)，原因是工作責(zé)任壓得還不夠?qū)崳傊笓]總辦公室工作力量薄弱，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用發(fā)揮不到位，對(duì)各分指揮部、各責(zé)任單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）督導(dǎo)、指導(dǎo)、培訓(xùn)、檢查不夠。部分責(zé)任單位工作責(zé)任落實(shí)不到位，措施落實(shí)不到位，工作標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)把控不到位，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求推進(jìn)試點(diǎn)創(chuàng)建工作還有很大差距。

（五）群眾對(duì)平安建設(shè)滿意率和認(rèn)可度不高

據(jù)近年群眾安全感調(diào)查顯示，民生問(wèn)題已經(jīng)成為排在治安問(wèn)題之前影響群眾安全感的重要因素。另外一些行業(yè)監(jiān)管存在盲區(qū)，綜合整治不徹底。如電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、非法高利放貸、非法集資等行業(yè)亂象仍不同程度存在。掃黑除惡專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)整治中，對(duì)于鏟除經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、查處“保護(hù)傘”等方面與打擊成果方枘圓鑿，整體工作成效和人民群眾的期望值還有存在一定距離。

（六）社會(huì)治安防控體系還不夠完善

平安建設(shè)基層基礎(chǔ)仍然薄弱，綜治中心、網(wǎng)格化服務(wù)管理中心規(guī)范化建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入、科技支撐不足，人防、物防、技防措施織得還不密，網(wǎng)格化服務(wù)管理深化拓展機(jī)制還不健全，各類(lèi)安全風(fēng)險(xiǎn)隱患的排查整治還不到位。

三、加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作的建議

（一）堅(jiān)持齊抓共管常態(tài)摸排，著力提升防范化解風(fēng)險(xiǎn)隱患的能力水平

第一，強(qiáng)化定期排查、專(zhuān)項(xiàng)排查、重點(diǎn)排查和滾動(dòng)排查，切實(shí)掌握、有效防范特定領(lǐng)域、利益群體社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，爭(zhēng)取早發(fā)現(xiàn)、早解決、早化解，推動(dòng)有關(guān)部門(mén)強(qiáng)化矛盾糾紛源頭防范、多元化解，不斷提升維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公共安全的能力和水平。

第二，加強(qiáng)對(duì)重大復(fù)雜矛盾糾紛的摸排管控，做到底數(shù)清、情況明，并強(qiáng)化分類(lèi)指導(dǎo)，組織研究具體化解措施，進(jìn)一步明確包保化解的牽頭責(zé)任單位、協(xié)助配合單位，把每一項(xiàng)化解措施、化解時(shí)限明確到單位，適時(shí)跟進(jìn)和通報(bào)工作進(jìn)展情況，確保各類(lèi)矛盾糾紛化解率達(dá)50%以上。

第三，完善社會(huì)治安防控體系建設(shè)，建好用好綜治中心、網(wǎng)格化服務(wù)管理中心、矛盾化解協(xié)調(diào)中心工作平臺(tái)，發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政法委員作用，整合基層資源力量，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)部位、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的專(zhuān)項(xiàng)整治和監(jiān)管，防止重特大（案）事件的發(fā)生。

第四，加大公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)面布警，加大巡邏防范力度，提升社會(huì)面治安管控能力，有效遏制各類(lèi)案件的發(fā)案率，特別要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)場(chǎng)所、部位的布控和堵卡查緝力度，著力打擊盜竊、詐騙、毆打他人、損毀公私財(cái)務(wù)、打架斗毆等嚴(yán)重影響社會(huì)治安穩(wěn)定和群眾安全感滿意度的違法犯罪。

（二）強(qiáng)化優(yōu)選意識(shí)，加強(qiáng)市域社會(huì)治理的關(guān)鍵立法

第一，加強(qiáng)社會(huì)治理整體規(guī)劃方面的基本立法。在國(guó)家層面沒(méi)有相關(guān)完善法律法規(guī)前，市域社會(huì)治理地方立法需要先行先試，為統(tǒng)籌整個(gè)市域社會(huì)治理提供一個(gè)規(guī)范框架，尤其是將分散的由各個(gè)主體牽頭進(jìn)行的城鄉(xiāng)社會(huì)治理實(shí)踐統(tǒng)一起來(lái)，完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法、科學(xué)民主立法機(jī)制，保障重大社會(huì)改革于法有據(jù)，從宏觀和全局層面搭建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的市域社會(huì)治理的綜合性地方規(guī)范體系，充分發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

第二，加強(qiáng)促進(jìn)公眾主動(dòng)參與建立社會(huì)治理長(zhǎng)效機(jī)制的立法。參與合作治理是現(xiàn)代社會(huì)治理的重要特征，公眾是社會(huì)治理的主體之一，公眾有了廣泛參與，就可以在社會(huì)治理中直接表達(dá)自己的訴求，對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。一般說(shuō)來(lái)，公眾在理解參與社會(huì)治理的意義、價(jià)值和積極參與社會(huì)治理實(shí)踐方面具有同頻共振效應(yīng)。所以，公眾參與立法成為法律制定的法定程序，在順應(yīng)市域社會(huì)治理法治化需求的基礎(chǔ)上，在尋求合作并保持開(kāi)放協(xié)商的狀態(tài)下，市域社會(huì)治理需要加強(qiáng)促進(jìn)社會(huì)公眾參與建立社會(huì)治理長(zhǎng)效機(jī)制方面的立法。

第三，加快志愿服務(wù)立法。志愿服務(wù)是社會(huì)治理現(xiàn)代化不可或缺的重要方面，在社會(huì)和諧、社會(huì)進(jìn)步方面發(fā)揮了積極作用。在志愿服務(wù)發(fā)展法制化、機(jī)制化、全民化、社區(qū)化的趨勢(shì)下，重點(diǎn)是科學(xué)構(gòu)建志愿服務(wù)立法的基本原則體系和基本制度體系，包括志愿服務(wù)的體制、機(jī)制、主體、行為、程序、監(jiān)督、救濟(jì)等一系列制度環(huán)節(jié)，為志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展提供有力的制度支持。

第四，加快市域社會(huì)治理大數(shù)據(jù)應(yīng)用立法。激發(fā)社會(huì)治理新動(dòng)能的關(guān)鍵是發(fā)揮數(shù)據(jù)治理效能。在市域社會(huì)治理大數(shù)據(jù)應(yīng)用工作中：一方面，存在著制度、規(guī)范、監(jiān)管等立法空白，需要對(duì)大數(shù)據(jù)手段的應(yīng)用進(jìn)行立法，以發(fā)揮立法的頂層設(shè)計(jì)與頂層規(guī)范指導(dǎo)作用。另一方面，基于市域的相對(duì)獨(dú)立性和封閉性，市域范圍是公民個(gè)人數(shù)據(jù)與隱私泄露、電信詐騙、社會(huì)誠(chéng)信的重災(zāi)區(qū)，制度、規(guī)范與監(jiān)管的空白可能還會(huì)惡化這些問(wèn)題。同時(shí)，政府信息化建設(shè)也需要通過(guò)立法進(jìn)行內(nèi)部整合。所以，針對(duì)市域地方政務(wù)信息分享中的“畫(huà)地為牢、各自為政、條塊分割、對(duì)外封閉”共享性差等問(wèn)題，也需要在市域社會(huì)治理范圍內(nèi)，進(jìn)行全局性、規(guī)范性、科學(xué)性、系統(tǒng)性的大數(shù)據(jù)應(yīng)用的內(nèi)部整合、跨部門(mén)整合，創(chuàng)新服務(wù)，將大數(shù)據(jù)利用能力升華為社會(huì)治理能力。

（三）增進(jìn)域內(nèi)協(xié)同，加強(qiáng)地方立法的城市群合作

從國(guó)家立法的視野看，地方立法權(quán)的行使具有依附性，而且被類(lèi)比為區(qū)域法治競(jìng)爭(zhēng)。但是在國(guó)家順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、加快城市群發(fā)展的大趨勢(shì)面前，從協(xié)調(diào)論的序參數(shù)、役使原則、語(yǔ)意信息效應(yīng)看，地方立法需要加強(qiáng)合作。同時(shí)，很多剛剛獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市也需要向省會(huì)城市、計(jì)劃單列市、較大的市學(xué)習(xí)如何完善地方立法權(quán)，這也為地方立法的城市群合作提供了歷史性的契機(jī)。在市域社會(huì)治理的地方立法合作中，應(yīng)借鑒立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)模式。立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)模式是指區(qū)域內(nèi)具有立法職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)，主動(dòng)參與區(qū)域立法協(xié)調(diào)整個(gè)過(guò)程，通過(guò)相互間的合作與聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的立法工作。在區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)中，行政機(jī)關(guān)為立法機(jī)關(guān)提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，立法機(jī)關(guān)為行政機(jī)關(guān)提供制度保障。

首先，地方立法的城市群合作需要緊密結(jié)合城市群發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求。第一，要結(jié)合城市群發(fā)展的特點(diǎn)及需要，并進(jìn)行相應(yīng)的改變。第二，在立法權(quán)運(yùn)行方式上，要對(duì)應(yīng)城市群發(fā)展模式，進(jìn)行地方立法合作。

其次，地方立法的城市群合作可以就跨區(qū)域的社會(huì)民生事務(wù)進(jìn)行先行合作立法，然后循序漸進(jìn)。在現(xiàn)代信息技術(shù)及交通設(shè)施完善的助力下，相鄰市域具有合作的天然張力，尤其是在經(jīng)濟(jì)組團(tuán)的城市圈、城市群之間需要社會(huì)民生事務(wù)的協(xié)調(diào)與加強(qiáng)合作。譬如，在長(zhǎng)三角南翼的甬舟城市圈，寧波和舟山兩市順應(yīng)甬舟一體化大趨勢(shì)，在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、跨區(qū)域環(huán)境治理、民生服務(wù)、民生互惠服務(wù)、社保等方面實(shí)質(zhì)對(duì)接。這為最終促進(jìn)市域社會(huì)治理一體化、同城化進(jìn)行了立法合作探索。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，市域社會(huì)治理是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程。推進(jìn)市域社會(huì)治理關(guān)鍵在于共建共治共享，難點(diǎn)在于各種資源力量的整合。“一引其綱，萬(wàn)目皆張”。加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會(huì)治理應(yīng)系統(tǒng)整體謀劃，增強(qiáng)市域社會(huì)治理內(nèi)生動(dòng)力，提升市域社會(huì)治理效能，把人民對(duì)美好生活的向往作為市域社會(huì)治理的奮斗目標(biāo)，不斷滿足人民群眾多樣化、多層次的需求，持續(xù)提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。